АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
г. Краснодар
Дело № А32-56891/2022
09 апреля 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2025 года
Постановление в полном объеме изготовлено 09 апреля 2025 года
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Епифанова В.Е., судей Малыхиной М.Н. и Мещерина А.И., при участии от ответчика – индивидуального предпринимателя ФИО1 (ИНН <***>, ОГРНИП <***>) – ФИО2 (доверенность от 10.03.2025), в отсутствие истца – администрации муниципального образования Щербиновский район (ИНН <***>, ОГРН <***>), извещенного о времени и месте судебного заседания путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования Щербиновский район на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 31.07.2024 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2024 по делу № А32-56891/2022, установил следующее.
Администрация муниципального образования Щербиновский район (далее – администрация) обратилась в Щербиновский районный суд Краснодарского края к индивидуальному предпринимателю ФИО1 (далее – предприниматель) со следующими исковыми требованиями:
– о признании металлических конструкций и ограждений, расположенных на земельном участке с кадастровым номером 23:36:0702000:362, в северо-восточной части кадастрового квартала 23:36:0702000, по адресу: Краснодарский край, Щербиновский район, в границах СПК (колхоза) «Знамя Ленина» на берегу озера «Кияшкин Лиман», самовольными постройками;
– об обязании предпринимателя снести металлические конструкции и ограждение, расположенные на земельном участке с кадастровым номером 23:36:0702000:362 в северо-восточной части кадастрового квартала 23:36:0702000, по адресу: Краснодарский край, Щербиновский район, в границах СПК (колхоза) «Знамя Ленина» на берегу озера «Кияшкин Лиман», и освободить указанный участок от размещенных объектов.
Определением Щербиновского районного суда Краснодарского края от 23.09.2022 исковое заявление принято к производству. Делу присвоен № 2-656/2022.
Определением Щербиновского районного суда Краснодарского края от 12.10.2022 дело передано по подсудности на рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края. Делу присвоен № А32-56891/2022.
В суде первой инстанции администрация в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс) уточнила исковые требования к предпринимателю, просила обязать предпринимателя освободить земельный участок площадью 5 263 кв. м с кадастровым номером 23:36:0702000:362 из категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования – охота и рыбалка, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: Краснодарский край, Щербиновский район, в границах СПК (колхоза) «Знамя Ленина», расположенного в границах участка от следующих некапитальных строений: блоков-контейнеров (строения № 1, № 2, № 4, № 8, № 11, № 12, № 14, № 17); двух блок-контейнеров (строение № 18); кузовов-фургонов грузовых автомобилей (строения № 5, № 6, № 7, № 9, № 10, № 13, № 15, № 16); гаража с навесом (строение № 3); сборно-разборного металлического гаража (строение № 19); металлического ограждения вдоль северной границы земельного участка (строение № 20).
Иск основан на положениях статей 1, 12, 222, 304 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс), статей 1, 3, 7, 8, 60, 62, 77 – 79 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс), статей 9, 18, 36, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) и мотивирован следующим. Решением Щербиновского районного суда Краснодарского края от 26.01.2022 по делу № 2а-9/2022, вступившим в законную силу, удовлетворены требования прокурора Щербиновского района в интересах неопределенного круга лиц. Признано незаконным бездействие администрации по не устранению требований земельного, градостроительного и природоохранного законодательства путем инициирования сноса самовольно возведенных зданий и строений на нескольких земельных участках, в том числе, на участке с кадастровым номером 23:36:0702000:362. Поскольку исполнение решения несет для администрации негативные последствия, возникла необходимость в обращении в суд с данным иском после направления предпринимателю уведомления об освобождении земельного участка. Принадлежащий предпринимателю на праве собственности земельный участок сформирован из участка с кадастровым номером 23:36:0702000:170 из категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования – под пастбища. Изменение вида разрешенного использования земельного участка на вид «охота и рыбалка» без изменения категории земель, для которой установлен особый правовой режим использования, противоречит закону и исключает размещение на нем каких-либо объектов.
Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 31.07.2024, оставленным без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2024, в удовлетворении исковых требований отказано.
