Дело № 3а-706/2022
УИД 36OS0000-01-2022-000658-62
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
28 ноября 2022 года город Воронеж
Воронежский областной суд в составе:
председательствующего судьи Дёминой О.В.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Аристовой Л.С.,
с участием:
административного истца индивидуального предпринимателя Деревенских Н.М., представителя административных истцов по доверенностям ФИО1, представителя административного ответчика Воронежской городской Думы ФИО2,
представителя заинтересованного лица Управления развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО3,
представителя заинтересованного лица администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО4,
прокурора отдела прокуратуры Воронежской области Гурьевой Ю.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя ФИО5, индивидуального предпринимателя ФИО6, индивидуального предпринимателя ФИО7, индивидуального предпринимателя ФИО8 о признании недействующим в части решения Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов городского округа город Воронеж»,
установил:
решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III утверждено Положение «О порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа <адрес>».
Данное решение опубликовано в издании «Воронежский курьер» от 12 мая 2012 года № 50-51.
Решением Воронежской городской Думы № 209-V, которое принято на девятом заседании Воронежской городской Думы 21 апреля 2021 года и опубликовано в издании «Берег» 27 апреля 2021 года № 29, в названное выше Положение внесены изменения в пункт 8.2 Положения.
Так, согласно абзацу третьему пункта 8.2 Положения (в редакции решения Воронежской городской Думы от 21 апреля 2021 года № 209-V), в случае если в течение 30 календарных дней со дня получения двух экземпляров проекта договора на размещение нестационарного торгового объекта субъектом торговли не будет передан в уполномоченный орган администрации городского округа город Воронеж подписанный экземпляр договора на размещение нестационарного торгового объекта либо будет передан с разногласиями по существенными условиями договора, указанными в пункте 4.3 настоящего Положения, договор на размещение нестационарного торгового объекта является незаключенным, субъект торговли утрачивает преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта, а нестационарный торговый объект подлежит демонтажу субъектом торговли в течение 3 дней со дня утраты преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта, а территория, занимаемая ранее объектом, приведению в первоначальный вид субъектом торговли.
ФИО5, ФИО6, ФИО7, Деревенских Н.М., являющиеся индивидуальными предпринимателями, обратились в суд с административным исковые заявлением, в котором просят признать недействующим со дня принятия решение Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж» (в редакции решения Воронежской городской Думы № 209-V от 21 апреля 2021 года) в части условия «либо будет передан с разногласиями по существенными условиями договора, указанными в пункте 4.3 настоящего Положения», поскольку не соответствует Конституции РФ, статьям 1, 2, 3, 421, 445 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 2, части 2 статьи 6, части 3 статьи 17 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», пунктам 1, 2 части 1 статьи 15 Федерального закона «О защите конкуренции», части 1 статьи 16, части 3 статьи 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принят Воронежской городской Думой с превышением полномочий.
Оспариваемые административными истцами положения нормативного правового акта явились основанием для отказа ФИО5, ФИО6, ФИО7, Деревенских Н.М. в перезаключении договора на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок в порядке преимущественного права, чем нарушены их права.
Определением Воронежского областного суда от 02 ноября 2022 года, занесенным в протокол судебного заседания, к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена администрация городского округа город Воронеж.
В представленных письменных возражениях на административное исковое заявление представитель административного ответчика Воронежской городской Думы указал, что оспариваемый нормативный правовой акт и последующие решения о внесении в него изменений приняты органом местного самоуправления в пределах полномочий, предоставленных ему Федеральным законом № 131-ФЗ, с соблюдением процедуры, порядка и формы принятия правового акта. Данные обстоятельства неоднократно подтверждено вступившими в законную силу решениями Воронежского областного суда от 27 сентября 2018 года, от 30 марта 2022 года. Решением Воронежской городской Думы от 21 апреля 2021 года № 209-V «О внесении изменений в решение Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж» пункт 8.2 был изложен в новой редакции. Указанным пунктом 8.2 владельцам нестационарных торговых объектов, отвечающим целому ряду перечисленных в нём условий, в 2021 году было предоставлено однократное преимущественное право на заключение договоров на размещение нестационарных торговых объектов без проведения торгов на право заключения договора по цене, равной начальной (минимальной) цене аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта на основании отчета об оценке рыночной стоимости, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности. Данное преимущественное право могло быть реализовано в 2021 года в порядке, предусмотренном абзацами вторым и третьим пункта 8.2 Положения. В соответствии с нормами Положения, утвержденного решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III, размещение нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж не является бессрочным, а ограничено сроками, установленными пунктом 4.3 Положения. При этом в соответствии с нормами данного пункта срок размещения нестационарного торгового объекта является существенным условием договора на размещение нестационарного торгового объекта. Учитывая изложенное, а также то, что законом преимущественное право на заключение нового договора на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок и условия его реализации не предусмотрены, вопрос установления такого права и его условий относится к сфере усмотрения органов местного самоуправления. Следовательно, установление порядка (условий) и определенных ограничений в использовании преимущественного права (в данном случае в виде указания на то, что в случае не передачи в течение 30 календарных дней со дня получения двух экземпляров проекта договора на размещение нестационарного торгового объекта субъектом торговли в уполномоченный орган администрации городского округа город Воронеж подписанного экземпляра договора на размещение нестационарного торгового объекта, либо передачи его с разногласиями по существенным условиям договора, указанным в пункте 4.3 настоящего Положения, договор на размещение нестационарного торгового объекта считается не заключенным), также осуществляется на усмотрение органов местного самоуправления и не может быть признано неправомерным. Таким образом, оспариваемая норма не регулирует гражданские или земельные отношения, а устанавливает обстоятельства, при которых владельцы нестационарного торгового объекта имеют однократное преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта в 2021 году, и устанавливают порядок и условия его предоставления, что нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит (т. 1 л.д. 199-203).
В представленных письменных возражениях на административное исковое заявление представитель заинтересованного лица Управления развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж указал, что оспариваемое решение Воронежской городской Думы принято в пределах полномочий и в соответствии с действующим законодательством, а, следовательно, требования административных истцов не подлежат удовлетворению (т. 1 л.д. 179-182, т. 2 л.д.124-130).
В представленных письменных возражениях на административное исковое заявление представитель заинтересованного лица администрации городского округа город Воронеж просила в удовлетворении заявленных требований отказать.
В судебном заседании административный истец индивидуальный предприниматель Деревенских Н.М. административные исковые требования поддержала в полном объеме, просила их удовлетворить.
Административные истцы индивидуальные предприниматели ФИО5, ФИО6, ФИО7 в судебное заседание не явились, о месте и времени его проведения извещены надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщили, с ходатайством об отложении судебного заседания не обращались.
В судебном заседании представитель административных истцов по доверенностям ФИО1 заявленные требования поддержала в полном объеме с учетом дополнительных пояснений, просила их удовлетворить.
В судебном заседании представитель административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности ФИО2 возражал против удовлетворения административных исковых требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях, указав, что оспариваемые положения соответствуют требованиям действующего законодательства и оснований для признания их недействующим не имеется. Просил отказать в удовлетворении административных исковых требований.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица Управления развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО3 возражал против удовлетворения административных исковых требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях, просил в административном иске отказать.
В судебном заседании представитель заинтересованного лица администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО4 возражала против удовлетворения административных исковых требований по основаниям, изложенным в письменных возражениях, просила в административном иске отказать.
При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся административных истцов индивидуального предпринимателя (далее по тексту - ИП) ФИО5, индивидуального предпринимателя (далее по тексту - ИП) ФИО6, индивидуального предпринимателя (далее по тексту - ИП) ФИО7
Заслушав объяснения административного истца индивидуального предпринимателя Деревенских Н.М., представителя административных истцов по доверенностям ФИО1, представителя административного ответчика Воронежской городской Думы по доверенности ФИО2, представителя заинтересованного лица Управления развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО3, представителя заинтересованного лица администрации городского округа город Воронеж по доверенности ФИО4, исследовав материалы дела, проверив оспариваемое нормативное положение на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, учитывая заключение прокурора отдела прокуратуры Воронежской области Гурьевой Ю.А., полагавшей административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путём признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.
В соответствии со статьёй 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как установлено частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.
Как следует из материалов дела, ФИО5, ФИО6, ФИО7, Деревенских Н.М. зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей.
05 мая 2003 года в отношении земельного участка с кадастровым номером № с ФИО5 был заключен договор аренды №, с видом разрешенного использования «киоск», без установления окончания срока действия договора.
12 августа 2016 года между Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж и ИП ФИО5 заключен договор № на размещение нестационарного торгового объекта киоска площадью 15 кв.м для осуществления деятельности по реализации цветочной продукции по адресному ориентиру в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городского округа город Воронеж по адресу: <адрес> сроком действия по 12 мая 2021 года (т. 1 л.д. 127-130, т. 2 л.д. 212-217).
В соответствии с пунктом 3.1 договора на размещение нестационарного торгового объекта оплата права на заключение договора не взимается в связи с заключением договора аренды земельного участка от 05 мая 2003 года № между ИП ФИО5 и департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области.
Дополнительным соглашением от 06 апреля 2021 года срок действия договора продлен до 31 августа 2021 года (т. 1 л.д. 132, т. 2 л.д. 208).
13 апреля 2021 года ИП ФИО5 обратилась в администрацию городского округа город Воронеж с заявлением в порядке реализации субъектом преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок.
27 сентября 2021 года Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж был подготовлен проект договора № на размещение нестационарного торгового объекта, где уполномоченный орган предоставляет субъекту торговли ИП ФИО5 право на размещение нестационарного торгового объекта - павильона площадью <данные изъяты> кв.м по адресному ориентиру в соответствии со схемой размещения нестационарного торгового объекта: <адрес>, на новый срок с приложением графика платежей по договору схемы размещения (т. 1 л.д. 134-138, т. 2 л.д. 212-217).
Указанный проект договора был предоставлен ИП ФИО5 на ознакомление и подписание.
01 ноября 2021 года в Управление развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж из департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области поступило письмо о расторжении договора аренды земельного участка №, заключенного с ФИО5 05 мая 2003 года (т. 2 л.д. 209-210).
08 февраля 2022 года в Управление развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж поступило обращение ИП ФИО5 о несогласии с проектом договора на размещение нестационарного торгового объекта от 27 сентября 2021 года, в котором просила исключить из договора условия о внесении платы за размещение нестационарного торгового объекта (т. 2 л.д. 221).
В ответ на данное заявление 02 марта 2022 года Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж ИП ФИО5 был повторно направлен проект договора на размещение нестационарного торгового объекта с разъяснениями о невозможности заключения договора без указания размера платы (т. 2 л.д. 225-226).
10 марта 2022 года ИП ФИО5 обратилась в Управление развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж с заявлением о намерении заключить договор, но выразила своё несогласие в частности пункта оплаты по договору на размещение нестационарного торгового объекта, с предложением исключения соответствующего вышеуказанного пункта действующего договора аренды с приложением протокола разногласий на размещение нестационарного торгового объекта от 10 марта 2022 года (т. 2 л.д. 228-229, 222-224).
Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж письмом № от 08 апреля 2022 года ИП ФИО5 было сообщено об утрате преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта и о том, что договор № от 27 сентября 2021 года считается незаключенным (т. 2 л.д. 230-234).
Также из материалов дела следует, что 18 августа 2016 года между ИП ФИО6 и Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж был заключен договор № на размещение нестационарного торгового объекта, согласно которого ИП ФИО6 предоставлено право на размещение нестационарного торгового объекта - павильона с остановочным навесом площадью <данные изъяты> кв.м, для осуществления деятельности по реализации смешанной группы товаров по адресному ориентиру в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городского округа город Воронеж по адресу: <адрес>, на срок с 13 мая 2016 года по 12 мая 2021 года (т.1 л.д. 92-93).
25 марта 2021 года ИП ФИО6 обратился в администрацию городского округа город Воронеж с заявлением в порядке реализации субъектом преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок (т.1 л.д. 94).
Дополнительным соглашением от 06 апреля 2021 года срок действия договора продлен до 31 августа 2021 года (т. 2 л.д. 131).
27 сентября 2021 года Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж был подготовлен проект договора № на размещение нестационарного торгового объекта, где уполномоченный орган предоставляет субъекту торговли ИП ФИО6 право на размещение нестационарного торгового объекта - павильона с остановочным навесом формата «умная остановка» площадью <данные изъяты> кв.м по адресному ориентиру в соответствии со схемой размещения нестационарного торгового объекта: <адрес>, на новый срок с приложением графика платежей по договору схемы размещения (т. 1 л.д. 95-99, т. 2 л.д. 212-217).
Указанный проект договора был предоставлен ИП ФИО6 на ознакомление и подписание 06 декабря 2021 года (т. 2 л.д. 133).
22 декабря 2021 года ИП ФИО6 обратился в Управление развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж с протоколом разногласий к договору № № от 27 сентября 2021 года, в котором представил свои разногласия относительно, в том числе, существенных условий договора (т. 2 л.д. 134-139).
Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж письмом № от 21 января 2022 года ИП ФИО6 было отказано в согласовании и урегулировании разногласий, предложено подписать договор № от 27 сентября 2021 года в предложенной редакции в течении 30 дней со дня получения, разъяснено, что в случае не подписания договора или протокола согласований разногласий им будет утрачено преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта, договор от 27 сентября 2021 года будет считаться незаключенным (т. 2 л.д. 140-145).
Также из материалов дела следует, что 08 августа 2016 года между ИП ФИО7 и Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж был заключен договор № на размещение нестационарного торгового объекта, согласно которого ИП ФИО7 предоставлено право на размещение нестационарного торгового объекта - павильона площадью <данные изъяты> кв.м для осуществления деятельности по реализации смешанной группы товаров по адресному ориентиру в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования городского округа город Воронеж по адресу: г. Воронеж, ул. Краснознаменная, 107 (№ IV-79 в схеме размещения нестационарного торгового объекта), на срок с 13 мая 2016 года по 12 мая 2021 года (т.1 л.д. 110-112).
Дополнительным соглашением от 06 апреля 2021 года срок действия договора продлен до 31 августа 2021 года (т. 2 л.д. 183).
ИП ФИО7 обратился в Управление развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж с заявлением от 22 июня 2021 года в порядке реализации субъектом преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок (т. 1 л.д. 115).
27 сентября 2021 года Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж был подготовлен проект договора № на размещение нестационарного торгового объекта, где уполномоченный орган предоставляет субъекту торговли ИП ФИО7 право на размещение нестационарного торгового объекта - павильона с остановочным навесом формата «умная остановка» площадью <данные изъяты> кв.м по адресному ориентиру в соответствии со схемой размещения нестационарного торгового объекта: <адрес>, на новый срок с приложением графика платежей по договору схемы размещения (т. 2 л.д. 186-191).
24 декабря 2021 года ИП ФИО7 обратился в Управление развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж с протоколом разногласий к договору, в котором представил свои разногласия относительно, в том числе, существенных условий договора № от 27 сентября 2021 года (т.1 л.д. 120-121, т. 2 л.д. 195-200).
Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж письмом № от 21 января 2022 года ИП ФИО7 было отказано в согласовании и урегулировании разногласий, предложено подписать договор № от 27 сентября 2021 года в предложенной редакции в течении 30 дней со дня получения, разъяснено, что в случае не подписания договора или протокола согласований разногласий им будет утрачено преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта и договор от 27 сентября 2021 года будет считаться незаключенным (т. 2 л.д. 201-206).
Также из материалов дела следует, что 12 августа 2016 года между ИП Деревенских Н.М. и Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж был заключен договор № на размещение нестационарного торгового - павильона площадью <данные изъяты> кв.м, расположенный по адресу: <адрес>.
Дополнительным соглашением от 06 апреля 2021 года срок действия договора продлен до 31 августа 2021 года (т. 2 л.д. 156).
ИП Деревенских Н.М. обратилась в Управление развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж с заявлением от 26 марта 2021 года в порядке реализации субъектом преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок (т. 1 л.д. 60, 63).
06 октября 2021 года Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж был подготовлен проект договора № на размещение нестационарного торгового объекта, где уполномоченный орган предоставляет субъекту торговли ИП Деревенских Н.М. право на размещение нестационарного торгового объекта - павильона площадью <данные изъяты> кв.м по адресному ориентиру в соответствии со схемой размещения нестационарного торгового объекта: <адрес> новый срок с приложением графика платежей по договору схемы размещения (т. 2 л.д. 159-164).
09 февраля 2022 года ИП Деревенских Н.М. обратилась в Управление развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж с протоколом разногласий к договору, в котором представила свои разногласия относительно, в том числе, существенных условий договора № от 06 октября 2021 года (т.1 л.д. 80-87, т.2 л.д. 168-178).
Управлением развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж письмом № от 02 марта 2022 года ИП Деревенских Н.М. было отказано в согласовании и урегулировании разногласий, предложено подписать договор № от 06 октября 2021 года в предложенной редакции в течении 30 дней со дня получения, разъяснено, что в случае не подписания договора или протокола согласований разногласий будет утрачено преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта и договор от 06 октября 2021 года будет считаться незаключенным (т. 2 л.д. 179-181).
С учетом установленных судом обстоятельств ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО7 ИП Деревенских Н.М. являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.
В этой связи судом должна быть проверена законность решения Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов городского округа город Воронеж» в оспариваемой части.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения и гарантируется в том числе запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статьи 12, 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133).
Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).
Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ «к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 381-ФЗ), другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации (часть 3 статьи 3 Федерального закона № 381-ФЗ).
Частью 2 статьи 6 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ предусмотрено, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности осуществляют полномочия в соответствии с настоящим Федеральным законом разработка и принятие законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования торговой деятельности.
Органы местного самоуправления в целях обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли: 1) предусматривают строительство, размещение торговых объектов в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки; 2) разрабатывают и утверждают схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; 3) принимают меры экономического стимулирования по поддержке строительства, размещению объектов социально ориентированной торговой инфраструктуры и обеспечению доступности для хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, имущества, находящегося в муниципальной собственности; 4) проводят анализ финансовых, экономических, социальных и иных показателей состояния торговли на территориях муниципальных образований и анализ эффективности применения мер по развитию торговой деятельности на этих территориях (часть 3 статьи 17 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ).
Создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами общественного питания, торговли отнесено к вопросам местного значения пунктом 15 части 1 статьи 14 Устава городского округа город Воронеж, принятого постановлением Воронежской городской Думы от 27 октября 2004 года № 150- I (далее - Устав).
Представительным органом муниципального образования является Воронежская городская Дума (статья 28 Устава), которая в соответствии с частью 1 статьи 56 Устава принимает нормативные акты в форме решения.
Решением Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III утверждено Положение о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж.
Данное решение опубликовано в издании «Воронежский курьер» от 12 мая 2012 года № 50-51.
Впоследствии в оспариваемое решение были внесены изменения решением Воронежской городской Думы от 21 апреля 2021 года № 209-V «О внесении изменений в решение Воронежской городской Думы от 25.04.2012 № 790-III «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж», в том числе в пункт 8.2 Положения.
Данные изменение опубликованы в газете «Берег» №29 от 27 апреля 2021 года.
Принимая во внимание приведенные положения, а также положения статей 28, 29, 55, 56 Устава, суд приходит к выводу о том, что решение Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III, а также последующие изменяющие его нормативные правовые акты, в том числе решение Воронежской городской Думы от 21 апреля 2021 года № 209-V, приняты в установленных порядке и форме уполномоченным органом, официально опубликованы и вступили в силу.
Проверяя соответствие оспариваемого решения федеральному законодательству и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
Согласно пунктам 1.1, 1.2 Положения, оно принято в целях реализации органом местного самоуправления полномочий, направленных на упорядочение размещения нестационарных торговых объектов в городском округе, создание условий для улучшения организации и качества торгового обслуживания населения городского округа город Воронеж, определяет порядок и основания для размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж.
Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами (часть 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации).
Гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 поименованного кодекса, в том числе правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, договорные и иные обязательства, а также другие имущественные отношения; названные правоотношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и иным законам (пункты 1 - 3 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута, в том числе в случае размещения нестационарных торговых объектов.
Пунктом 6 статья 2 Федерального закона № 381-ФЗ определено, что нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.
Пунктом 8.2 Положения «О порядке размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа город Воронеж» (в редакции решения Воронежской городской Думы от 21 апреля 2021 года № 209-V) предусмотрено, что владельцы нестационарных торговых объектов (за исключением объектов сезонной торговли и организаций, реализующих печатную продукцию), имеющие действующий договор на размещение нестационарного торгового объекта, заключенный в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации городского округа город Воронеж от 06.05.2016 № 394, местоположение и группа реализуемых товаров которого соответствует утвержденной схеме размещения нестационарных торговых объектов, а внешний вид и размеры - архитектурным решениям, что подтверждено соответствующим актом приемочной комиссии, а также не допускающие на момент истечения срока действия схемы размещения нестационарных торговых объектов случаев, предусмотренных подпунктами «ж», «к» пункта 6.1 настоящего Положения, имеют в 2021 году однократное преимущественное право на заключение договоров на размещение нестационарных торговых объектов в соответствии с формой, утвержденной приложением № 3 к настоящему решению, без проведения торгов на право заключения договора на размещение нестационарных торговых объектов, по цене, равной начальной (минимальной) цене аукциона на право заключения договора на размещение нестационарного торгового объекта на основании отчета об оценке рыночной стоимости, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, при условии письменного согласия владельцев нестационарных торговых объектов с существенными условиями договора, указанными в пункте 4.3 настоящего Положения, выраженного в волеизъявлении субъекта торговли на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта в порядке преимущественного права на новый срок.
Волеизъявление субъекта торговли на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта на новый срок в порядке преимущественного права должно быть выражено в письменной форме и предоставлено уполномоченному органу администрации городского округа город Воронеж не позднее 30 дней до истечения срока действия договора на размещение нестационарного торгового объекта, заключенного в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной постановлением администрации городского округа город Воронеж от 06.05.2016 № 394.
В случае если в течение 30 календарных дней со дня получения двух экземпляров проекта договора на размещение нестационарного торгового объекта субъектом торговли не будет передан в уполномоченный орган администрации городского округа город Воронеж подписанный экземпляр договора на размещение нестационарного торгового объекта либо будет передан с разногласиями по существенными условиями договора, указанными в пункте 4.3 настоящего Положения, договор на размещение нестационарного торгового объекта является незаключенным, субъект торговли утрачивает преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта, а нестационарный торговый объект подлежит демонтажу субъектом торговли в течение 3 дней со дня утраты преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта, а территория, занимаемая ранее объектом, приведению в первоначальный вид субъектом торговли.
Из содержания названных положений усматривается, что размещение нестационарных торговых объектов на территории г. Воронежа осуществляется без предоставления земельного участка и установления сервитута. Основанием для размещения нестационарного торгового объекта является договор на размещение нестационарного торгового объекта, заключенный в соответствии со схемой размещения нестационарного торгового объекта по итогам проведения торгов в форме открытого аукциона.
Предоставление земельного участка как объекта гражданских прав во владение, пользование владельцу нестационарного торгового объекта, в том числе на условиях договора аренды, законом не предусмотрено.
При таком положении к отношениям, связанным с размещением в порядке, предусмотренном статьей 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, федеральное законодательство, касающееся порядка и условий заключения договора аренды земельного участка, в том числе статья 621 Гражданского кодекса Российской Федерации, статья 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, не применяется.
В связи с тем, что вопросы, касающиеся определения порядка и условия размещения нестационарных торговых объектов, в том числе наличие/отсутствие преимущественного права на заключение нового договора о размещении нестационарного торгового объекта на новый срок, к правоотношениям, возникающим в области использования земель и земельных участков не относятся, они подлежат определению нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с их компетенцией согласно Федеральному закону № 381-ФЗ.
Административными истцами ИП ФИО5, ФИО6, ФИО7, Деревенских Н.М. в порядке преимущественного права были получены проекты договоров на размещение нестационарного торгового объекта, тем самым было реализовано однократное преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта в 2021 году, как это предусмотрено абзацем 2 и 3 пункта 8.2 Положения.
Однако, не согласившись с условиями договоров, административные истцы направили в Управление развития предпринимательства, потребительского рынка и инновационной политики администрации городского округа город Воронеж обращения с приложением протоколов разногласий, в том числе по существенным условиям договора, к которым, исходя из содержания пункта 4.3 оспариваемого нормативного правового акта, относятся: размер платы за право на заключение договора на размещения нестационарного торгового объекта, а также порядок и сроки ее внесения; местоположение и размер площади нестационарного торгового объекта; тип нестационарного торгового объекта, группа реализуемых товаров; срок размещения нестационарного торгового объекта; основания для одностороннего отказа от исполнения договора на размещение нестационарного торгового объекта, предусмотренные пунктом 6.1 настоящего Положения.
Исходя из пунктов 1 и 3 статьи 420, пунктов 1 и 4 статьи 422 Гражданского кодекса Российской Федерации, договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей; к обязательствам, возникшим из договора, применяются общие положения об обязательствах, установленные статьями 307 - 419 ГК РФ. Граждане и юридические лица свободны в заключении договора; условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами.
В соответствии с частями 1, 2, 4 статьи 447, частями 1, 3 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов, в том числе путем проведения открытого аукциона, в котором может участвовать любое лицо. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. В качестве организатора торгов могут выступать собственник вещи, обладатель иного имущественного права на нее, другое лицо, имеющее интерес в заключении договора с тем, кто выиграет торги, а также лицо, действующее на основании договора с указанными лицами и выступающее от их имени или от своего имени, если иное не предусмотрено законом.
Условия договора, заключаемого по результатам торгов, определяются организатором торгов и должны быть указаны в извещении о проведении торгов.
Таким образом, законом преимущественное право на заключение нового договора на размещение нестационарных торговых объектов на новый срок и условия его реализации не предусмотрены, вопрос установления такого права и его условий относится к сфере усмотрения органов местного самоуправления.
Следовательно, установление ограничений в использовании преимущественного права, в данном случае в виде указания на то, что в случае не передачи в течение 30 календарных дней со дня получения двух экземпляров проекта договора на размещение нестационарного торгового объекта субъектом торговли не будет передан в уполномоченный орган администрации городского округа город Воронеж подписанный экземпляр договора на размещение нестационарного торгового объекта либо будет передан с разногласиями по существенными условиями договора, указанными в пункте 4.3 настоящего Положения, договор на размещение нестационарного торгового объекта является незаключенным, субъект торговли утрачивает преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта, также осуществляется на усмотрение органов местного самоуправления и не может быть признано неправомерным.
Оспариваемая норма абзаца 3 пункта 8.2 Положения в части «либо будет передан с разногласиями по существенными условиями договора, указанными в пункте 4.3 настоящего Положения» не регулирует гражданские или земельные отношения, а устанавливают обстоятельства, при которых владельцы нестационарного торгового объекта имеют однократное преимущественное право на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта в 2021 году, и устанавливают порядок и условия его предоставления.
Оснований полагать оспариваемое положение не соответствующим законодательству, имеющему большую юридическую силу, не имеется.
Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды выясняют соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и в соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом конкретного способа правового регулирования, поскольку это относится к исключительной компетенции уполномоченного органа.
В связи с этим, правовые основания для оценки в судебном порядке целесообразности установления органом местного самоуправления условий реализации преимущественного права на заключение договора на размещение нестационарного торгового объекта отсутствуют.
Суд отклоняет доводы административных истцов о несоответствии оспариваемой нормы статье 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции», запрещающей органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности вводить ограничения в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты или вводить ограничения в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, поскольку ею не предусмотрено правовое регулирование, ограничивающее деятельность субъектов предпринимательства.
Воронежской городской Думой при внесении решением Воронежской городской Думы от 21 апреля 2021 года № 209-V изменений в оспариваемую норму не допущено нарушений части 1 статьи 16, части 3 статьи 46 Федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающих вопросы местного значения городского округа и проведение процедуры оценки регулирующего воздействия, так как данным нормативным правовым актом новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязательные требования для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, обязанности для субъектов инвестиционной деятельности не установлены.
Вышеизложенное не позволяет признать абзац третий пункта 8.2 решения Воронежской городской Думы противоречащим действующим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В силу пункта 2 части 2 статьи215Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Таким образом, решение не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, издано компетентным органом с соблюдением порядка и не нарушает прав административных истцов, в связи с чем в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленных требований следует отказать.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
отказать в удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя ФИО5, индивидуального предпринимателя ФИО6, индивидуального предпринимателя ФИО7, индивидуального предпринимателя ФИО8 о признании недействующим решения Воронежской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 790-III «Об утверждении Положения о порядке размещения нестационарных торговых объектов городского округа город Воронеж» (в редакции от 21 апреля 2021 года № 209-V) в части установления в абзаце третьем пункта 8.2 Положения условия «либо будет передан с разногласиями по существенными условиями договора, указанными в пункте 4.3 настоящего Положения».
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Воронежский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий О.В. Дёмина
Решение суда в окончательной форме изготовлено 08 декабря 2022 года.