дело № 33а-5096/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

24 августа 2023 года

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего

Шулындиной С.А.,

судей

Григорьевой Н.М., Астапенко С.А.,

при секретаре

Кирьяновой В.М.

рассмотрела административное дело № 2а-200/2023 (УИД 47RS0007-01-2022-002940-14) по апелляционной жалобе административного истца Баева Евгения Равиловича на решение Кингисеппского городского суда Ленинградской области от 20 марта 2023 года, которым частично удовлетворен иск Баева Евгения Равиловича к Комитету по управлению имуществом МО Кингисеппский муниципальный район Ленинградской области о признании незаконным отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, обязании устранить нарушение прав,

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Шулындиной С.А., объяснения административного истца, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда,

установил а:

Баев Е.Р. обратился в Кингисеппский городской суд Ленинградской области с административным иском к Комитету по управлению имуществом МО Кингисеппский муниципальный район Ленинградской области, в котором просит:

- признать незаконным решение от 13.10.2022 № 01-11/2986 об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка с целью ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок), площадью 2425 кв.м., расположенного по адресу: <адрес>, кадастровый квартал №, на праве аренды на 240 мес., основание предоставления участка пп. 15 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, без проведения торгов;

- обязать предварительно согласовать предоставление земельного участка с целью ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок), площадью 2425 кв.м., расположенного по адресу: <адрес>, кадастровый квартал № на праве аренды на 240 мес., основание предоставления участка пп. 15 п. 2 ст. 39.6 ЗК РФ, без проведения торгов, путем размещения указанного земельного участка на официальных источниках с целью предварительного приема заявок от других лиц (л.д. 3-4).

Заявленные требования мотивированы тем, что 13 сентября 2022 года через портал «госуслуги» он обратился в администрацию МО Кингисеппский муниципальный район Ленинградской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка по адресу: <адрес>, кадастровый квартал: № по приложенной схеме, площадью 2 425 кв.м, цель использования земельного участка: для ведения личного подсобного хозяйства, на праве аренды.

Ответом № 01-11/2986 от 13.10.2022 Комитет по управлению имуществом МО Кингисеппский муниципальный район Ленинградской области отказал в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка, в котором основанием для отказа в согласовании предоставления участка указан п. 26 ст. 26 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», имеется ссылка на отсутствие к испрашиваемому участку подъездных путей. Вместе с тем, Земельный кодекс Российской Федерации не предусматривает указанного основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, отсутствие проезда к участку не соответствует действительности.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, истец требовал судебной защиты нарушенного права.

Определением суда от 20.02.2023 к участию в деле в качестве соответчика привлечен председатель Комитета по управлению имуществом МО Кингисеппский муниципальный район Ленинградской области – Хамова М.Е., в качестве заинтересованного лица – администрация МО «Вистинское сельское поселение» Кингисеппского муниципального района (л.д. 82)

Решением Кингисеппского городского суда Ленинградской области от 20 марта 2023 года исковые требования удовлетворены частично. Признано незаконным решение Комитета от 13.10.2022 об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, на ответчика возложена обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 В остальной части в удовлетворении требований, отказано (л.д. 98-105).

В апелляционной жалобе административный истец ФИО1 просит решение отменить в полном объеме, принять по делу новое решение об удовлетворении требований полностью (л.д. 113-114).

В судебном заседании суда апелляционной инстанции ФИО1 настаивал на отмене решения суда по доводам, изложенным в апелляционной жалобе.

Иные лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о рассмотрении жалобы, в судебное заседание не явились, представителей не направили, ходатайства об отложении не заявляли.

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

В соответствии со статьями 150, 307 КАС РФ неявка лиц, участвующих в деле, извещённых о времени и месте рассмотрения дела, и не представивших доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда, выслушав пояснения истца, изучив доводы жалобы, оценив материалы административного дела, приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ, гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 07.07.2003 № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве» для ведения личного подсобного хозяйства могут использоваться земельный участок в границах населенного пункта (приусадебный земельный участок) и земельный участок за пределами границ населенного пункта (полевой земельный участок).

Приусадебный земельный участок используется для производства сельскохозяйственной продукции, а также для возведения жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов. Параметры жилого дома, возводимого на приусадебном земельном участке, должны соответствовать параметрам объекта индивидуального жилищного строительства, указанным в пункте 39 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Основания и порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду, в том числе для строительства, с 01.03.2015 регулируются главой V.1 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ).

Согласно пункту 1 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

На основании подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 названного кодекса.

Согласно пункту 6 статьи 39.18 ЗК РФ решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка является основанием для предоставления земельного участка без проведения торгов в порядке, установленном статьей 39.17 настоящего Кодекса.

Как установлено судом и следует из материалов дела, предоставление муниципальной услуги «Предварительное согласование предоставления земельного участка, находящегося в муниципальной собственности (государственная собственность на который не разграничена)» осуществляется на основании Административного регламента, утвержденного постановлением администрации МО Кингисеппский муниципальный район от 02.11.2016 № 2761 (л.д. 32-60).

С учетом изменений, внесенных в указанный Административный регламент постановлением от 04.05.2022 № 959, структурным подразделением, ответственным за предоставление муниципальной услуги, является Комитет по управлению имуществом МО Кингисеппский муниципальный район (л.д. 94-95).

По сведениям ЕГРЮЛ, Комитет по управлению имуществом МО Кингисеппский муниципальный район является самостоятельным юридическим лицом.

30 сентября 2022 года в Комитет по управлению имуществом МО Кингисеппский муниципальный район Ленинградской области (далее – Комитет) поступило заявление ФИО1, датированное 13 сентября 2022 года, о предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду для ИЖС или ЛПХ по приложенной схеме, площадью 2 425 кв.м, со ссылкой на пп. 15 п. 2 ст. 39.6 Земельного кодекса РФ (л.д. 24).

Ответом Комитета от 13 октября 2022 года № 01-11/2986 со ссылкой на п. 26 ст. 26 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» в предварительном согласовании предоставления земельного участка отказано в связи с тем, что к испрашиваемому земельному участку отсутствует проезд, о чем представлена информация администрации МО «Вистинское сельское поселение» Кингисеппского муниципального района. Одновременно указано, что строительство дорог к испрашиваемому участку не запланировано (л.д. 8).

Частично удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что в оспариваемом отказе Комитета от 13.10.2022 административный ответчик не сослался на норму Земельного Кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия не может согласиться с решением суда на основании следующего.

Согласно пункту 15 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. Если иное не предусмотрено законом, суд не связан правовой квалификацией спорных отношений и вправе признать, оспоренное решение законным (незаконным) со ссылкой на нормы права, не указанные в данном решении.

Таким образом, исходя из приведенных разъяснений Пленума Верховного Суда Российской Федерации, при проверке законности решения суд обязан выяснить обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 статьи 226 КАС РФ, в частности, снования для принятия оспариваемого решения; соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

При этом судам следует учитывать, что законность оспариваемых решений, действий (бездействия) нельзя рассматривать лишь как формальное соответствие требованиям правовых норм. В противном случае искажаются задачи и смысл административного судопроизводства, установленные статьей 3 названного кодекса.

В соответствии с п. 2 ст. 11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 11.2 ЗК РФ).

В случае поступления заявления гражданина о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 ЗК РФ (пункт 2 части 1 статьи 39.18 ЗК РФ).

Основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка определены в пункте 8 статьи 39.15, статье 39.16 ЗК РФ.

Согласно пункту 8 статьи 39.15 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

- схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 ЗК РФ;

- земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 ЗК РФ;

- земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости», не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 23 статьи 39.16 ЗК РФ.

В силу части 17 статьи 39.15 ЗК РФ решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно быть обоснованным и содержать все основания отказа. В случае, если к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка прилагалась схема расположения земельного участка, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать указание на отказ в утверждении схемы расположения земельного участка.

Согласно ст. 11.10 ЗК РФ схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории (далее - схема расположения земельного участка) представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории. В схеме расположения земельного участка указывается площадь каждого образуемого земельного участка и в случае, если предусматривается образование двух и более земельных участков, указываются их условные номера.

В соответствии с требованиями п. 2 ст. 11.10 ЗК РФ подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.

Основанием для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка является разработка схемы расположения земельного участка с нарушением предусмотренных статьей 11.9 настоящего Кодекса требований к образуемым земельным участкам (подп. 3 п. 16 указанной статьи).

В соответствии с п. 6 ст. 11.9 ЗК РФ образование земельных участков не должно приводить к вклиниванию, вкрапливанию, изломанности границ, чересполосице, невозможности размещения объектов недвижимости и другим препятствующим рациональному использованию и охране земель недостаткам, а также нарушать требования, установленные настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

Согласно п. 26 ч. 1 ст. 26 Федерального закона от 13.07.2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», осуществление государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав приостанавливается по решению государственного регистратора прав в случае, если доступ (проход или проезд от земельных участков общего пользования) к образуемому земельному участку не будет обеспечен, в том числе путем установления сервитута.

Статья 27 названного выше закона предусматривает, что в осуществлении государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав отказывается по решению государственного регистратора прав в случае, если в течение срока приостановления не устранены причины, препятствующие осуществлению государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав.

Также, в соответствии с ч. 6 ст. 22 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости» в межевом плане должны быть указаны сведения о доступе к образуемому или изменяемому участку (проход или проезд от земельных участков общего пользования).

Согласно пункту 7.5 Методических рекомендаций по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства, утвержденных Росземкадастром 17 февраля 2003 года, в проекте территориального землеустройства, по результатам подготовительных работ и в соответствии с заданием на выполнение работ (на проектирование), решаются вопросы размещения земельных участков (участка), изменения или восстановления (упорядочения) границ земельных участков, перераспределения земель. В процессе проектирования рассматриваются возможные варианты проектных решений, проводится их обоснование и делается выбор наилучшего варианта. При этом учитывается следующее: каждый земельный участок формируется по присущим только ему характеристикам: местоположение, целевое назначение земель, разрешенное использование, площадь, удостоверенные границы, ограничения в использовании земель, обременения правами иных лиц (сервитуты); размер земельного участка устанавливается в соответствии с утвержденными в установленном порядке предельными размерами, нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией; в общую площадь земельного участка под объектами недвижимости включается площадь, непосредственно занятая этими объектами, и площадь прилегающей территории, необходимая для обеспечения функционирования (обслуживания, эксплуатации) конкретного объекта недвижимости в соответствии с установленными нормами; в зависимости от целевого назначения и разрешенного использования земельный участок в обязательном порядке обеспечивается доступом - в виде прохода (шириной не менее 1 метра) или проезда (шириной не менее 3,5 метров). Земельный участок, на котором имеются капитальные строения или право на их возведение, обеспечивается проездом. Доступ к участку обеспечивается как за счет земель общего пользования, так и за счет территории иных земельных участков путем установления частного сервитута; раздел земельного участка с целью образования новых самостоятельных земельных участков осуществляется таким образом, чтобы каждый вновь образуемый земельный участок мог использоваться в соответствии с разрешенным использованием без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами; границы земельного участка устанавливаются в соответствии с требованиям эколого-ландшафтной организации территории; не допускается изломанность проектируемых границ, если она не обусловлена существующими естественными или искусственными рубежами.

Таким образом, предварительное согласование предоставления земельного участка в силу ЗК РФ может быть осуществлено только в том случае, если земельный участок сформирован в соответствии с требованиями законодательства, и не нарушает требования, установленные ЗК РФ, другими федеральными законами, и обеспечивает возможности функционирования в соответствии с теми целями, для которых он образован, то есть соответствует требованиям статьи 11.9 названного Кодекса, включая обеспечение доступа (прохода или проезда) к нему от земельных участков общего пользования (пункт 26 части 1 статьи 26 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»). Не достижение указанной цели при образовании участков препятствует его формированию или предоставлению.

Из представленной административным истцом в материалы дела схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, усматривается, что заявителем не предусмотрены схемы проезда к земельному участку (л.д. 25).

Данный вывод также подтверждается ответом администрации МО «Вистинское сельское поселение» Кингисеппского муниципального района на запрос председателя Комитета ФИО2 (л.д. 26), фрагментом карты ЗОУИТ Генерального плана МО «Вистинское сельское поселение» Кингисеппского муниципального района (л.д. 27), сведениями о границах территориальных зон, являющихся приложением к Правилам землепользования и застройки МО «Вистинское сельское поселение» (л.д. 78-81), которые не противоречат и представленной истцом ФИО1 фрагменту публичной кадастровой карты (л.д. 63).

Доводы административного истца о наличии к испрашиваемому земельному участку фактически сложившегося проезда не могут быть приняты во внимание, поскольку сложившиеся стихийные проезды, не являющиеся легальными дорогами (проездами) общего пользования, нельзя принимать во внимание.

Следует отметить, что Федеральным законом «О личном подсобном хозяйстве» на приусадебном земельном участке разрешено возведение жилого дома, производственных, бытовых и иных зданий, строений, сооружений с соблюдением градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил и нормативов.

Таким образом, к земельному участку необходим не сложившийся стихийно подъезд, а существующие на момент предварительного согласования предоставления участка легальные подъездные дороги, содержание которые осуществляют органы местного самоуправления.

При изложенных обстоятельствах оспариваемый отказ Комитета соответствует приведенным выше положениям закона и установленным обстоятельствам.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

Приведенные выше обстоятельства не были приняты во внимание судом первой инстанции при рассмотрении и разрешении заявленных административным истцом требований.

Согласно части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

В соответствии с ч. 2 ст. 309 КАС РФ по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по административному делу новое решение. В силу п. 1 ч. 2 ст. 310 КАС РФ неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела, является основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

Допущенное судом первой инстанции нарушение является существенным, в связи с чем, решение суда в части удовлетворенных требований подлежит отмене с вынесением нового об отказе в удовлетворении иска.

В части отказа суда в удовлетворении иска об обязании ответчика предварительно согласовать предоставление земельного участка путем размещения указанного земельного участка на официальных источниках с целью предварительного приема заявок от других лиц, решение следует оставить без изменения.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определил а:

решение Кингисеппского городского суда Ленинградской области от 20 марта 2023 года в части признания незаконным решения Комитета по управлению имуществом МО Кингисеппский муниципальный район № 01-11/2986 от 13 октября 2022 года, обязании Комитета по управлению имуществом МО Кингисеппский муниципальный район повторно рассмотреть заявление ФИО1 от 13 сентября 2022 года, отменить.

Принять в указанной части новое решение, которым в удовлетворении требований ФИО1, отказать.

В остальной части оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу ФИО1 – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев путем подачи кассационной жалобы через суд, принявший решение.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение принято 06.09.2023

(судья Мицюк В.В.)