Суды установили, что Щербиновским районным судом Краснодарского края принято решение от 26.01.2022 по административному делу № 2а-9/2022 по заявлению прокурора Щербиновского района в интересах неопределенного круга лиц к администрации о признании незаконным бездействия и обязании устранить выявленные нарушения. Данным решением на администрацию возложена обязанность по устранению в полном объеме выявленных нарушений требований земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, путем инициирования сноса самовольно возведенных зданий и строений на земельных участках в границах кадастрового квартала 23:36:0702000, в том числе на земельном участке с кадастровым номером 23;36:0702000:362 и истребования самовольно занятых земель из чужого незаконного владения, либо их приведения в соответствие с требованиями действующего законодательства. Решение вступило в законную силу 01.03.2022, в целях его исполнения администрацией 20.06.2022 предпринимателю направлено уведомление об освобождении земельного участка от размещенных на нем объектов. Предприниматель 27.07.2022 направил ответ, в котором указал, что земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:362 принадлежит ему на праве собственности. Вид разрешенного использования участка соответствует фактическому использованию и документу градостроительного зонирования (правилам землепользования и застройки), расположенные на участке дома охотника и рыболова не являются объектами капитального строительства, выдача разрешений на строительство которых не требовалась. Администрацией предприняты действия, направленные на примирение, но договоренности сторонами не достигнуто. Изложенные обстоятельства послужили основанием для обращения администрации в суд с иском. При разрешении спора суды руководствовались положениями статей 218, 222, 260, 263 Гражданского кодекса, статей 7, 11, 40, 42 Земельного кодекса, статей 10, 10.2, 51 Градостроительного кодекса, статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ). Учтены также разъяснения, приведенные в совместном постановлении Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 12.12.2023 № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке». В целях выяснения обстоятельств, входящих в предмет доказывания по делу, определением от 25.01.2023 суд первой инстанции назначил экспертизу, производство которой поручил НПП ООО «СтройТехЭкспертиза» (экспертам ФИО3 и ФИО4). В заключении от 01.06.2023 № 840/16.1 эксперты указали следующее. Исследуемые объекты – металлические конструкции и ограждение, расположены в границах земельного участка с кадастровым номером 23:36:0702000:362. По результатам установления технических характеристик объектов, расположенных на данном участке, эксперты пришли к выводу о том, что они относятся к некапитальным строениям, не имеющих прочной связи с землей. Конструктивные характеристики объектов позволяют осуществить их перемещение (строения № 1, № 2, № 4 – 19, № 21), демонтаж (строение № 3, № 20) и последующую сборку без нанесения несоразмерного ущерба и без изменения основных характеристик. Согласно карте градостроительного зонирования территории Старощербиновского сельского поселения Правил землепользования и застройки Старощербиновского сельского поселения, утвержденных решением Совета муниципального образования Щербиновский район от 25.05.2016 № 18 (в редакции от 24.11.2022 № 9; далее – Правила землепользования и застройки) земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:362 находится в границах территориальной зоны Р-2 «Рекреационная зона». Представлена копия служебной записки от 20.03.2023 отдела архитектуры и градостроительства администрации в юридический отдел администрации, в которой представлен графический фрагмент Генерального плана Старощербиновского сельского поселения Щербиновского района. Из ее содержания следует, что земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:362 расположен в зоне отдыха. Спорные объекты, используемые как домики для рыболовов-охотников, не противоречат основному виду разрешенного использования земельного участка, установленному Правилами землепользования и застройки для территориальной зоны Р-2 «Рекреационная зона». При этом Правила землепользования и застройки устанавливают предельные параметры разрешенного строительства (строительство запрещено) и реконструкции для объектов капитального строительства. Поскольку спорные объекты не являются объектами капитального строительства, требования Правил землепользования и застройки не должны на них распространяться. По данным публичной кадастровой карты по участку проходит воздушная линия электропередач «Воздушная линия ВЛ-0,4 кВ от КТП-Сщ-5-641», часть участка расположена в охранной зоне воздушной линии электропередач ВЛ-10 кВ СЩ-5 от ПС-35/10 кВ «Старощербиновская». В выписке из Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) от 08.07.2022 на листе № 1 раздела 3 указаны границы охранной зоны воздушной линии электропередач ВЛ-10 кВ СЩ-5 от ПС-35/10 кВ «Старощербиновская», реестровый номер 23:36-6.296, и охранной зоны воздушной линии электропередачи «Воздушная линия ВЛ-0,4 кВ от КТП-Сщ-5-641», реестровый номер 23:36-6.948. В охранной зоне учетной части участка с кадастровым номером 23:36:0702000:362/2 «Охранная зона воздушной линии электропередачи Воздушная линия ВЛ-0,4 кВ от КТП-Сщ-5-641» расположено строение № 11 – блок-контейнер для хранения инвентаря, расположенный рядом со строением № 10. Такое размещение не соответствует пункту 10 постановления Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 № 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон». На земельном участке с кадастровым номером 23:36:0702000:362 расположена трансформаторная подстанция с распределительном устройством РУ-10 кВ, от которой на расстоянии 4,6 м расположено строение № 5 – кузов-фургон грузового автомобиля, используемый как домик-рыболова-охотника, IV степени огнестойкости. Такое размещение не соответствует пункту 4.2.131 Правил устройства электроустановок (ПУЭ), устанавливающих по условию пожарной безопасности такое расстояние, равное 5 м. Земельный участок в соответствии с Генеральным планом Старощербиновского сельского поселения расположен в водоохранной зоне. На участке: не производится использование сточных вод в целях повышения почвенного плодородия; не размещено кладбище, скотомогильник, объекты отходов производства и потребления, химические, взрывчатые, токсичные, отравляющие и ядовитые вещества, пункты захоронения радиоактивных отходов; не происходит загрязнение территории загрязняющими веществами, предельно допустимые концентрации, которых в водах водных объектов рыбохозяйственного значения не установлены; не осуществляются авиационные меры по борьбе с вредными организмами; не расположены и не ведется строительство и реконструкция автозаправочных станций, складов горюче-смазочных материалов, станций технического обслуживания, используемых для технического осмотра и ремонта транспортных средств, осуществление мойки транспортных средств; не хранятся и не применяются пестициды и агрохимикаты; не осуществляется сброс сточных, в том числе дренажных, вод; не ведется разведка и добыча общераспространенных полезных ископаемых, что соответствует требованиям пункта 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации (далее – Водный кодекс). На земельном участке организована стоянка автотранспорта в специально оборудованном месте у строения № 3 (гараж с навесом). Покрытие стоянки выполнено из гравия, не обработанного вяжущими материалами, и является покрытием переходного типа, что не соответствует пункту 15 статьи 65 Водного кодекса, регламентирующему покрытие стоянок твердого типа. Движения автотранспорта по участку не осуществляется, кроме организованного подъезда специальных транспортных средств к трансформаторной подстанции с распределительном устройством РУ-10 кВ, что не нарушает требований пункта 15 статьи 65 Водного кодекса. На земельном участке отсутствует централизованная система водоотведения сточных вод (канализация) и локальные очистные сооружения для очистки таких вод, что не соответствует пункту 16 статьи 65 Водного кодекса. Суммарная площадь застройки некапитальных строений (строения № 1-19), расположенных на земельном участке, составляет 462,7 кв. м и не превышает суммарную площадь застройки (800 кв. м), регламентированную пунктом 4.15 СП 4.13130.2013 «Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям». В этом случае противопожарные расстояния между некапитальными строениями не нормируются. Сохранение и дальнейшая эксплуатация исследованных строений, расположенных на земельном участке, угрозу для жизни и здоровья граждан не создает. Суд первой инстанции признал экспертное заключение от 01.06.2023 № 840/16.1 соответствующим требованиям статьи 86 Кодекса. Суд указал, что заключение составлено компетентным лицом и на основе специальных познаний, его исследовательская часть содержит в достаточной степени подробное описание объекта, порядок проведения исследовательской работы, которые позволили сформулировать соответствующие выводы. Экспертами в заключении сделан вывод о том, что размещенные ответчиком объекты не относятся к капитальным строениям. Для установления того, является ли строение капитальным и относится ли оно к недвижимому имуществу, значение имеет выявление признаков, отраженных в статье 130 Гражданского кодекса. Исходя из технических характеристик объектов, содержащихся в экспертном заключении, суд пришел к выводу, что все размещенные на участке объекты (блоки-контейнеры; кузова-фургоны грузовых автомобилей; гараж с навесом; сборно-разборный металлический гараж; металлическое ограждение вдоль северной границы участка) не относятся к объектам недвижимого имущества. При этом положения статьи 222 Гражданского кодекса не распространяются на отношения, связанные с созданием самовольно возведенных объектов, не являющихся недвижимым имуществом. Суд первой инстанции исходил из того, что администрация вправе ставить вопрос о демонтаже объектов, если их размещение на земельном участке, находящемся в частной собственности, нарушает установленные действующим законодательством требования. Между тем заключением судебной экспертизы не установлено несоблюдение санитарно-эпидемиологических норм и правил, правил пожарной безопасности, создание угрозы жизни и здоровью граждан. Суд отклонил довод администрации о том, что изменение вида разрешенного использования земельного участка с «пастбища» на «охота и рыбалка» без изменения категории земель противоречит положениям земельного законодательства. В целях установления данных обстоятельств суд первой инстанции запросил у уполномоченных органов землеустроительное и (или) межевое дело на земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:170. Территориальный отдел № 5 по Ейскому, Щербиновскому районам ФГБУ «ФКП Росреестра» по Краснодарскому краю (филиал ППК «Роскадастр» по Краснодарскому краю) в ответе от 21.06.2024 № ТО-05/00216/24-исх сообщил, что такое землеустроительное дело отсутствует. В связи с этим отклонено ходатайство администрации об истребовании реестрового дела на земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:170. Апелляционный суд также отметил, что земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:362 принадлежит предпринимателю на праве собственности, по сведениям ЕГРН он имеет вид разрешенного использования «охота и рыболовство». При этом согласно представленной в дело выкопировке из Правил землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:362 находится в зоне Р-2 «Рекреационная зона». Данная зона в числе основных видов разрешенного использования земельных участков содержит вид «охота и рыбалка» (код 5.3), предусматривающий обустройство мест охоты и рыбалки, в том числе размещение дома охотника или рыболова, иных сооружений, необходимых для восстановления и поддержания поголовья зверей или количества рыбы. В этой связи суды пришли к выводу о том, что вид разрешенного использования земельного участка допускает размещение на нем некапитальных объектов, используемых предпринимателем в качестве домиков для рыболовов-охотников. Доводы администрации относительно того, что экспертами установлены несоответствия строений №№ 1, 18, 19 Правилам землепользования и застройки Старощербиновского сельского поселения и пунктам 15, 16 статьи 65 Водного кодекса судом апелляционной инстанции отклонены, поскольку эти доводы не влияют на обоснованность вывода суда первой инстанции о некапитальности объектов. Правила землепользования и застройки Старощербиновского сельского поселения на такие объекты не распространяются, выявленные экспертами обстоятельства не влекут удовлетворение иска об освобождении участка, принадлежащего предпринимателю, от размещенных на нем некапитальных объектов.
Администрация обжаловала решение и постановление в кассационном порядке. Податель жалобы просит указанные акты отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении исковых требований. Жалоба мотивирована следующим. Суды, ссылаясь на экспертное заключение от 01.06.2023 № 840/16.1, указали, что функциональное назначение земельного участка не противоречит основному виду разрешенного использования земельного участка, установленному Правилами землепользования и застройки для территориальной зоны Р-2 «Рекреационная зона». Все объекты, расположенные на земельном участке ответчика являются некапитальными и не относятся к объектам недвижимого имущества, что судебной экспертизой не выявлено несоблюдение санитарно-эпидемиологических норм и правил, правил пожарной безопасности, создание угрозы жизни и здоровью граждан. Однако суды не приняли во внимания доводы администрации о том, что земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:362 относится к категории земель сельскохозяйственного назначения. Данный участок образован из земельного участка с кадастровым номером 23:36:0702000:170 из категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования – под пастбища, что подтверждается выписками из ЕГРН, представленными в материалы дела. По сведениям о характеристиках земельного участка с кадастровым номером 23:36:0702000:170 из этого участка образовано два земельных участка с кадастровыми номерами 23:36:0000000:6556 и 23:36:0707000:362. Аналогичные сведения содержатся и в сведениях о характеристиках земельного участка с кадастровым номером 23:36:0707000:362. Предприниматель приобрел участок с кадастровым номером 23:36:0707000:362 по договору купли-продажи от 21.11.2019 с видом разрешенного использования – под пастбища, после чего изменил вид разрешенного использования. Для земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства. Не допускается и применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 191-ФЗ). Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется. Это означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственного назначения, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, и действие принципа сохранения целевого использования таких земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Закон № 101-ФЗ). До принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности. Таким образом, изменение вида разрешенного использования для земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – Закон № 172-ФЗ), в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Закона № 191-ФЗ. Установление градостроительных регламентов, зонирование, установление видов разрешенного использования в отношении земель сельскохозяйственного назначения без перевода земель в другую категорию противоречит пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса, положениям статьи 36 Градостроительного кодекса. В этой связи предприниматель не вправе использовать земельный участок для размещения некапитальных объектов без перевода его в иную категорию земель. Кроме того, участок с кадастровым номером 23:36:0702000:362 расположен в водоохранной зоне, на нем организована стоянка транспорта. Покрытие стоянки выполнено из гравия, не обработанного вяжущими материалами, и является покрытием переходного типа. На участке отсутствует централизованная система водоотведения сточных вод (канализация) и локальные очистные сооружения для очистки таких вод, что не соответствует положениям статьи 65 Водного кодекса.
От предпринимателя в суд округа поступил (направлен 08.04.2025 ответчиком в электронном виде) отзыв на кассационную жалобу, не содержащий надлежащих доказательств своевременного направления его копии администрации. В этой связи поступивший отзыв судом округа во внимание не принимается (статья 279 Кодекса, пункт 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции»).
В судебном заседании представитель предпринимателя возражал против доводов жалобы, ссылался на соответствие выводов судебных инстанций положениям земельного и градостроительного законодательства и материалам дела, подтверждающим отсутствие основания для удовлетворения исковых требований. От администрации поступило ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие представителя.
Изучив материалы дела и доводы жалобы, выслушав представителя предпринимателя, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа полагает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.
Как следует из материалов дела и установлено судами, Щербиновским районным судом Краснодарского края принято решение от 26.01.2022 по административному делу № 2а-9/2022 по заявлению прокурора Щербиновского района в интересах неопределенного круга лиц к администрации о признании незаконным бездействия и обязании устранить выявленные нарушения. Данным решением на администрацию возложена обязанность по устранению в полном объеме выявленных нарушений требований земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, путем инициирования сноса самовольно возведенных зданий и строений на земельных участках в границах кадастрового квартала 23:36:0702000, в том числе на земельном участке с кадастровым номером 23;36:0702000:362 и истребования самовольно занятых земель из чужого незаконного владения, либо их приведения в соответствие с требованиями действующего законодательства.
Решение по делу № 2а-9/2022 вступило в законную силу 01.03.2022, в целях его исполнения администрацией 20.06.2022 предпринимателю направлено уведомление об освобождении земельного участка от размещенных на нем объектов.
Предприниматель 27.07.2022 направил администрации ответ, в котором указал, что земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:362 принадлежит ему на праве собственности. Вид разрешенного использования участка (охота и рыбалка) соответствует фактическому использованию и документу градостроительного зонирования (правилам землепользования и застройки), расположенные на участке дома охотника и рыболова не являются объектами капитального строительства, выдача разрешений на строительство которых не требовалась.
Администрацией предприняты действия, направленные на примирение, но договоренности сторонами не достигнуто. Изложенные обстоятельства послужили основанием для обращения администрации в суд с иском о сносе самовольных построек (в уточненной редакции – об освобождении земельного участка с кадастровым номером 23:36:0702000:362 от размещенных на нем некапитальных объектов).
В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном данным Кодексом.
Защита гражданских прав осуществляется способами, закрепленными в статье 12 Гражданского кодекса, а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права (пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса).
Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, поименованные в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса. Такие земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.
К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель (пункт 1 статьи 11 Земельного кодекса).
Собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием земельного участка с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством (пункт 1 статьи 40 Земельного кодекса).
Собственники земельных участков обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами (статья 42 Земельного кодекса).
В соответствии с положениями статьи 60 Земельного кодекса нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению, в предусмотренных федеральными законами случаях. Действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем: приостановления строительства в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
В пунктах 1, 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 12.12.2023 № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» разъяснено следующее. Самовольной признается постройка при наличии хотя бы одного из следующих признаков: возведение (создание) на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке; возведение (создание) на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта на дату начала его возведения и на дату выявления постройки; возведение (создание) без получения на это необходимых в силу закона согласований, разрешений, если требование о получении соответствующих согласований, разрешений установлено на дату начала возведения и является действующим на дату выявления постройки; возведение (создание) с нарушением градостроительных и строительных норм и правил, если такие нормы и правила установлены на дату начала возведения постройки и являются действующими на дату ее выявления. Статья 222 Гражданского кодекса не распространяется на объекты движимого имущества (например, нестационарные торговые объекты) и неотделимые улучшения земельного участка (в том числе замощения, ограждения). Вопрос об освобождении земельного участка, на котором располагается такой объект, может быть разрешен с учетом характеристик этого объекта и на основании положений законодательства, регулирующего соответствующие отношения. Лица, право собственности или законное владение которых нарушается сохранением таких объектов, вправе обратиться в суд с иском об устранении нарушения права, не соединенного с лишением владения (статья 304 Гражданского кодекса). В случаях, когда такой объект создает угрозу жизни и здоровью граждан, заинтересованные лица вправе обратиться с иском о запрещении его эксплуатации (пункт 1 статьи 1065 Гражданского кодекса).
По смыслу части 2 статьи 65 Кодекса обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, определяются арбитражным судом на основании требований и возражений лиц, участвующих в деле, в соответствии с подлежащими применению нормами материального права. В тех случаях, когда у арбитражного суда имеется необходимость в получении компетентного заключения по вопросам, подлежащим разрешению исходя из предмета заявленных требований и конкретных обстоятельств дела, суд вправе назначить проведение по делу судебной экспертизы (часть 1 статьи 82 Кодекса).
Администрация в обоснование уточенных исковых требований указывает на то, что принадлежащий предпринимателю на праве собственности земельный участок сформирован из участка с кадастровым номером 23:36:0702000:170 из категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования – под пастбища. Изменение вида разрешенного использования данного участка на вид «охота и рыбалка» без изменения категории земель, для которой установлен особый правовой режим использования, противоречит закону и исключает размещение на нем каких-либо объектов.
Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав представленные в материалы дела доказательства, в том числе, заключение экспертов от 01.06.2023 № 840/16.1, не установили оснований для удовлетворения уточненного иска администрации. Суды при разрешении спора исходили из того, что земельный участок площадью 5 263 кв. м с кадастровым номером 23:36:0702000:362 из категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования – охота и рыбалка, принадлежит предпринимателю на праве собственности. Данный участок согласно Правилам землепользования и застройки находится в зоне Р-2 «Рекреационная зона», которая в числе основных видов разрешенного использования земельных участков содержит вид «охота и рыбалка» (код 5.3), предусматривающий обустройство мест охоты и рыбалки, в том числе размещение дома охотника или рыболова, иных сооружений. Суды отклонили доводы администрации о том, что использование земель в заявленных целях незаконно, а изменение вида разрешенного использования земельного участка с «пастбища» на «охота и рыбалка» без изменения категории земель противоречит положениям действующего законодательства. Суд первой инстанции запросил землеустроительное и (или) межевое дело на земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:170, филиал ППК «Роскадастр» по Краснодарскому краю в ответе от 21.06.2024 № ТО-05/00216/24-исх сообщил, что такое землеустроительное дело отсутствует. В границах земельного участка с кадастровым номером 23:36:0702000:362 размещены объекты, не являющиеся капитальными, не нарушающие установленные санитарно-эпидемиологические нормы и правила, правила пожарной безопасности и другие нормативы (требования), а также не создающие угрозу жизни и здоровью граждан.
Кассационная инстанция проверяет законность судебных актов, принятых судами первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого акта и исходя из доводов, содержащихся в жалобе и возражениях на нее (часть 1 статьи 286 Кодекса).
По результатам проверки доводов жалобы суд округа не может согласиться с выводом судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии оснований для удовлетворения уточненных исковых требований. Администрация указывает и материалы дела (содержащиеся в нем сведения из ЕГРН) подтверждают, что принадлежащий предпринимателю земельный участок сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 23:36:0702000:362 образован из исходного участка с кадастровым номером 23:36:0702000:170. Исходный участок относился к категории земель сельскохозяйственного назначения и имел вид разрешенного использования – под пастбища. Из земельного участка с кадастровым номером 23:36:0702000:170 образовано два земельных участка с кадастровыми номерами 23:36:0000000:6556 и 23:36:0707000:362. Предприниматель приобрел земельный участок сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 23:36:0707000:362 по договору купли-продажи от 21.11.2019 с видом разрешенного использования – под пастбища, после чего изменил вид его разрешенного использования. По сведениям ЕГРН (выписка от 16.01.2024) земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:362 относится к категории земель сельскохозяйственного назначения. Разрешая данный спор, суды первой и апелляционной инстанций необоснованно не приняли во внимание доводы администрации о невозможности размещения на таком земельном участке спорных объектов, а также не учли следующее.
Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1 статьи 77 Земельного кодекса).
Сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), – в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке (пункты 1, 6 статьи 79 Земельного кодекса).
Градостроительный кодекс (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и часть 6 статьи 30, части 1, 6 статьи 36, часть 5 статьи 37) определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Указанные зоны (регламенты) включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. При этом решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами. Таким образом, для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются. Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется.
Это означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования таких участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Закона № 101-ФЗ. Таким образом, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности. С учетом изложенного изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Закона № 172-ФЗ, в том числе, связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов. Особенности перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли населенных пунктов путем включения земельного участка в границы населенного пункта либо исключения из границ населенного пункта предусмотрены статьей 4.1 Закона № 191-ФЗ. Включение указанных земельных участков в границы населенного пункта с одновременным установлением либо изменением вида разрешенного использования может осуществляться в порядке частей 1 и 2 статьи 4.1 указанного закона. Однако до перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Приведенные разъяснения содержатся в ответе на вопрос 5 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2013 года, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 04.06.2014.
В силу изложенного, для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительные регламенты не устанавливаются. Ссылка судов на то, что земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:362 находится в зоне Р-2 «Рекреационная зона», допускающей в качестве основного вида разрешенного использования такой вид как «охота и рыбалка» (код 5.3), предусматривающий размещение дома охотника или рыболова, а также иных сооружений, не принимается. Суды при разрешении спора не учли, что градостроительные регламенты не устанавливаются для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (пункт 6 статьи 36 Градостроительного кодекса). Допускается изменение вида разрешенного использования земельных участков, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, но не относящихся к сельскохозяйственным угодьям. При этом одним из способов защиты гражданских прав является неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону (абзац тринадцатый статьи 12 Гражданского кодекса). При рассмотрении споров, связанных с защитой гражданских прав, суд не применяет противоречащий закону акт государственного органа или органа местного самоуправления независимо от признания этого акта недействительным (пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). В этой связи следовало проверить основания для неприменения к спорным правоотношениям правил землепользования и застройки (часть 2 статьи 13 Кодекса). Также изменение вида разрешенного использования земельного участка сельскохозяйственного назначения, относящегося к сельскохозяйственным угодьям, допускается только после перевода этого земельного участка в другую категорию. Перевод земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, из одной категории в другую осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (часть 4 пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса). Однако обстоятельства, подтверждающие соблюдение предпринимателем процедуры перевода земельного участка с кадастровым номером 23:36:0702000:362 в иную категорию для последующего изменения вида его разрешенного использования, материалы настоящего дела не подтверждают. Напротив, согласно выписке из ЕГРН от 16.01.2024 принадлежащий ответчику земельный участок с кадастровым номером 23:36:0702000:362 относится к категории земель сельскохозяйственного назначения. Кроме того, согласно приказу Росреестра от 10.11.2020 № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» вид разрешенного использования «охота и рыбалка» (код 5.3) неравнозначен такому виду сельскохозяйственного использования земель как «рыбоводство» (код 1.13). Последний предусмотрен в пункте 1 статьи 78 Земельного кодекса и предполагает осуществление деятельности, связанной с разведением и (или) содержанием, выращиванием объектов рыбоводства (аквакультуры). Приведенные обстоятельства имеют существенное значение для правильного разрешения спора, поскольку влияют на обоснованность вывода судебных инстанций о законности использования предпринимателем принадлежащего ему земельного участка сельскохозяйственного назначения, для которого установлен особый правовой режим использования, в целях размещения спорных объектов. При этом суды первой и апелляционной инстанций безмотивно отклонили доводы администрации о том, что оборот земель сельскохозяйственного назначения основывается на принципе сохранения целевого использования земельных участков (подпункт 1 пункта 3 статьи 1 Закона № 101-ФЗ). Изменение вида разрешенного использования земельного участка, принадлежащего предпринимателю, относящегося к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, влечет невозможность использования такого участка для заявленной им цели (охота и рыбалка) без изменения категории земель в порядке, установленном Законом № 172-ФЗ.
