ДВАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
Староникитская ул., 1, <...>, тел.: <***>, факс <***>
e-mail: info@20aas.arbitr.ru, сайт: http://20aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
г. Тула Дело № А54-9505/2024
20АП-914/20255
Резолютивная часть постановления объявлена 24.03.2025
Постановление изготовлено в полном объеме 24.03.2025
Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тимашковой Е.Н., судей Большакова Д.В. и Макосеева И.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем Тяпковой Т.Ю., при участии заявителя – государственного унитарного предприятия Рязанской области «Рязанские городские распределительные электрические сети» (ОГРН <***>, ИНН <***>) – ФИО1 (доверенность от 27.06.2024 № 62), в отсутствие заинтересованного лица – административной комиссии Октябрьского района при администрации города Рязани и третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: администрации города Рязани (ОГРН <***>, ИНН <***>), муниципального бюджетного учреждения «Дирекция благоустройства города» (ОГРН <***>, ИНН <***>), уведомленных надлежащим образом, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу административной комиссии Октябрьского района при администрации города Рязани на решение Арбитражного суда Рязанской области от 14.02.2025 по делу № А54-9505/2024,
УСТАНОВИЛ:
государственное унитарное предприятие Рязанской области «Рязанские городские распределительные электрические сети» (далее – ГУП РО «РГРЭС», предприятие) обратилось в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к административной комиссии Октябрьского района при администрации города Рязани (далее – комиссия, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 26.09.2024 № 03/4/2-01-520.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Рязани и муниципальное бюджетное учреждение «Дирекция благоустройства города» (далее – учреждение, МУП «ДБГ»).
Решением Арбитражного суда Рязанской области от 14.02.2025 заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с принятым судебным актом, комиссия обратилась в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новое решение. В обоснование своей позиции указывает, что вывод суда статье 12.34 КоАП РФ не соответствует действующему законодательству. По мнению о квалификации вменяемого правонарушения по двум статьям – части 1 статьи 14.43 и комиссии, спорные правоотношения не относятся к правоотношениям в сфере безопасности дорожного движения. Считает, что ссылки суда на пункт 22 Обзора судебной практики «О некоторых вопросах возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» и на определения Судебной коллегии по экономическим вопросам Верховного Суда Российской Федерации № 310-АД17-11235 и № 308-АД17-22921 несостоятельны. Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.
От предприятия поступил отзыв, в котором оно считает состоявшееся решение законным.
Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и изложенные в отзыве возражения, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.
Из материалов дела следует, что администрацией г. Рязани муниципальному унитарному предприятию «Рязанские городские распределительные электрические сети» (в настоящее время – ГУП РО «РГРЭС») выдано разрешение (ордер) от 21.06.2023 № 617-о на проведение аварийного ремонта электрического кабеля по адресу: <...>. В качестве вида и объема вскрываемого покрытия указано: проезжая часть 3 кв. м. Ордер выдан на срок с 14.06.2023 по 18.06.2023 (л. д. 16).
В последующем разрешение продлевалось с 30.06.2023 по 09.07.2023.
Письмом о гарантии от 28.11.2023 № 6667-13 МУП «РГРЭС» гарантировало восстановление асфальтового покрытия по спорному ордеру до 15.04.2024 (л. д. 31).
С учетом данного письма протоколом от 09.04.2024 заседания городского оперативного штаба по подготовке и проведению отопительного сезона 2023 – 2024 годов сроки выполнения благоустройства по гарантийным ордерам на проведение земляных работ были продлены до 20.05.2024 (л. д. 32).
Сотрудником отдела мониторинга территории Октябрьского района 30.08.2024 в 11 час. 21 мин. проведено обследование территории по адресу: <...>.
В ходе обследования установлено, что по указанному адресу ГУП РО «РГРЭС» не обеспечено качественное и своевременное восстановление благоустройства, а именно: некачественно восстановлено асфальтовое покрытие проезжей части, имеется просадка после проведения работ по аварийному ремонту электрического кабеля в соответствии с разрешением (ордером) от 21.06.2023 № 617-о, что зафиксировано в акте от 30.08.2024 № 01/5/3-01-43 с приложением фотоснимков (л. д. 23 – 24).
Извещением № 01/5/1-06-39 законный представитель ГУП РО «РГРЭС» приглашался на составление протокола об административном правонарушении 18.09.2024 к 11 час. 00 мин. Извещение направлено 02.09.2024 почтовым отправлением № 205445. Исходя из справки об отправке/доставке почтового отправления № 205445-1, извещение вручено ГУП РО «РГРЭС» 09.09.2024 (л. д. 25 – 27).
