Дело № 33а-6403/2023

в суде первой инстанции дело № 2а-358/2023

УИД: 27RS0010-01-2023-000429-47

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда в составе:

председательствующего Хасановой Н.В.,

судей: Чуешковой В.В., Зыковой М.В.,

при секретаре: Кан И.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании 20 сентября 2023 года в г. Хабаровске административное дело по административному исковому заявлению Комсомольского-на-Амуре межрайонного природоохранного прокурора, в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц, к администрации Солнечного муниципального района Хабаровского края о признании незаконным бездействие, возложении обязанности совершить определенные действия,

по апелляционной жалобе административного ответчика - администрации Солнечного муниципального района Хабаровского края на решение Солнечного районного суда Хабаровского края от 29 июня 2023 года.

Заслушав доклад судьи Чуешковой В.В., пояснения представителя административного истца – ФИО1, представителя заинтересованного лица – Министерства природных ресурсов Хабаровского края ФИО2, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Комсомольский-на-Амуре межрайонный природоохранный прокурор, действуя в интересах неопределенного крага лиц и в интересах Российской Федерации, обратился в суд административным исковым заявлением в обоснование которого указал, что в рамках осуществления надзора за исполнением законодательства об охране окружающей среды установлено следующее. В соответствии с пунктом 1 статьи 80.1 Федерального закона № 7-ФЗ выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйный объекты капитального строительства и объекты размещения отходов. Выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде проводятся федеральными органами исполнительной власти (пункт 3 стати 80.1 Федерального закона №7-ФЗ). Административным истцом в администрацию Солнечного муниципального района Хабаровского края 20.03.2023г. направлен запрос № 2-07-2023 о предоставлении информации о том, определен ли в администрации Солнечного муниципального района Хабаровского края орган, уполномоченный на решение вопросов, связанных с выявлением, оценкой, организацией работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, а также обеспечено ли нормативное правовое регулирование вопросов реализации полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере. Согласно ответу администрации Солнечного муниципального района Хабаровского края от 28 марта 2023 года № 01-25-571, орган, уполномоченный на решение вопросов в сфере выявления, оценки, организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде в администрации района не определен. Нормативное правовое регулирование реализации полномочий в указанной сфере не обеспечено. При этом, длительное непринятие мер по организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде может привести к негативным последствиям для состояния окружающей среды и стать причиной неблагоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки для населения.

28 марта 2023 года Комсомольской-на-Амуре межрайонной природоохранной прокуратурой, в связи с выявленными нарушениями закона, вынесено представление № 2-15/37-2023 в адрес главы администрации Солнечного муниципального района Хабаровского края. Согласно ответу администрации Солнечного муниципального района Хабаровского края от 28 апреля 2023 года № 01- 27/861 нормативное правовое регулирование вопроса по выявлению, оценки, организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде осуществлено на федеральном уровне и не нуждается в дополнительном регулировании на уровне муниципального района.

Вместе с тем, согласно информации Приамурского межрегионального управления Росприроднадзора от 27.02.2023г. № 07-16/1818, вблизи автодороги «Солнечный - Горный» Солнечного муниципального района расположена заброшенная шахта рудника (ранее принадлежала ОАО «Солнечный ГОК) из шторой вытекают шахтные воды в реку Левая Силинка. Указанная шахта является бесхозной и загрязняет реку Левая Силинка предельно-допустимыми концентрациями следующих веществ: медь, железо, алюминий, цинк, свинец, кадмий, хром, в связи с чем указанная шахта попадает под понятие «объект накопленного вреда окружающей среде». Отсутствие специально уполномоченного муниципального органа влечет неорганизованность осуществления административно-управленческих процессов по реализации предусмотренных федеральным законодателем функций по выявлению, оценке, учету и организации деятельности по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, а непринятие нормативного правового акта в этой сфере создает правовой пробел и делает невозможным решение вопроса о своевременном включении выявленных объектов накопленного вреда окружающей среде в реестр таких объектов, что исключает проведение необходимых процедур по категорированию таких объектов и определению приоритетных, подлежащих ликвидации в первоочередном порядке, а также препятствует надлежащей реализации государственной политики в сфере обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности в Российской Федерации.

На основании изложенного и заявления об уточнении в ходе рассмотрения дела заявленных ранее административных исковых требований, административный истец просил суд:

признать незаконным бездействие администрации Солнечного муниципального района Хабаровского края по не определению уполномоченного органа на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и не определению порядка реализации функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом на межселенной территории Солнечного муниципального района Хабаровского края;

возложить на администрацию Солнечного муниципального района Хабаровского края обязанность по определению в срок до 01.01.2024г. уполномоченного органа на реализацию функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, а также определению (утверждению) в срок до 01.01.2024г. порядка реализации функций по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде уполномоченным органом на межселенной территории Солнечного муниципального района Хабаровского края.

