В суде первой инстанции дело № 2а-46/2023

Дело № 33а-5643/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Мотивированное апелляционное определение изготовлено в окончательной форме 17 августа 2023 года.

Судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда в составе:

председательствующего: Карбовского С.Р.

судей: Савченко Е.А., Хасановой Н.В.

при секретаре: Кан И.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Хабаровске 16 августа 2023 года административное дело по административному исковому заявлению ио Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Нанайского муниципального района Хабаровского края о признании незаконным бездействия, возложении обязанности,

по апелляционному представлению Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора на решение Нанайского районного суда Хабаровского края от 20 апреля 2023 года.

Заслушав доклад судьи Савченко Е.А., объяснения помощника Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора Тетериной А.С., судебная коллегия

установила:

Ио Хабаровский межрайонный природоохранный прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в Нанайский районный суд Хабаровского края с вышеназванным административным исковым заявлением, в котором просил суд признать незаконным бездействие администрации Нанайского муниципального района Хабаровского края, выразившееся в непринятии мер к ликвидации несанкционированного размещения отходов на территории Нанайского муниципального района Хабаровского края; возложении обязанности на администрацию Нанайского муниципального района Хабаровского края (далее – Администрация района) в течение 3-х месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать очистку земельного участка с кадастровым номером 27:09:0002201:1316 от отходов производства и потребления.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что Хабаровской межрайонной природоохранной прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства об охране земель, отходах производства и потребления, в ходе которой установлено, что на территории муниципального образования Нанайского муниципального района Хабаровского края, на земельном участке с кадастровым номером № размещена несанкционированная свалка отходов. Лиц, причастных к образованию указанной свалки, не установлено. Несанкционированная свалка расположена на земельном участке, собственником которого является Нанайский муниципальный район Хабаровского края. Администрация района осуществляет полномочия собственника данной территории. Администрация района в соответствии со статьями 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) обязана осуществлять мероприятия по охране земель, в том числе по защите земель от загрязнения отходами производства и потребления. Факт образования несанкционированной свалки отходов и непринятие мер по ее ликвидации нарушает право граждан на благоприятную окружающую среду, может привести к ее опасному загрязнению и создать реальную угрозу здоровью населения.

Определением Нанайского районного суда Хабаровского края от 17 февраля 2023 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено МУП ГЭС.

Определением судьи Нанайского районного суда Хабаровского края от 3 марта 2023 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края.

Решением Нанайского районного суда Хабаровского края от 20 апреля 2023 года в удовлетворении административных исковых требований ио Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора отказано.

В апелляционном представлении Хабаровский межрайонный природоохранный прокурор просит решение суда первой инстанции отменить, требования удовлетворить, ссылаясь на неправильное определение обстоятельств по делу, неправильное применение норм материального права. В обоснование представления указывает на доводы административного иска. Ссылается на то, что земельный участок с кадастровым номером № в соответствии с СанПиН 2.1.3684-21 не оборудован для целей временного накопления, перегрузки твердых коммунальных отходов. Кроме того, отходы производства и потребления на спорном земельном участке МУП «ГЭС» в рамках договора № 531 от 14 октября 2022 года до настоящего времени не убраны. Полагает, что срок на обращение в суд не пропущен.

Согласно возражениям МЖКХ Хабаровского края на доводы апелляционного представления оснований для изменения или отмены решения суда первой инстанции не имеется.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции административный ответчик, заинтересованные лица, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционного представления надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте суда, не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не заявляли.

Поскольку по делу были выполнены требования части 2 статьи 306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, о месте и времени рассмотрения дела, а их явка не является обязательной, судом таковой не признавалась, в связи с чем, в соответствии с положениями статьи 150 КАС РФ коллегия рассмотрела дело в их отсутствие.

В суде апелляционной инстанции представитель административного истца помощник Хабаровского межрайонного природоохранного прокурора Тетерина А.С. доводы апелляционного представления поддержала в полном объеме. Дополнительно указала, что свалка до настоящего момента не убрана.

Согласно части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, возражений, выслушав объяснения административного истца, судебная коллегия приходит к выводу о том, что решение суда подлежит отмене на основании статьи 310 КАС РФ ввиду существенного нарушения судом норм процессуального права, повлекшего вынесение неправосудного судебного акта.