В отношении ГУП РО «РГРЭС» 18.09.2024 в присутствии законного представителя составлен протокол № 01/5/1-01-37 об административном правонарушении (л. д. 28), ответственность за которое предусмотрена статьей 3.6 Закона Рязанской области от 04.12.2008 № 182-ОЗ «Об административных правонарушениях» (далее – Закон № 182-ОЗ).
Комиссией 26.09.2024 в отсутствие надлежащим образом извещенного законного представителя ГУП РО «РГРЭС» составлен протокол рассмотрения дела об административном правонарушении № 03/4/2-01-520 (л. д. 36).
Постановлением от 26.09.2024 по делу об административном правонарушении № 03/4/2-01-520 ГУП РО «РГРЭС» признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 3.6 Закона № 182-ОЗ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 17 000 руб. (л. <...> – 39).
Не согласившись с данным постановлением, ГУП РО «РГРЭС», обратилось в арбитражный суд с заявлением.
Рассматривая заявление, суд первой инстанции посчитал, что оспариваемое постановление содержит неверную квалификацию правонарушения, в связи с чем признал его незаконным. По мнению суда, вменяемое предприятию правонарушение следовало квалифицировать применительно к части 1 статьи 4.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по двум статьям: части 1 статьи 14.43 и статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, то есть по нормативному акту, имеющему приоритет по сравнению с законодательством субъекта Российской Федерации.
С таким выводом суда апелляционная коллегия не согласна исходя из следующего.
Совершение указанных в статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) деяний предусматривает наступление административной ответственности за несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, по осуществлению временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на отдельных участках дорог в случаях, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.
Объективная сторона данного правонарушения заключается в несоблюдении требований по обеспечению безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятии мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, по осуществлению временного ограничения или прекращения движения транспортных средств на отдельных участках дорог в случаях, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.
Объектом правонарушения по названной норме являются общественные отношения, складывающиеся в сфере законодательства о безопасности дорожного движения.
Указанная норма не содержит указаний на исключительные признаки субъекта соответствующего административного правонарушения, следовательно, таким субъектом может быть любое должностное или юридическое лицо, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений.
При этом диспозицией статьи 14.43 КоАП РФ и примечания к ней, административная ответственность по указанной статье установлена за факт нарушения норм и требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям, безотносительно к последствиям действия (бездействия) правонарушителя и ущерба.
В соответствии с правовой позицией Верховного Суда Российской Федерации (определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 07.09.2017 № 304-АД17-7163 по делу № А70-11801/2016, от 13.11.2017 № 308-АД17-8224 по делу № А53-22089/2016), объективная сторона состава правонарушения по статье 14.43 КоАП РФ заключается в совершении действий (бездействия), нарушающих установленные требования технических регламентов или обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам реализации, либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям.
Субъектом правонарушения является лицо, ответственное за соблюдение установленных правил и норм, а именно: изготовитель, исполнитель (лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя), продавец соответствующей продукции. По смыслу указанной нормы субъектом ответственности является лицо, обязанное соблюдать требования технических регламентов применительно к осуществляемой им деятельности.
Между тем в настоящем случае административным органом не вменяется предприятию ни нарушение требований по обеспечению безопасности дорожного движения, ни нарушение норм и требований технических регламентов.
К тому же ГУП РО «РГРЭС» не является лицом, ответственным за состояние дорог, не принимало на себя обязательства на оказание услуг по содержанию автомобильных дорог в г. Рязани, не осуществляло строительство, реконструкцию, а также ремонт автомобильных дорог, следовательно, в принципе не является субъектом правонарушения по статье 12.34 КоАП РФ.
Как следует из протокола об административном правонарушении от 18.09.2024 № 01/5/2-01-37 (л. д. 28) и постановления по делу об административном правонарушении от 26.09.2024 № 03/4/2-01-520 (л. <...>) администрацией предприятию вменяется нарушение благоустройства (некачественно восстановлено асфальтовое покрытие проезжей части, имеется просадка) после проведения земляных работ, связанных с аварийным ремонтом электрического кабеля, в соответствии с разрешением (ордером) на производство земляных работ от 21.06.2023 № 617-о, сроком действия с 14.06.2023 по 09.07.2023, срок окончания работ истек 20.05.2024, однако акт восстановления благоустройства отсутствует.
В силу пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа.
В соответствии с пунктом 1.3 Правил благоустройства территории муниципального образования – город Рязань, утвержденных решением Рязанской городской Думы от 28.03.2019 № 90-III (далее – Правила благоустройства), аварийные земляные работы – это ремонтно-восстановительные работы на инженерных коммуникациях, иных объектах при их повреждениях, требующие безотлагательного производства земляных работ для устранения опасности, непосредственно угрожающей безопасности людей, их правам, а также охраняемым законом интересам.
Согласно пункту 13.1 Правил благоустройства на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, хозяйствующим субъектам и физическим лицам запрещается проведение всех видов земляных работ (производство дорожных, строительных, аварийных и прочих земляных работ) без письменного разрешения (ордера) или после окончания его срока действия в случае отсутствия разрешения на строительство на участке проведения земляных работ.
Пунктом 13.2 этих же Правил предусмотрено, что разрешение (ордер) на производство земляных работ выдается администрацией города Рязани на основании заявления хозяйствующего субъекта или физического лица (далее – заявитель).
На основании пункта 13.5 Правил благоустройства заявитель несет полную ответственность за проведение работ, соблюдение мер безопасности, санитарных правил и норм при их производстве, а также за своевременное и качественное восстановление нарушенного благоустройстве в местах их проведения.
Исходя из раздела 4 приложения № 2 к постановлению администрации города Рязани от 22.07.2020 № 2446, земляные работы, выполняемые юридическими и физическими лицами, считаются законченными после восстановления места разрытия в первоначальный вид и сдачи заявителем (заказчиком) акта о восстановлении городского благоустройстве (далее – акт), подписанного МБУ «ДБГ», территориальным управлением – префектурой соответствующего района администрации города Рязани в управление ДХиТ для его регистрации и закрытия разрешения на право проведение земляных работ (ордера). В случае непредставления заявителем (заказчиком) подписанного сторонами акта о восстановлении городского благоустройства произведенные работы считаются незаконченными, а разрешение на право проведения земляных работ (ордер) незакрытым (пункт 4.1).
Постановлением администрации города Рязани от 22.07.2020 № 2446 (ред. от 16.01.2025) утверждены Порядок оформления разрешения (ордера) на осуществление земляных работ, а также Порядок проведения земляных работ.
В соответствии с пунктом 3.1 Порядка оформления разрешения (ордера) на осуществление земляных работ в течение суток с момента начала аварийных работ заявитель, не прекращая проведения аварийных работ, представляет в уполномоченную организацию заявление на получение разрешения.
Уполномоченной организацией является управление дорожного хозяйства и транспорта администрации города Рязани.
Согласно решению Рязанской городской Думы от 25.12.2023 № 119-IV (ред. от 29.02.2024) «Об утверждении Положения об управлении дорожного хозяйства и транспорта администрации города Рязани» названное управление выдает разрешения на производство земляных работ, а также осуществляет координацию при приемке законченных работ, восстановлении нарушенного благоустройства и исполнении гарантийных обязательств по выданным разрешениям на проведение земляных работ (пункты 4.37, 4.38).
Разрешение при проведении аварийных работ с учетом восстановления городского благоустройства выдается на срок 5 календарных дней (пункт 3.6 Порядка оформления разрешения (ордера) на осуществление земляных работ).
Как следует из материалов дела, заявителем, обратившемся в администрацию города Рязани с заявлением на получение разрешения (ордера) на осуществление земляных работ от 21.06.2023 № 617-о, является МУП «РГРЭС». В соответствии с названным ордером адрес проведения работ: Октябрьский район, ул. Боголюбова, д. 20 – д. 14, вид работ – аварийный ремонт электрического кабеля. Вид и объем вскрываемого покрытия – проезжая часть – 3 м кв., зеленая зона – 3 м кв. Срок производства земляных работ – с 14.06.2023 по 18.06.2023.
В последующем разрешение продлено с 30.06.023 по 09.07.2023 и протоколом от 09.04.2024 заседания городского оперативного штаба по подготовке и проведению отопительного сезона 2023 – 2024 годов сроки выполнения благоустройства по гарантийным ордерам на проведение земляных работ были еще продлены до 20.05.2024.
Фототаблицей, приложенной к акту обследования территории от 30.08.2024 № 01/5/3-01-43, зафиксирован участок проезжей части по улице Боголюбова, в районе дома 20. Данный участок поврежден в виду проведения аварийных работ по ремонту электрического кабеля на участке 3 кв. м, асфальтовое покрытие имеет просадку, некачественно восстановлено.
Таким образом, поврежденная в ходе проведения аварийных земляных работ проезжая часть не восстановлена, в то время как срок восстановления нарушенного благоустройства истек 20.05.2024.
Согласно части 1 статьи 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В силу части 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится, в том числе установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
В соответствии со статьей 3.6 Закона Рязанской области от 04.12.2008 № 182-ОЗ «Об административных правонарушениях» несвоевременное или некачественное восстановление асфальтового покрытия, газонов, зеленых насаждений, дорожного и дворового оборудования, поврежденных в ходе проведения работ, если эти деяния не содержат признаки административных правонарушений, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей: на должностных лиц – от трех тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц – от десяти тысяч до двухсот тысяч рублей.
Объективную сторону указанного правонарушения составляет нарушение установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления правил благоустройства территорий поселений и городских округов.
Субъектом вмененного административного правонарушения является ГУП PC «РГРЭС», что подтверждается ордером на проведение земляных работ от 21.06.2023 № 617-с (с учетом продления).
С учетом сказанного следует прийти к выводу, что административным органом допущенное предприятием правонарушения верно квалифицировано по статье 3.6 Закона Рязанской области от 04.12.2008 № 182-ОЗ «Об административных правонарушениях».
При этом ссылка суда на пункт 22 «Обзора судебной практики «О некоторых вопросах возникающих при рассмотрении арбитражными судами дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 06.12.2017, является несостоятельной, поскольку в указанном пункте рассматривался вопрос привлечения к административной ответственности организации, ответственной за выполнение на основании государственного контракта в качестве подрядчика работ по содержанию действующей сети автомобильных дорог. Ссылка суда на определения Судебной коллегии по экономическим вопросам Верховного Суда Российской Федерации № 310-АД17-11235 и № 308-АД17-22921 также несостоятельна, поскольку к административной ответственности привлекались организации, ответственные за содержание и ремонт автомобильных дорог.
В настоящем же деле установлены иные обстоятельства, не аналогичные обстоятельствам, установленным в вышеотмеченных актах.
Указание суда первой инстанции на то, что спорный участок дороги является проезжей частью проезда и предназначен для движения неопределенного круга лиц, равно как и то, что земляные работы, требующие последующего восстановления асфальтового покрытия, велись на проезжей части, не имеет правового значения исходя из вышесказанного.
Между тем неправильные выводы суда первой инстанции не привели по существу к принятию неправильного судебного акта исходя из следующего.
Постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении шестидесяти календарных дней (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, – по истечении девяноста календарных дней) со дня совершения административного правонарушения (часть 1 статьи 4.5
В силу положений части 1.1 статьи 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется со дня совершения административного правонарушения.
Исходя из разъяснений, данных в пункте 14 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее – постановление Пленума № 5), срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков – со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения (за днем обнаружения правонарушения). В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.
Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. При применении данной нормы судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом необходимо иметь в виду, что днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
Из анализа приведенных выше норм КоАП РФ с учетом приведенной правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации следует, что нарушение муниципальных правил благоустройства территорий города, выразившееся в некачественном восстановлении асфальтового покрытия, длящимся не является.
При этом, исходя из протокола от 09.04.2024 заседания городского оперативного штаба по подготовке и проведению отопительного сезона 2023 – 2024 годов усматривается, что сроки выполнения благоустройства по гарантийным ордерам на проведение земляных работ продлены до 20.05.2024, а, значит, 21.05.2024 будет являться днем совершения административного правонарушения в случае их невыполнения или некачественного выполнения.
Между тем административным органом данное правонарушение выявлено лишь 30.08.2024, протокол составлен 18.09.2024, а постановление принято 26.09.2024, т.е. спустя более 4 месяцев с момента совершения правонарушения.
В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.
Как разъяснено в пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно пункту 6 статьи 24.5 КоАП РФ одним из обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, является истечение сроков давности привлечения к административной ответственности.
Из системного толкования части 1 статьи 4.5, пункта 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ следует, что истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Установленные в статье 4.5 КоАП РФ сроки давности привлечения к административной ответственности не подлежат восстановлению, и в случае их пропуска вопрос об административной ответственности лица обсуждаться не может.
Поскольку, исходя из материалов дела, на момент принятия комиссией оспариваемого постановления срок давности для привлечения предприятия к административной ответственности истек, постановление является незаконным, а, значит, решение суда, отменившее оспариваемое постановление об административном правонарушении, следует признать правильным по существу и оставить его без изменения.
Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Рязанской области от 14.02.2025 по делу № А54-9505/2024 оставить без изменения, а апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.
Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через суд первой инстанции.
Участвующим в деле лицам разъясняется, что постановление будет выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной электронно-цифровой подписью. В связи с этим на основании статей 177 и 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление будет направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его принятия, и будет считаться полученными на следующий день после его размещения на указанном сайте.
Председательствующий судья
Судьи
Е.Н. Тимашкова
Д.В. Большаков
И.Н. Макосеев