Определением Солнечного районного суда Хабаровского края от 31 мая 2023 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство природных ресурсов Хабаровского края.

Решением Солнечного районного суда Хабаровского края от 29 июня 2023 года административный иск Комсомольского-на-Амуре межрайонного природоохранного прокурора удовлетворен.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней административный ответчик -администрация Солнечного муниципального района Хабаровского края решение суда первой инстанции просит отменить, как незаконное, принятое с нарушением норм материального права и вынести по делу новое решение - об отказе в удовлетворении требований прокурора. Поскольку нормы, содержащиеся в п. 3 ст. 80.1, п. 2 ст. 80.2 Федерального закона от 10.01.2002г. № 7ФЗ «Об охране окружающей среды» и наличие на территории Хабаровского края органа, уполномоченного на проведение мероприятий по выявлению, оценке и организации работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде диспозитивны.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу административного ответчика административный истец просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. Поскольку доводы апелляционной жалобы по существу воспроизводят позицию административного ответчика, которые были изложены при рассмотрении дела и исследованы Солнечным районным судом Хабаровского края.

В письменных возражениях на апелляционную жалобу административного ответчика заинтересованное лицо - Министерство природных ресурсов Хабаровского края считает, что положения п. 3 ст. 80.1, п.2 ст. 80.2 Федерального закона от 10.01.2002г. №7ФЗ «Об охране окружающей среды» определяют и относят деятельность по организации работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда к правам, а не обязанностям органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления, в связи с чем указанная деятельность не может вменяться указанным органам в обязанность. Законодательство об охране окружающей среды не содержит четких критериев, позволяющих правоприменителю определить в каких случаях организация работ по выявлению, оценке и ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде является правом исполнительных органов субъектов Российской Федерации, а в каких – органов местного самоуправления.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители административного истца и заинтересованного лица поддержали свои письменные возражения на апелляционную жалобу по приведенным в них доводам.

Административный ответчик в суд апелляционной инстанции не явился. О дате, времени и месте рассмотрения дела извещен надлежащем образом, об отложении слушания дела не просил, своего представителя не направил.

На основании изложенного и ст. ст. 150, 306-307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия рассмотрела дело в отсутствие неявившегося лица.

Согласно части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав участвующих в судебном заседании лиц, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов настоящего административного дела, Комсомольской-на-Амуре межрайонной природоохранной прокуратурой установлено, что на территории Солнечного муниципального района Хабаровского края не определен орган местного самоуправления, уполномоченный на решение вопросов, связанных с выявлением, оценкой, организацией работ по ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, не обеспечено нормативно правовое регулирование вопросов реализации полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере.

Полагая, что со стороны администрации допущено незаконное бездействие, которое нарушает интересы Российской Федерации и неопределенного круга лиц, Комсомольский-на-Амуре межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Удовлетворяя административное исковое заявление Комсомольского-на-Амуре межрайонного природоохранного прокурора, суд первой инстанции, проанализировав положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Правил ведения государственного реестра объектов накопленного вреда окружающей среде, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года № 445, Правил организации работ по ликвидации накопленного вреда окружающей среде, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 4 мая 2018 года № 542, пришел к выводу, что действующим законодательством на органы местного самоуправления прямо возложены обязанности по решению вопросов местного значения, включая вопросы организации мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа. Реализация определенных федеральным законодательством полномочий органов местного самоуправления в сфере выявления, оценки и организации ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, предполагает необходимость проведения правовых и административно-организационных процедур. Применительно к настоящему административному спору, суд первой инстанции признал необходимым определение органа, уполномоченного на реализацию соответствующих полномочий, установление объема, содержания, порядка, правовых инструментов и источников финансирования его деятельности, что предполагает необходимость осуществления соответствующего правового регулирования со стороны администрации. Допущенное со стороны административного ответчика бездействие нарушает права и законные интересы Российской Федерации, а также неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Судебная коллегия с выводами суда первой инстанции соглашается, поскольку они обоснованы, согласуются с установленными по делу обстоятельствами, материалами административного дела и нормами материального права.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды установлены Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

В соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации, статьей 11 Закона об охране окружающей среды каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью.

Статьей 3 Закона об охране окружающей среды закреплены принципы охраны окружающей среды, согласно которым установлена ответственность органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов местного самоуправления.

Согласно статье 1 Закона об охране окружающей среды накопленный вред окружающей среде - вред окружающей среде, возникший в результате прошлой экономической и иной деятельности, обязанности по устранению которого не были выполнены либо были выполнены не в полном объеме; объекты накопленного вреда окружающей среде - территории и акватории, на которых выявлен накопленный вред окружающей среде, объекты капитального строительства и объекты размещения отходов, являющиеся источником накопленного вреда окружающей среде.

Управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (статья 10 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ).

Солгано п.9 части 1 ст. 15 указанного закона к вопросам местного значения муниципального района относится, в частности, организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ).

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется Уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации ( часть 1 статьи 37).

В соответствии с пунктом 1 статьи 80.1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ выявление объектов накопленного вреда окружающей среде осуществляется посредством инвентаризации и обследования территорий и акваторий, на которых в прошлом осуществлялась экономическая и иная деятельность и (или) на которых расположены бесхозяйные объекты капитального строительства и объекты размещения отходов.

Выявление и оценку объектов накопленного вреда окружающей среде вправе проводить органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления. В случаях, установленных Правительством Российской Федерации, выявление и оценка объектов накопленного вреда окружающей среде проводятся федеральными органами исполнительной власти (пункт 3 статьи 80.1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ).

Согласно Правилам ведения государственного реестра орган местного самоуправления направляет в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации заявление о включении объектов накопленного вреда в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, а также материалы выявления и оценки указанного объекта.

Пункты 5 и 6 Правил ведения государственного реестра предусматривают, что органы местного самоуправления могут направить в письменной форме в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации заявление о включении объекта накопленного вреда окружающей среде в государственный реестр.

Из содержания пункта 2 статьи 80.2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, а также пункта 2 Правил организации работ следует, что организацию работ по ликвидации накопленного вреда на объектах накопленного вреда, включённых в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Исходя из приведенного правового регулирования, выявление объектов накопленного вреда окружающей среде, их оценка и ликвидация являются составной частью охраны окружающей среды, под которой в соответствии со статьей 1 Закона об охране окружающей среды понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и иных лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Согласно части 1 статьи 37 Устава Солнечного муниципального района Хабаровского края, утвержденного решением Собрания депутатов Солнечного муниципального района Хабаровского края от 11.05.2005г. № 26, администрация муниципального района является исполнительно-распорядительным органом муниципального района.

В соответствии с ч. 1 ст. 38 Устава, администрация муниципального района обеспечивает исполнительно-распорядительные функции по эффективному решению вопросов местного значения муниципального района в соответствии со статьей 5 настоящего Устава в интересах населения муниципального района.

В силу п. 9 ч. 1 ст. 5 Устава, к вопросам местного значения муниципального района относятся организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды.

Поскольку со стороны административного ответчика в нарушение требований части 2 статьи 62, части 11 статьи 226 КАС РФ не было представлено доказательств проведения организационно-властных мероприятий, направленных на реализацию указанных выше полномочий в сфере охраны окружающей среды в границах муниципального района, соответствующее бездействие административного ответчика обоснованно признано незаконным судом первой инстанции, с возложением в порядке пункта 1 части 3 статьи 227 КАС РФ обязанности совершения до 01.01.2024 года конкретных действия (принятия решений) в целях устранения нарушений прав и законных интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц.

Доводы административного ответчика о том, что законом прямо не предусмотрена обязанность органов местного самоуправления по принятию нормативных актов, предметом которых является определение порядка реализации перечисленных в иске прокурора полномочий, а возложение такой обязанности судом является вмешательством в деятельность органов местного самоуправления, судебная коллегия отклоняет, как необоснованные.

Реализация полномочий в сфере выявления, оценки и организации ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде, установленных федеральным законом, требует проведения определенных правовых и административно-организационных процедур. В первую очередь, это определение органа, уполномоченного на реализацию полномочий, установление объема, содержания, порядка, правовых инструментом и источников финансирования его деятельности, что должно быть установлено соответствующим правовым актом.

Таким образом, необходимость правового регулирования полномочий органа местного самоуправления в соответствующей сфере общественных отношений вытекает из федерального закона, которым они установлены.

Иные доводы апелляционной жалобы по существу воспроизводят позицию административного ответчика, которая излагалась им при рассмотрении дела, эти доводы были исследованы и проверены судом первой инстанции, они основаны на неправильном толковании норм материального права, в связи с чем, не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта и по сути своей не влияют на правильность выводов суда первой инстанции и законность принятого решения.

Все приведенные в жалобе доводы не содержат обстоятельств, которые опровергали бы выводы судебного решения, правоотношения сторон в рамках заявленных требований и закон, подлежащий применению, определены судом правильно, обстоятельства, имеющие правовое значение, установлены на основании добытых по делу доказательств, оценка которым дана в соответствии с законом, подробно изложена в мотивировочной части решения, в связи с чем, доводы апелляционной жалобы не могут повлиять на содержание постановленного судом решения.

Руководствуясь статьями 309 – 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Солнечного районного суда Хабаровского края от 29 июня 2023 года – оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика администрации Солнечного муниципального района Хабаровского края – без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Девятый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции.

Председательствующий:

Судьи: