Статья 1.1 КоАП РФ. Законодательство об административных правонарушениях (действующая редакция)

Комментируемая ст. 1.1 КоАП РФ посвящена законодательству РФ об административных правонарушениях. Согласно ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит:

а) из комментируемого КоАП РФ от 30.12.2001 N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ);

б) принимаемых в соответствии с КоАП РФ законов субъектов РФ об административных правонарушениях.

Исходя из ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ следует, что законодательство РФ об административных правонарушениях является двухуровневым: на федеральном (первом) уровне оно представлено КоАП РФ; на региональном (втором) уровне - законами субъектов РФ об административных правонарушениях.

Как правило, законами субъектов РФ также утверждаются кодексы об административных правонарушениях, применяемые на региональном уровне (например, Закон г. Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях", Закон Московской области от 04.05.2016 N 37/2016-ОЗ "Кодекс Московской области об административных правонарушениях", Кодекс Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23.06.2011 N 413-з (принят Государственным Собранием - Курултаем РБ 16.06.2011, Кодекс Республики Дагестан об административных правонарушениях от 13.01.2015 N 10 (принят Народным Собранием РД 25.12.2014), Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19.12.2006 N 80-ЗРТ (принят ГС РТ 16.11.2006).

Однако в ряде субъектов РФ применяются не кодексы об административных правонарушениях, а законы об административных правонарушениях (например, Закон Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге", Закон Республики Адыгея от 19.04.2004 N 215 "Об административных правонарушениях" (принят Советом Республики ГС-Хасэ РА 30.03.2004), Закон Республики Калмыкия от 19.11.2012 N 384-IV-З "Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия" (принят Постановлением Народного Хурала (Парламента) РК от 13.11.2012 N 800-IV), Закон Краснодарского края от 23.07.2003 N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" (принят ЗС КК 17.07.2003)).

Таким образом, исходя из ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ, устанавливающей, что законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, следует, что федеральным законодательством предусмотрена возможность осуществления субъектами Российской Федерации собственного правового регулирования в указанной сфере (Определение Верховного Суда РФ от 21.03.2012 N 88-АПГ12-1).

При этом законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе устанавливать ответственность не по всем вопросам, находящимся в его компетенции или компетенции муниципальных органов власти, а только по тем, по которым ответственность не установлена федеральным законом или по которым федеральным законодательством установление такой ответственности не отнесено к компетенции Российской Федерации (Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.12.2017 N 19АП-6947/2017).

В качестве примера приведем перечень административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, установленных главой 20 КоАП РФ и главой 3 Закона г. Москвы от 21.11.2007 N 45 "Кодекс города Москвы об административных правонарушениях".

Кроме того, исходя из ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ следует, что:

1) на федеральном уровне нормы об административных правонарушениях и ответственности за их совершение могут устанавливаться только комментируемым КоАП РФ;

2) на региональном уровне нормы об административных правонарушениях и ответственности за их совершение устанавливаются законами субъектов РФ об административных правонарушениях, которые:

а) принимаются в соответствии с федеральным КоАП РФ;

б) применяются, если иное не предусмотрено федеральным КоАП РФ;

в) не могут противоречить федеральному КоАП РФ. Если федеральным КоАП РФ за отдельные правонарушения будет установлена иная ответственность, чем это предусмотрено региональным Кодексом об административных правонарушениях или региональным Законом об административных правонарушениях, то применяются нормы федерального КоАП РФ.

При этом законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования, то есть полномочия субъекта Российской Федерации по правовому регулированию в сфере административной ответственности ограничены.

Административная ответственность законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрена исключительно за нарушение требований регионального законодательства или муниципальных правовых актов путем установления в диспозиции статьи конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны административного правонарушения с административным правонарушением, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ, при условии, если нарушения допущены в сфере общественных отношений, не урегулированных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В противном случае будет нарушена компетенция регионального законодателя, а также гарантированный Конституцией Российской Федерации (часть 1 статьи 19) принцип равенства всех перед законом, означающий, что любое административное правонарушение должно быть четко определено, чтобы, исходя непосредственно из текста соответствующей нормы, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия). Также может иметь место разная правоприменительная практика в муниципальных образованиях одного субъекта Российской Федерации и, как следствие этого, ослабление гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан от незаконных преследования и наказания (Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 10.10.2018 N 74-АПГ18-6).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определил, что применению подлежат только те законы субъектов Российской Федерации, которые приняты с учетом положений ст. 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также ст. 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов Российской Федерации. В частности, законом субъекта Российской Федерации не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абзацем первым ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ.

В настоящее время почти во всех субъектах Российской Федерации приняты законы об административных правонарушениях. Так, например, предметом рассмотрения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 13 июля 2005 г. стал Закон Пермской области "Об административных правонарушениях".

ПРИМЕР.

Статьей 1.2 Закона Пермской области "Об административных правонарушениях" определено, что за противоправное виновное действие (бездействие) физическое или юридическое лицо несет административную ответственность в соответствии с настоящим Законом, если указанное действие (бездействие) не влечет административную ответственность в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд установил, что редакция оспариваемой статьи является неопределенной и позволяет субъекту РФ устанавливать административную ответственность в сфере отношений, регулирование которых является предметом ведения Российской Федерации - по вопросам федерального значения, не получившим в силу различных причин регламентации в КоАП РФ, что противоречит ст. 1.3 КоАП РФ и ст. ст. 26, 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Часть 2 ст. 1.1 КоАП РФ устанавливает, что КоАП РФ основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, то применяются правила международного договора.

Процедура применения международных норм уточнена в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации".

Данное Постановление устанавливает, что исходя из положений части 4 статьи 15, части 1 статьи 17, статьи 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека согласно общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международным договорам Российской Федерации являются непосредственно действующими в пределах юрисдикции Российской Федерации. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.

К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств.

Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом, в качестве юридически обязательного.

Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений.

Данное Постановление также устанавливает особенности применения норм международных договоров Российской Федерации. Так, подчеркивается, что согласно ч. 3 ст. 5 Федерального закона от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты. К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство государств. При рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права.

Международные договоры, которые имеют прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации, применимы судами при рассмотрении дел об административных правонарушениях, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях.

Следует отметить, что имеющиеся в КоАП ссылки на международные договоры нельзя рассматривать в качестве примера реализации ч. 2 ст. 1.1 КоАП. Статьи КоАП, содержащие ссылки на международные договоры Российской Федерации, носят отсылочный характер и лишь указывают на то, что диспозиция установленной нормы содержится не в Кодексе, а в международном договоре. В данном случае различные части административно-правовой нормы содержатся в различных источниках права (гипотеза и санкция - в КоАП, а диспозиция - в международном договоре), но они образуют единую норму, предусмотренную статьей КоАП.

Применяемый при рассмотрении дел об административных правонарушениях международный договор Российской Федерации в соответствии с ч. 2 ст. 1.1 устанавливает иные нормы права, чем содержащиеся в Кодексе, но не является частью уже содержащихся в КоАП РФ норм.

В контексте рассматриваемой статьи представляет интерес Договор об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства Таможенного союза и государств - членов Таможенного союза от 05.07.2010.

С одной стороны, некоторые положения данного Договора прямо содержат обязанность участников внести изменения во внутреннее законодательство. Так, ч. 2 ст. 3 устанавливает, что каждая Сторона обязуется принять меры по внесению изменений в свое законодательство, предусматривающее уголовную и административную ответственность за нарушение таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Сторон, и приведению к единообразному определению противоправности таких деяний.

С другой стороны, имеются нормы, которые могут быть непосредственно применены судами при рассмотрении дел об административных правонарушениях. Так, в Договоре устанавливается, что лицо, в отношении которого вступило в законную силу решение по делу об административном правонарушении на территории одной стороны, не может за то же самое деяние привлекаться к административной ответственности другой стороной.

Кроме того, в данном Договоре имеются нормы, которые можно было бы применить при наличии другого международного договора, предусматривающего порядок реализации данного установления. В ст. 8 говорится, что каждая из Сторон признает и принимает меры к исполнению вступивших в законную силу решений по делам об административных правонарушениях, вынесенных на территории другой Стороны. При этом порядок признания и исполнения указанных решений определяется международным договором и законодательством Стороны, на территории которой осуществляется исполнение.