В силу положений частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из содержания пункта 1 части 2 статьи 227 КАС решение, действия (бездействие) могут быть признаны незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия решения, действий (бездействия) закону и нарушения таким решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Актом проверки от 28 сентября 2022 года установлено, что на земельном участке с кадастровым номером № выявлена несанкционированная свалка отходов производства и потребления.

Факт нахождения свалки также подтверждается представленными фотографиями, не оспаривается сторонами по делу, в связи с чем 27 октября 2022 года в адрес главы администрации Нанайского муниципального района внесено представление.

Ответом первого заместителя главы администрации Нанайского муниципального района Хабаровского края от 23 ноября 2022 года № 1-11-4458 на доводы указанного представления прокурору сообщено, что денежные средства на организацию деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению, ликвидации несанкционированных свалок на территории работа в бюджете муниципального района отсутствуют.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований прокурора, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ, а также проанализировав доводы сторон применительно к положениям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, исходя из наличия установленной законом компетенции указанного органа местного самоуправления по охране окружающей среды путем ликвидации несанкционированных свалок, пришел к выводу о том, что администрацией района приняты меры по ликвидации несанкционированной свалки на спорном земельном участке, заключен договор на ликвидацию несанкционированной свалки отходов производства и потребления, и на момент обращения в суд спорный земельный участок был очищен от отходов производства и потребления. Суд первой инстанции также указал, что земельный участок с кадастровым номером 27:09:0002201:1316 является местом накопления (перегрузки) твердых коммунальных отходов, включен в территориальную схему обращения с отходами Хабаровского края, утвержденную постановлением Правительства Хабаровского края от 20 декабря 2016 года № 477-пр.

Судебная коллегия полагает, что судом первой инстанции допущены существенные нарушения норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела.

Положениями статьи 42 Конституции Российской Федерации, статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ) и статьи 8 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ) установлено, что каждый гражданин Российской Федерации имеет право на благоприятную окружающую среду.

Статьей 3 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ установлено, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, возмещение вреда окружающей среде, запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды.

Согласно статье 4 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и (или) иной деятельности являются компоненты природной среды, природные объекты и природные комплексы.

Статьей 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ) установлено, что организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом (пункт 2).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливая, в частности, перечни вопросов местного значения городского поселения и муниципального района, относит к ним соответственно участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территории городского поселения (пункт 18 части 1 статьи 14) и участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территории муниципального района (пункт 14 части 1 статьи 15), а также определяет круг вопросов местного значения сельского поселения и возлагает на органы местного самоуправления муниципального района обязанности по решению возникающих на территориях сельских поселений, входящих в его состав, вопросов местного значения, предусмотренных данным Федеральным законом для городских поселений, но прямо не отнесенных к вопросам местного значения сельских поселений (части 3 и 4 статьи 14), в том числе вопроса, предусмотренного пунктом 18 части 1 статьи 14 данного Федерального закона.

Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ предусматривает, что управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (статья 10), а также устанавливает требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления (статья 51).

В силу Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

В реализации экологической функции государства участвуют и органы местного самоуправления, поскольку обеспечение благоприятных экологических условий жизнедеятельности населения по месту жительства согласуется с главной целью местного самоуправления, заключающейся в удовлетворении основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Это предполагает, что законом - с соблюдением требований формальной определенности в разграничении полномочий и гарантирования местному самоуправлению необходимых источников доходов - на органы местного самоуправления может быть возложено как создание условий для надлежащего исполнения субъектами природопользования своих обязанностей по устранению причиненного природным объектам вреда, так и обеспечение проведения за счет собственных сил и средств мероприятий по ликвидации загрязнения территории муниципального образования отходами, образовавшимися в результате жизнедеятельности населения (т.е. имеющими, по сути, местное, коммунальное происхождение), если выявленный факт не является следствием невыполнения или ненадлежащего выполнения конкретным лицом своих обязанностей, связанных с использованием того или иного земельного участка на территории данного муниципального образования. В системе действующего регулирования отнесение к вопросам местного значения муниципального района организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов не может рассматриваться как безусловное основание для возложения на органы местного самоуправления муниципального района обязанностей, касающихся проведения очистки территории муниципального района от загрязнения отходами, без учета характера предоставленных им полномочий в сфере обращения с отходами, в том числе применительно к расположенным на территории муниципального района земельным участкам различной формы собственности, и без правовой оценки качества выполнения таких полномочий, а также вне связи с обязанностями по обращению с отходами, которые возлагаются на юридические лица и физических лиц как на субъектов природопользования. Органы местного самоуправления муниципального района не вправе в случаях, не предусмотренных федеральными законами, участвовать в осуществлении государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), а также решать вопросы, отнесенные к компетенции органов государственной власти, за счет доходов местных бюджетов; не допускается и возложение на них обязанности по финансированию расходов, возникших в связи с осуществлением органами государственной власти или органами местного самоуправления иных муниципальных образований своих полномочий. Равным образом, по общему правилу, недопустимо возложение на муниципальные образования, включая муниципального района, финансового обеспечения исполнения обязательств, вытекающих из статусных характеристик иных субъектов как самостоятельных участников гражданского оборота, а также отношений природопользования.

