Судья – Батырев Д.Ю. Дело № 33а-14044/2023 (2 инстанция)

УИД: 52RS0058-01-2022-000627-51 Дело № 2а-414/2023 (1 инстанция)

НИЖЕГОРОДСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Нижний Новгород 27 сентября 2023 года

Нижегородский областной суд в составе судьи судебной коллегии по административным делам Ворониной Т.А., при секретаре судебного заседания Лазаревой ФИО11., рассмотрев в порядке апелляционного производства административное дело по частной жалобе ФИО1 ФИО12 на определение Шахунского районного суда Нижегородской области от 06 июля 2023 года о прекращении производства по административному делу,

установила:

Административный истец - Шахунский городской прокурор Нижегородской области обратился в Шахунский районный суд Нижегородской области с административным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к администрации городского округа город Шахунья Нижегородской области о признании незаконным п.1 Постановления администрации городского округа город Шахунья Нижегородской области №209 от 16.03.2022 года.

Свои требования административный истец мотивировал тем, что Шахунской городской прокуратурой проведена проверка по вопросу законности проекта межевания земельного участка под многоквартирным домом по адресу: [адрес]. Администрацией городского округа город Шахунья от 16.03.2022 года принято Постановление № 209 «Об утверждении проекта межевания территории в границах земельного участка, находящегося по адресу: [адрес] Постановление от 16.03.2022 года №209 опубликовано в газете «Знамя труда» и на официальном сайте Администрации городского округа город Шахунья в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет». Пунктом 1 Постановления от 16.03.2022 года № 209 утвержден прилагаемый проект межевания территории в границах земельного участка, находящегося по адресу: [адрес] Постановление от 16.03.2022 года №209 является нормативным правовым актом, так как издано управомоченным органом местного самоуправления, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений, на изменение и (или) прекращение существующих правоотношений.

По результатам проведенной прокурорской проверки установлено, что пункт 1 Постановления от 16.03.2022 года №209 и утвержденный им проект межевания территории не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также нарушает права, свободы и законные интересы граждан. В ходе прокурорской проверки было установлено, что многоквартирный дом по адресу: [адрес] на земельном участке с кадастровым номером [номер], находящемся в собственности Нижегородской области. При этом в фактическом пользовании собственников квартир многоквартирного дома находится земельный участок, границы которого закреплены на местности ограждением (забором).

Указанный многоквартирный дом, согласно постановлению Правительства Нижегородской области от 01.09.2017 года №651 «Об утверждении государственной программы «Формирование современной городской среды на территории Нижегородской области на 2018-2024 годы» включен в перечень дворовых территорий, подлежащих благоустройству. В целях реализации государственной программы по благоустройству дворовой территории жильцы указанного многоквартирного дома обращались в администрацию городского округа город Шахунья Нижегородской области с заявлением об образовании земельного участка, что влекло для нее безусловную обязанность начать эту работу. Однако администрация указанную обязанность не исполнила, возложив ее на ГБУЗ НО «Шахунская ЦРБ» в рамках размежевания земельного участка с кадастровым номером [номер]

По данным фактам в 2020-2022 годах в адрес администрации городского округа город Шахунья неоднократно выносились акты прокурорского реагирования. Вопреки требованиям прокурора администрацией городского округа город Шахунья ранее выявленные нарушения не были устранены, и было принято постановление от 16.03.2022 года №209, которым был утвержден проект межевания территории №52-001/2020 ПМТ, разработанный ООО «Шахунское землеустроительное бюро» по заказу ГБУЗ НО «Шахунская ЦРБ».

В результате принятия оспариваемого постановления сформированный под многоквартирным домом земельный участок №1 ([номер]) не соответствует требованиям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу и регулирующих рассматриваемые правоотношения, которые предъявляются к порядку формирования земельного участка под многоквартирным домом, порядку подготовки и утверждению проекта межевания территории, нарушает прав и законные интересы граждан – собственников помещений в многоквартирном доме. В результате утверждения проекта межевания часть земельного участка, находящегося в фактическом пользовании собственников помещений в многоквартирном доме с постройками (гаражи, сараи), оказалась за пределами вновь сформированного под многоквартирным домом земельного участка от 13.07.2015 года №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», права и законные интересы граждан владельцев (пользователей) указанных построек. По результатам прокурорской проверки установлено, что граница от точки Н1 до точки Н4, от точки Н1 до точки Н2, от точки Н2 до точки 18, от точки 18 до точки 19 (по первоначальному проекту) проходит по объектам, существующим на местности более 15 лет (гаражи, сараи).

Проект межевания территории не соответствует требованиям Методических рекомендаций по проведению работ по формированию земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, утв. Приказом Минстроя России от 07.03.2019 года №153/пр, нарушает права и законные интересы граждан, не учитывает фактическое землепользование, но и противоречит требованиям п. 7 ст. 11.9, ч. 2 ст. 85 ЗК РФ, ч. 4 ст. 30 ГрК РФ.

Административный истец просил суд признать незаконным пункт 1 Постановления администрации городского округа город Шахунья Нижегородской области от 16.03.2022 года № 209 «Об утверждении проекта межевания территории в границах земельного участка, находящегося по адресу: [адрес]».

Определением Шахунского районного суда Нижегородской области от 06 июля 2023 принят отказ Шахунского городской прокурор Нижегородской области от заявленных требований, производство по административному иску Шахунского городского прокурора Нижегородской области в интересах неопределенного круга лиц, Российской Федерации к администрации городского округа город Шахунья Нижегородской области о признании незаконным п. 1 Постановления Администрации городского округа город Шахунья Нижегородской области от 16.03.2022 г. №209, прекращено.

В частной жалобе заинтересованное лицо ФИО1 ФИО13. просит определение Шахунского районного суда Нижегородской области от 06 июля 2023 о прекращении производства по административному делу отменить, и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

В обоснование доводов жалобы, указывает на то, что в данном случае прокурор обратился с административным иском в суд, в том числе в защиту интересов ФИО1 ФИО14., поскольку по состоянию здоровья (инвалид), а также в силу возраста (78 лет), не имея высшего юридического образования, последний с таким иском обратиться не мог. При этом обязанность по уведомлению подателя жалобы об отказе от иска прокурор не исполнил, а суд данное обстоятельство не проверил, и принял отказ от иска, прекратив производство по делу, что повлекло нарушение его законных прав.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции ФИО1 ФИО15. не явился, о дне, времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащим образом.

Представитель административного истца - прокурор отдела прокуратуры Нижегородской области Назарова П.А. просила отставить определение суда без изменения, частную жалобу без удовлетворения.

Представитель заинтересованного лица – Министерства градостроительной деятельности и агломерации Нижегородской области ФИО2 просила оставить определение суда первой инстанции без изменения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания были извещены надлежащим образом.

В соответствии со ст. 150 КАС РФ, ст.14 Международного пакта о гражданских и политических правах, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии со ст. 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан, основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Изучив материалы дела, оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы частной жалобы, заслушав лиц, участвующих в деле, судья судебной коллегии по административным делам приходит к следующему.

В силу части 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.

Согласно пункту 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", исходя из положений части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод, законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с частью 4 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.

Согласно части 2 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции, отказаться от административного иска полностью или частично.

Суд не принимает отказ административного истца от административного иска, признание административным ответчиком административного иска, если это противоречит указанному Кодексу, другим федеральным законам или нарушает права других лиц (часть 5 указанной статьи).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если иное не установлено указанным Кодексом, суд прекращает производство по административному делу в случае, если административный истец отказался от административного иска и отказ принят судом.

Из материалов дела следует, что административный истец Шахунский городской прокурор Нижегородской области заявил ходатайство об отказе от административного иска, заместитель Шахунского городского прокурора Лашова М.Н. в судебном заседании суда первой инстанции указанное ходатайство поддержала, просила отказ от иска принять и производство по делу прекратить.

Определением Шахунского районного суда Нижегородской области от 06 июля 2023 года прекращено производство по административному делу в связи с принятием отказа административного истца Шахунского городского прокурора от заявленных требований. Разъяснено, что повторное обращение в суд по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается.

Принимая отказ от иска и прекращая производство по делу, суд первой инстанции, исходил из того, что публичные интересы, препятствующие принятию судом отказа от административного иска, отсутствуют, также судом первой инстанции отмечено, что фактические обстоятельства, указанные в административном иске сводятся к спору между определенными смежными землепользователями – собственниками дома по [адрес] и правообладателем земельного участка ГБУЗ НО «Шахунская ЦРБ» по [адрес] по поводу формирования границ земельного участка, в связи с чем оспариваемый акт не обладает признаками нормативного правого акта и не влечет изменение или прекращение существующих правоотношений для неопределённого круга лиц.

Между тем, суд апелляционной инстанции не может согласиться с указанными выводами суда первой инстанции о прекращении производства по делу.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению (пункты 2, 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Вышеприведенные законоположения, содержащие требования к судебному решению, направлены на обеспечение принятия судом законного и обоснованного решения и являются процессуальными гарантиями права на судебную защиту.

Однако, принимая отказ Шахунского городского прокурора Нижегородской области от заявленных требований, суд первой инстанции допустил нарушения вышеприведенных норм процессуального закона, а именно не учел положения части 5 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, которая запрещает принимать отказ административного истца от исковых требований, если это противоречит указанному Кодексу, другим федеральным законам или нарушает права других лиц.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в порядке административного судопроизводства суды рассматривают и разрешают административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Главой 21 указанного Кодекса установлен порядок производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами.

В соответствии с положениями части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В силу части 3 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд может обратиться прокурор в пределах своей компетенции, полагающий, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает права, свободы и законные интересы граждан.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17 ноября 1997 года N 17-П и от 31 марта 2015 года N 6-П).

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).

Документацию по планировке территории, предусматривающую размещение объектов местного значения муниципального района и иных объектов капитального строительства, размещение которых планируется на территориях двух и более поселений и (или) межселенной территории в границах муниципального района, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 3.2, 4.1, 4.2 статьи 45 ГрК РФ утверждают уполномоченные органы местного самоуправления муниципального района (часть 4 статьи 45 ГрК РФ).

Из анализа пункта 3 статьи 1, статьи 41 и частей 1, 2 статьи 43 ГрК РФ следует, что отношения, возникающие при подготовке проекта планировки и межевания территории, направлены на регулирование общественных отношений, так как градостроительная деятельность имеет целью обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения, устойчивое развитие территорий и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области. Порядок подготовки и утверждения проекта планировки и межевания территории урегулирован в положениях статей 42 - 46 ГрК РФ, а также нормативными документами соответствующего муниципального образования.

Из названных норм также следует вывод, что проект планировки и межевания территории затрагивает интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяет свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.

Кроме этого, в силу части 16 статьи 45 ГрК РФ проект планировки и межевания территории подлежит обязательному опубликованию.

О направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц свидетельствует и то обстоятельство, что проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства (статья 5.1, части 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ).

При определении документации по планировке территории как нормативного правового акта следует также учесть, что она рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).

Таким образом, издаваемые органом местного самоуправления акты, связанные с утверждением проекта планировки и межевания территории отвечают признакам нормативного правового акта, в связи с чем, дело подлежит рассмотрению по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Указанные выводы основаны на правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 05 июня 2019 г. N 87-КГ19-1.

Принимая во внимание вышеизложенное, суждение суда о том, что оспариваемый акт не обладает признаками нормативного правого акта и не влечет изменение или прекращение существующих правоотношений для неопределённого круга лиц, является несостоятельным и опровергается материалами настоящего административного дела.

В соответствии с частью 1 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд прекращает производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктами 1 - 3, 5 и 6 части 1 статьи 194 данного Кодекса.

Пунктом 2 части 2 статьи 214 этого же кодекса предусмотрено, что суд вправе прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта в случае, если лицо, обратившееся в суд, отказалось от своего требования и отсутствуют публичные интересы, препятствующие принятию судом данного отказа.

В части 10 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации закреплено, что отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования, а также признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, уполномоченной организацией или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта.

В связи с вышеизложенным, судья суда апелляционной инстанции полагает, что у суда первой инстанции отсутствовали основания для принятия отказа от административного иска и прекращения производства по делу, поскольку настоящее административное дело о проверке законности оспариваемого Проекта межевания территории в границах земельного участка, находящегося по адресу: [адрес] затрагивает публичные интересы, права и охраняемые законом интересы неопределенного круга лиц, что препятствует прекращению судом производства по административному делу.

Кроме того, из материалов настоящего административного дела следует, что Шахунской городской прокуратурой проверка исполнения администрацией городского округа [адрес] требований федерального законодательства при разработке и утверждении документации по планировке территории, была проведена по обращению гражданина ФИО1 ФИО16., являющегося инвалидом второй группы, в интересах которого в том числе, подано административное исковое заявление.

Однако, как указывает ФИО1 ФИО17. в частной жалобе, он вопреки требованиям ст. 39 КАС РФ не был проинформирован прокурором об отказе от административного иска, из дела видно, что в судебном заседании, в котором решался вопрос о принятии отказа от иска и прекращении производства по делу он не участвовал.

Согласно части 6 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в случае отказа прокурора от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, суд оставляет соответствующее заявление без рассмотрения, если гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, не заявит об отказе от административного иска. В случае отказа этих лиц от административного иска суд принимает отказ от него, если это не противоречит закону и не нарушает права, свободы и законные интересы других лиц, и прекращает производство по административному делу.

Согласно пункту 13 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" по смыслу части 6 статьи 39, части 7 статьи 40 КАС РФ, в случаях, когда при отказе прокурора, органов, организаций и граждан от административного иска, поданного в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, данный гражданин, обладающий административной процессуальной дееспособностью, его представитель или законный представитель гражданина, не обладающего административной процессуальной дееспособностью, заявляет о том, что он поддерживает административный иск, суду следует рассмотреть принятый к производству административный иск по существу.

Между тем, при вынесении судебного акта суд первой инстанции приведенные обстоятельства не учел и не установил, в связи с чем, прекращение производства по делу не может рассматриваться как законное, обоснованное и отвечающее целям и задачам административного судопроизводства, вследствие чего определение Шахунского районного суда Нижегородской области от 06 июля 2023 года о прекращении производства по административному делу подлежит отмене, административное дело - направлению в суд первой инстанции для рассмотрения по существу.

Руководствуясь ст. ст. 310, 315, 316 КАС РФ, судья апелляционной инстанции судебной коллегии по административным делам,

определил:

определение Шахунского районного суда Нижегородской области от 06 июля 2023 года о прекращении производства по настоящему делу отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его вынесения.

Судебные акты могут быть обжалованы в порядке кассационного производства в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) в течение шести месяцев со дня их вступления в законную силу через суд первой инстанции.

Судья областного суда Т.А. Воронина