В силу пункта 3 части 1 статьи 287 Кодекса по результатам рассмотрения жалобы суд кассационной инстанции вправе отменить решение и (или) апелляционное постановление и направить дело на новое рассмотрение, если выводы, содержащиеся в обжалуемых актах, не соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам или имеющимся в деле доказательствам.
Основаниями для отмены решения, апелляционного постановления являются несоответствие выводов, содержащихся в решении, постановлении, фактическим обстоятельствам дела, установленным судами первой и апелляционной инстанций, и имеющимся в деле доказательствам, нарушение либо неправильное применение норм материального права или норм процессуального права (часть 1 статьи 288 Кодекса).
Вывод судов первой и апелляционной инстанций об отсутствии оснований для удовлетворения исковых требований не может быть признан судом округа законным, обоснованным и мотивированным, основанным на результатах надлежащей оценки представленных в материалы дела доказательств. В этой связи обжалуемые администрацией судебные акты в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 Кодекса подлежат отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.
При новом рассмотрении суду необходимо устранить отмеченные недостатки, исследовать с учетом требований, установленных статьей 71 Кодекса, доводы администрации об отнесении используемого предпринимателем земельного участка с кадастровым номером 23:36:0702000:362 к сельскохозяйственным угодьям (пастбища), оценить обстоятельства изменения ответчиком вида разрешенного использования этого участка, а также обстоятельства законности (незаконности) размещения им на нем спорных некапитальных объектов. Для проверки обоснованности доводов и возражений сторон следует обсудить вопрос о привлечении к участию в деле органа кадастрового учета и регистрирующего органа для получения от них информации об обстоятельствах образования земельного участка, принадлежащего ответчику, запросив у последнего соответствующие сведения. С учетом того, что иск подан администрацией во исполнение решения Щербиновского районного суда Краснодарского края от 26.01.2022 по делу № 2а-9/2022, следует обсудить вопрос об участии в деле прокуратуры Краснодарского края. Необходимо также учесть, что изменение вида разрешенного использования земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения, которое влечет за собой невозможность использования земельного участка для сельскохозяйственных целей, невозможно без изменения категории земель такого участка. Исходя из подлежащих применению норм материального и процессуального права, из доводов и возражений лиц, участвующих в деле, обстоятельств, входящих в предмет доказывания и имеющих значение для правильного разрешения спора, рассмотреть по существу данный спор, приняв по нему законное и обоснованное решение.
Согласно абзацу второму части 3 статьи 289 Кодекса при отмене судебного акта с передачей дела на новое рассмотрение вопрос о распределении судебных расходов разрешается судом, вновь рассматривающим дело. В этой связи следует учесть, что администрация (орган местного самоуправления) освобождена от уплаты государственной пошлины за подачу кассационной жалобы (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).
Руководствуясь статьями 274, 284, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 31.07.2024 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2024 по делу № А32-56891/2022 отменить, дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Председательствующий
В.Е. Епифанов
Судьи
М.Н. Малыхина
А.И. Мещерин