Конституция Российской Федерации исходит из того, что органы местного самоуправления должны решать вопросы, относящиеся к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения муниципального образования (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 года N 15-П и от 24 декабря 2012 года N 32-П). Это, однако, не препятствует конструктивному - основанному на признании и гарантировании самостоятельности местного самоуправления и в то же время на единстве системы публичной власти - взаимодействию между органами местного самоуправления и органами государственной власти для наиболее успешного решения общих задач, непосредственно связанных с вопросами местного значения, в интересах населения муниципальных образований, равно как и возложению на органы местного самоуправления тех или иных имеющих общегосударственное значение публичных функций и задач на соответствующей территории: как в порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, так и в иных формах конституционно оправданного участия органов местного самоуправления в осуществлении совместно с органами государственной власти конституционных функций государства на конкретной территории.

Конституционным судом Российской Федерации, в постановлении от 30 мая 2023 года N 27-П дана оценка конституционности положений статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 10 и 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления", а также пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами и пунктом первым постановлено:

признать положения статьи 3.3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации", пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 10 и 51 Федерального закона "Об охране окружающей среды", пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" и пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 42, 130 (часть 1), 132 (части 1 и 3) и 133, в той мере, в какой они, применяемые совокупно или обособленно, являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления муниципального образования обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или для взыскания с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда уполномоченный орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования:

на земельных участках, находящихся в государственной собственности, поскольку не обеспечено финансирование (либо - если доказано, что твердые коммунальные отходы размещены преимущественно населением муниципального образования, - справедливое гарантированное софинансирование) Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации исполнения органами местного самоуправления указанной обязанности;

на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, при этом отсутствуют как прямое указание в федеральном законодательстве на полномочия органов местного самоуправления по ликвидации таких мест на указанных землях и земельных участках, сопровождаемое одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, так и закон субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов;

притом что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Из приведенных положений закона и разъяснений по их применению следует, что к участию в деле административными ответчиками необходимо было привлечь Минфин России и Минфин Хабаровского края.

Вместе с тем, рассматривая настоящее дело, суд первой инстанции не привлек к участию в деле в качестве административных ответчиков Минфин России и Минфин Хабаровского края, и при этом постановил решение, которым могут быть затронуты его права, то есть разрешил спор о правах лиц, не привлеченных к участию в деле, что в соответствии в силу статьи 310 КАС РФ является безусловным основанием к отмене решения суда с направлением административного дела в соответствии с пунктом 3 статьи 309 КАС РФ на новое рассмотрение в суд первой инстанции,

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции надлежит устранить допущенные нарушения, приведшие к отмене судебного решения правильно, а именно, для правильного рассмотрения административного дела необходимо дать оценку полномочиям органов местного самоуправления в спорном вопросе; дать оценку представленным документам, определить круг лиц, участие которых необходимо для рассмотрения настоящего дела, привлечь их к участию в деле и разрешить спор в соответствии с подлежащими применению нормами права и установленными по делу обстоятельствами.

Доводы апелляционного представления судебная коллегия с правовой точки зрения не оценивает, поскольку суд апелляционной инстанции не вправе предрешать существо решения, которое должно быть принято судом первой инстанции по результатам надлежащего судебного разбирательства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Нанайского районного суда Хабаровского края от 20 апреля 2023 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Нанайский районный суд Хабаровского края.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Девятый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции.

Председательствующий:

Судьи: