Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, www.fasvso.arbitr.ru
тел./факс (3952) 210-170, 210-172
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
город Иркутск
05 декабря 2023 года
Дело № А19-4828/2023
Резолютивная часть постановления объявлена 28 ноября 2023 года.
В полном объеме постановление изготовлено 5 декабря 2023 года.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе
председательствующего судьи Качукова С.Б.,
судей Кушнаревой Н.П., Яцкевич Ю.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Иркутской области от 30 мая 2023 года по делу № А19-4828/2023 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 16 августа 2023 года по тому же делу,
установил:
администрация муниципального образования города Братска (ОГРН <***>, ИНН <***>, далее также – администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании недействительным вынесенного управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия (ОГРН <***>, ИНН <***>, г. Иркутск, далее также – управление Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия, управление, ответчик) предостережения от 19.10.2022 № 2650 о недопустимости нарушения обязательных требований.
Решением Арбитражного суда Иркутской области от 30 мая 2023 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 16 августа 2023 года, заявление удовлетворено.
Не согласившись с принятыми по делу судебными актами, управление Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просило их отменить.
В поданной жалобе управление сослалось на ошибочность выводов судов о наличии оснований для признания вынесенного администрации предостережения от 19.10.2022 № 2650 недействительным. В частности, управление указало на необоснованное отклонение судами его доводов о правомерности этого предостережения, поскольку отнесение земельного участка с кадастровым номером 38:34:034501:55 к землям, государственная собственность на которые не разграничена, не может служить основанием для освобождения администрации от обязанностей по обеспечению охраны такого земельного участка и контроля за его состоянием.
В представленном отзыве администрация указала на несостоятельность доводов управления, в связи с чем просила оставить обжалуемые судебные акты без изменения.
В судебное заседание стороны своих представителей не направили, о времени и месте его проведения в соответствии со статьями 123 и 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации считаются извещенными надлежащим образом.
Определение о принятии кассационной жалобы к производству и назначении судебного заседания по ее рассмотрению от 26 октября 2023 года выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, и направлено участвующим в деле лицам посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и информационной системе «Картотека арбитражных дел» (kad.arbitr.ru).
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 21 ноября 2023 года судом объявлен перерыв до 28 ноября 2023 года, информация о чем размещена в указанном выше порядке.
После окончания перерыва 28 ноября 2023 года судебное заседание продолжено.
Стороны явку своих представителей не обеспечили.
На основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в отсутствие представителей сторон.
Проверив в порядке, предусмотренном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исходя из доводов, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на нее, правильность применения судом первой инстанции и апелляционным судом норм материального и процессуального права, а также соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.
Как следует из материалов дела и установлено судами, 17.10.2022 сотрудники управления Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия провели контрольное (надзорное) мероприятие без взаимодействия с контролируемым лицом в отношении земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 38:34:034501:55, расположенного по адресу: Иркутская область, город Братск, СХ 12 12 00 00, в ходе которого установили, что: на указанном участке допущено зарастание древесной растительностью (сплошное) на площади 2 819,1 кв. м и многолетней травянистой растительностью по всей площади (20 000 кв. м); земельный участок не используется на всей площади для ведения сельского хозяйства и на нем не осуществляются мероприятия по воспроизводству плодородия земель (агротехнические, фитосанитарные и прочие), что влечет за собой снижение почвенного плодородия и качественное ухудшение земель, а также может привести/приводит к нарушению требований статьи 7, части 2 статьи 13, абзацев второго, четвертого, седьмого и восьмого статьи 42, части 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации, абзацев первого-четвертого статьи 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения».
По результатам проведенного контрольного (надзорного) мероприятия управление вынесло администрации предостережение от 17.10.2022 о недопустимости нарушения обязательных требований, в котором предложило администрации: ознакомиться с требованиями статей 12, 13, 42, 77, 78, 79 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ, положениями постановления Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 № 1482 «О признаках неиспользования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации»; принять меры к недопущению нарушений указанных требований земельного законодательства, приступить к использованию земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием. В вынесенном предостережении управление разъяснило администрации о недопустимости указанных нарушений закона и предупредило ее о том, что за нарушение вышеуказанных требований земельного законодательства установлена административная ответственность, предусмотренная частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Администрация, ссылаясь на несоответствие вынесенного предостережения действующему законодательству и нарушение ее прав, обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции и поддержавший его выводы апелляционный суд руководствовались положениями статей 12, 13, 19, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 4, 5, 6, 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», положениями части 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и, указав на то, что земельный участок не находится в муниципальной собственности, в связи с чем оспариваемое предостережение вынесено ненадлежащему лицу, исходили из обоснованности требований заявителя.
Между тем принятые судом первой инстанции и апелляционным судом решение и постановление подлежат отмене в связи со следующим.
В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Как указано выше, администрация оспаривает предостережение от 19.10.2022 № 2650 о недопустимости нарушения обязательных требований, касающихся охраны земель, вынесенное управлением Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия по результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия в отношении земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 38:34:034501:55, расположенного по адресу: Иркутская область, город Братск, СХ 12 12 00 00.
В соответствии со статьей 12 Земельного кодекса Российской Федерации целями охраны земель являются предотвращение и ликвидация загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения земель и почв и иного негативного воздействия на земли и почвы, а также обеспечение рационального использования земель, в том числе для восстановления плодородия почв на землях сельскохозяйственного назначения и улучшения земель.
Пунктом 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны в числе прочего проводить мероприятия по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению мелиоративных защитных лесных насаждений, сохранению достигнутого уровня мелиорации.
В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий; выполнять иные требования, предусмотренные указанным Кодексом, федеральными законами.
В рассматриваемом случае, принимая обжалуемые судебные акты, суды установили, что земельный участок с кадастровым номером 38:34:034501:55, относящийся согласно выписке из ЕГРН к категории земель сельскохозяйственного назначения (расположен в пределах границ муниципального образования города Братск, но за пределами границ населенного пункта город Братск (пункт 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации)), на котором управлением установлено зарастание древесной и многолетней травянистой растительностью, является земельным участком, государственная собственность на который не разграничена. В этой связи, указав, что данный земельный участок не является муниципальной собственностью, а администрация в силу части 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» осуществляет в отношении этого участка лишь полномочия по распоряжению и, не являясь собственником, не обязана принимать меры по охране земель и отвечать за несоблюдение соответствующих требований земельного законодательства, суды пришли к выводу, что оспариваемое предостережение выдано ненадлежащему лицу.
Вместе с тем данные выводы судов являются ошибочными.
В соответствии с подпунктами 1 и 2 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю; владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.
Пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлено, что к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.
Аналогичные положения содержатся в пункте 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который относит к вопросам местного значения городского округа, помимо организации мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, также и осуществление муниципального земельного контроля.
В настоящем случае судами установлено, что земельный участок с кадастровым номером 38:34:034501:55 площадью 20 000 кв. м, относящийся к категории земель сельскохозяйственного назначения (вид разрешенного использования – овощеводство (код 1.3)) и имеющий местоположение: Иркутская область, город Братск, СХ 12 12 00 00, с учетом положений части 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» относится к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена.
В силу указанной нормы Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных на территории городского округа, осуществляется органом местного самоуправления городского округа.
Вопреки выводам судов, исходя из совокупности приведенных выше норм, отнесение спорного земельного участка к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена, не может служить основанием для освобождения органа местного самоуправления, уполномоченного на управление и распоряжение такими земельными участками, от обязанности принимать предусмотренные действующим законодательством меры по охране земель и, соответственно, от ответственности за несоблюдение таких требований. Иной подход повлечет нарушение основополагающего принципа земельного законодательства о приоритете охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды, распространяющего свое действие на все земельные участки, включая земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена.
Указанное соответствует правовой позиции, изложенной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2023 года № 308-ЭС22-27164.
В рассматриваемом случае управление Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия как контролирующий орган в целях профилактики нарушений обязательных требований статей 13 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации вправе было вынести администрации, уполномоченной на управление и распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, предостережение о недопустимости нарушения таких требований. Оспариваемое предостережение вынесено компетентным органом в пределах его полномочий, по форме и содержанию соответствует требованиям Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».
При этом суд округа также учитывает, что оспариваемое предостережение, не содержащее обязывающих предписаний, а предусматривающее лишь предложение о принятии мер, направленных на недопущение нарушения требований законодательства, вынесено в целях профилактики нарушений обязательных требований и носит предупредительный (профилактический) характер, что не нарушает права администрации.
При таких обстоятельствах суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что в данном случае основания для удовлетворения заявления администрации о признании недействительным вынесенного управлением Россельхознадзора по Иркутской области и Республике Бурятия предостережения от 19.10.2022 № 2650 о недопустимости нарушения обязательных требований отсутствуют.
Указанные выше выводы судов об обратном сделаны на основании неправильного применения норм материального права и являются ошибочными.
На основании изложенного, в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 и частью 2 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обжалуемые решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда подлежат отмене. При этом с учетом установленных по делу обстоятельствах суд кассационной инстанции считает возможным, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт и отказать в удовлетворении заявления администрации.
Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.
По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.
Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Иркутской области от 30 мая 2023 года по делу № А19-4828/2023 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 16 августа 2023 года по тому же делу отменить.
В удовлетворении заявления администрации муниципального образования города Братска отказать.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий С.Б. Качуков
Судьи Н.П. Кушнарева
Ю.С. Яцкевич