АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
г. Ростов-на-Дону
21 ноября 2025 года Дело № А53-9756/25
Резолютивная часть решения объявлена 17 ноября 2025 года
Полный текст решения изготовлен 21 ноября 2025 года
Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Лебедевой Ю.В.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Киричковой Я.Г.,
рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Комитета по управлению имуществом города Батайска
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области,
о признании недействительным решения,
третьи лица: акционерное общество «Водоканал Ростова-на-Дону» (ОГРН <***>, ИНН <***>),
Управление жилищно-коммунального хозяйства города Батайска (ОГРН <***>, ИНН <***>),
Прокуратура г. Батайска Ростовской области,
Администрация г. Батайска Ростовской области (ОГРН <***>, ИНН <***>)
при участии:
от заявителя: ФИО1 (доверенность от 28.08.2025 № 191),
от заинтересованного лица: ФИО2 (доверенность от 09.01.2025);
от АО «Водоканал Ростова-на-Дону»: ФИО3 (доверенность от 04.12.2024 № 8),
установил:
Комитета по управлению имуществом города Батайска (далее – заявитель) обратился в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее – заинтересованное лицо) о признании недействительным решение от 20.02.2025 по делу № 061-01/15-1463/2024, признании незаконным предписания от 03.02.2025 № 061-01/15-1463/2024.
Определением от «26» марта 2025 года суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: - акционерное общество «Водоканал Ростова-на-Дону» (ОГРН <***>, ИНН <***>), Управление жилищно-коммунального хозяйства города Батайска (ОГРН <***>, ИНН <***>), Прокуратуру г. Батайска Ростовской области, Администрацию г. Батайска Ростовской области (ОГРН <***>, ИНН <***>).
Через канцелярию суда от заинтересованного лица поступил отзыв на заявление, документы в обоснование позиции. Суд определил приобщить документы к материалам дела.
Через канцелярию суда от АО «Водоканал Ростова-на-Дону» поступили дополнительные пояснения. Суд определил приобщить документы к материалам дела.
Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленное требование в полном объеме.
Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения заявления.
Представитель АО «Водоканал Ростова-на-Дону» поддерживает позицию заявителя, просил требование удовлетворить.
В судебном заседании «11» ноября 2025 года в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлен перерыв до «17» ноября 2025 года до 14 час. 30 мин. После окончания перерыва судебное заседание продолжено при участии тех же лиц.
Представитель заинтересованного лица в судебном заседании представил дополнения к отзыву на заявление. Суд определил приобщить документы к материалам дела.
Представитель третьего лица в судебном заседании представила дополнительные пояснения. Суд определил приобщить документы к материалам дела.
Представитель заявителя в судебном заседании поддержал заявленное требование.
Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения заявления.
Представитель АО «Водоканал Ростова-на-Дону» поддержал позицию заявителя, просил требование удовлетворить.
Управление жилищно-коммунального хозяйства города Батайска, Прокуратура г. Батайска Ростовской области, Администрация г. Батайска Ростовской области явку представителей в судебное заседание не обеспечили, извещены надлежащим образомю
Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителей указанных лиц в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с учетом правил статьи 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о том, что лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или не совершения ими процессуальных действий.
Исследовав материалы дела, судом установлены следующие обстоятельства.
Как следует из материалов дела, в УФАС по РО поступили материалы проверки прокуратуры г. Батайска, согласно которым объекты централизованной системы холодного водоснабжения города (126 объектов, в том числе: водопроводные сети, водопроводные насосные станции, канализационная сеть, канализационные насосные станции, резервуары воды и другие) находятся в муниципальной собственности и эксплуатируются АО «Ростовводоканал» на основании заключенных между муниципальным образованием «город Батайск» (в лице Комитета по управлению имуществом г. Батайска) и АО «Ростовводоканал» договоров аренды централизованных сетей водоснабжения и водоотведения от 01.04.2010 №961, №962 без проведения торгов.
20.01.2025 по результатам рассмотрения поступивших материалов проверки прокуратуры города Батайска, антимонопольным органом принято решение по делу №061/01/15-1463/2024, в соответствии с которым Комитет по управлению имуществом города Батайска признан нарушившим ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции».
В связи с тем, что вменяемое нарушение Комитету в части непринятия мер по передаче имущества систем коммунальной инфраструктуры в порядке, установленном действующим законодательством, не устранено (АО «Ростовводоканал» на основании договоров аренды от 01.04.2010 №961, №962 продолжает эксплуатировать объекты водоснабжения и водоотведения) антимонопольный орган в целях защиты гражданских прав, публичного порядка, обеспечивающего конкуренцию, пришел к выводу о необходимости выдать ответчику – Комитету по управлению имуществом г. Батайска обязательное для исполнения предписание об устранении нарушения антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции прекращении (исх. от 20.02.2025 №НК/2246/25).
Не согласившись решением и предписанием антимонопольного органа, Комитет обратился в арбитражный суд о признании их недействительными.
Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства в совокупности, суд пришел к выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно ч. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, для признания арбитражным судом незаконными ненормативных актов, решений и действий государственных органов, должностных лиц необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии с п. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В ст. 34 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.
Согласно ст. 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно, в том числе управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения.
В п. 1 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.
В силу п. 2 ст. 125 и п. 2 ст. 215 Гражданского кодекса Российской Федерации от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Правовой статус и полномочия органов местного самоуправления определены Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ).
В силу ст. 51 Федерального закона №131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
В соответствии с п. 1, п. 2 ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.
При этом из норм, содержащихся в ст. 51 Федерального закона №131-ФЗ и ст. 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, следует, что собственник вправе совершать в отношении принадлежащего ему имущества действия, не противоречащие закону и иным правовым актам, в том числе соблюдать установленные этими законами и нормативными актами ограничения.
Законом, ограничивающим полномочия собственника по распоряжению муниципальным имуществом системы водоснабжения и водоотведения, является Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон «О водоснабжении и водоснабжении».
С момента вступления в силу Федерального закона от 07.05.2013 №109-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных ст. 41.1 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении».
Согласно ч. 1 ст. 41.1 Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом установленных данным Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях.
В ч. 3 указанной статьи предусмотрено положение, что в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения или одной системы из числа таких систем, одного отдельного объекта таких систем, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного такого объекта или одной такой системы, одного отдельного объекта таких систем не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования такими объектами или системами осуществляется только по концессионным соглашениям.
Ввиду указанного, с 01.01.2015 передача в пользование объектов водоснабжения и водоотведения (срок эксплуатации которых более 5 лет) может быть осуществлена собственником только на основании концессионного соглашения. Передача объектов жилищно-коммунального хозяйства, год ввода в эксплуатацию (завершения строительства) которых превышает 5 лет, по договору аренды в пользование хозяйствующему субъекту действующим законодательством не предусмотрена.
При указанных обстоятельствах для передачи объектов водоснабжения и водоотведения необходимо проведение публичных процедур на право заключения концессионного соглашения в отношении указанных объектов в порядке, предусмотренном законодательством о концессионных соглашениях.
В соответствии с ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О концессионных соглашениях» концессионное соглашение по общему правилу заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения.
Судом установлено, что Комитет по управлению имуществом г. Батайска в отношении объектов, предназначенных для выполнения функций водоснабжения и водоотведения, процедуры конкурса на право заключения концессионного соглашения не проводил, а в нарушение вышеуказанных требований заключены договоры аренды централизованных сетей водоснабжения и водоотведения №961, №962.
В соответствии с разъяснениями ФАС России от 02.04.2008 №ИА/7334 «О применении антимонопольного законодательства при осуществлении контроля за сделками с объектами коммунальной инфраструктуры, находящимися в государственной или муниципальной собственности» передача прав на объекты водоснабжения и водоотведения хозяйствующим субъектам должно осуществляться только на торгах (за исключением предоставления указанных объектов коммунальной инфраструктуры на праве хозяйственного ведения и оперативного управления унитарным и казенным предприятиям, предоставления указанных объектов коммунальной инфраструктуры в результате определенных федеральными законами действий уполномоченного органа, на основании вступившего в законную силу решения суда).
Таким образом, заключение договоров аренды муниципального имущества, а именно объектов жилищно-коммунального хозяйства, после вступления в силу Федерального закона «О защите конкуренции» (с 26.10.2006) должно осуществляться в соответствии с установленными в нем требованиями, а именно по результатам проведения торгов.
В ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» предусмотрены особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества и установление возможности заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении такого имущества, только по результатам проведения конкурсов и аукционов.
В силу ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключениями, предусмотренными данной нормой.
Исключение предусмотрено в п. 8 ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», в соответствии с которым допускается заключение договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества без торгов с лицом, обладающим правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случае, если передаваемое имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
При этом положения п. 8 ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» могут применяться только при обязательном соблюдении двух условий: участок сети инженерно-технического обеспечения, подлежащий передаче, должен являться частью соответствующей сети, которая находится во владении или пользовании у лица, претендующего на такой участок сети; данные часть сети и сеть являются технологически связанными.
Судом установлено и следует из материалов дела, что договор от 01.04.2010 №961 аренды объектов инженерной инфраструктуры водопроводно-канализационного хозяйства г. Батайска пролонгирован дополнительным соглашением от 01.02.2011 сроком на 11 месяцев на основании п. 8 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», поскольку ОАО «ПО Водоканал г. Ростова-на-Дону» является арендатором по договору аренды №69 объектов инженерной инфраструктуры водопроводно-канализационного хозяйства г. Ростова-на-Дону от 11.08.2005, которые имеют технологическую связь с объектами по договору аренды от 01.04.2010 №961 объектов инженерной инфраструктуры г. Батайска.
Из договора аренды от 01.04.2010 №961 не следует, что он заключен в порядке п. 8 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции».
В материалы дела представлен программный документ «Содержание программного документа «Развитие инженерной инфраструктуры г. Батайска на 2012-2025 годы», утвержденный постановлением Администрации г. Батайска от 12.12.2012 №3271 (далее - Программа), в соответствии с которым водоснабжение г. Батайска питьевой водой осуществляется от системы водоснабжения г. Ростова-на-Дону. Собственных водозаборных и очистных водопроводных сооружений город не имеет. Водопроводная вода поступает в г. Батайск от Александровских водопроводных очистных сооружений г. Ростова-на-Дону по одному водоводу диаметром 800 мм в насосную станцию 3-го подъема на площадке КВС-1 (комплекс водопроводных сооружений №1). Площадка КВС-1 размещается в северо-восточной части города. От комплекса КВС-1 по магистральным водоводам диаметрами 500-700 мм вода поступает по разводящей сети к потребителям Центральной, Восточной частям города и в «Авиагородок» - на площадку КВС (комплекс водопроводных сооружений №2). Протяженность водопроводных сетей по городу составляет 192,904 км, диаметр сетей от 100 до 500 мм. Изношенность водопроводных сетей составляет в среднем 80%. Протяженность сетей, по которым произведена замена труб, составляет 6,513 км за период 2008-2012г.
Город Батайск не имеет собственных очистных сооружений сточных вод. Сточные воды от города по закрытой системе коллекторов поступают в приемный резервуар главной канализационной насосной станции (ГКНС), расположенной в северной части города. Насосами, установленными в ГКНС, сточные воды г. Батайска по напорному трубопроводу, две нитки диаметром 600 мм и 700 мм перекачиваются на очистные сооружения канализации г. Ростова-на-Дону.
Из содержания данной Программы следует, что г. Батайск в своих территориальных границах не имеет собственных водозаборных и очистных водопроводных сооружений, и сооружений сточных вод.
При этом представленные договоры аренды от 01.04.2010, равно как и Программа не содержит информацию о том, что на момент передачи муниципальных объектов водоснабжения и водоотведения г. Батайска, ОАО «ПО Водоканал г. Ростова-на-Дону» (в настоящее время АО «Ростовводоканал») владело на том или ином праве сетью инженерно-технического обеспечения или ее частью на территории г. Батайска.
Система коммунальной инфраструктуры – это комплекс технологически связанных между собой объектов и инженерных сооружений, предназначенных для осуществления поставок товаров и оказания услуг в сферах электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения до точек подключения (технологического присоединения) к инженерным системам электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и водоотведения объектов капитального строительства, а также объекты, используемые для обработки, утилизации, обезвреживания, захоронения твердых коммунальных отходов (пункт 24 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с п. 20 ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 30.12.2009 №384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» сеть инженерно-технического обеспечения - это совокупность трубопроводов, коммуникаций и других сооружений, предназначенных для инженерно-технического обеспечения зданий и сооружений.
Из п. 4 ст. 2 Федерального закона от 07.12.2011 №416-Ф3 «О водоснабжении и водоотведении» (далее - Закон о водоснабжении) следует, что водоснабжением признается водоподготовка, транспортировка и подача питьевой или технической воды абонентам с использованием централизованных или нецентрализованных систем холодного водоснабжения (холодное водоснабжение). Водоподготовка предполагает обработку воды, обеспечивающую ее использование в качестве питьевой или технической воды (п. 3 ст. 2 Закона о водоснабжении).
В соответствии с п. 26 ст. 2, ст. 12 Закона о водоснабжении под транспортировкой воды понимается перемещение воды, осуществляемое с использованием водопроводных сетей.
В силу п. 5 ст. 2 Закона о водоснабжении водопроводной сетью является комплекс технологически связанных между собой инженерных сооружений, предназначенных для транспортировки воды, за исключением инженерных сооружений, используемых также в целях теплоснабжения.
Таким образом, в области водоснабжения закон разделяет разные виды деятельности, в том числе отделяет водоподготовку, транспортировку и подачу питьевой воды. Указанные виды деятельности могут осуществляться разными лицами.
Правовая позиция в указанной части подтверждена судебной практикой при рассмотрении спора при аналогичном предмете и основании: постановление Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 09.06.2018 по делу №А53-25546/2017.
Судом установлено, что договоры аренды от 01.04.2010 №961 и №962, по которым передавались вышеуказанные муниципальные объекты водопроводно-канализационного хозяйства г. Батайска АО «ПО Водоканал г. Ростова-на-Дону» (имеющему право временного пользования и владения водозаборных и очистных водопроводных сооружений, и сооружений сточных вод на территории г. Ростова-на-Дону, обеспечивающие водоподготовку и очистку воды для г. Батайска в отсутствие в пользовании объектов, обеспечивающих транспортировку воды, т.е. водопроводных сетей, входящих в систему водоснабжения и водоотведения г. Батайска) свидетельствуют о реализации цели по передаче без торгов прав не на отдельные участки сети, а на всю сеть инженерно-технического обеспечения г. Батайска, что противоречит требованиям п. 8 ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции».
Обратное понимание данной нормы приводило бы к ограничению конкуренции относительно всего сетевого хозяйства, независимо от его мульти территориальности и значительной протяженности (например, по отношению к владельцу первого и единственного элемента сети - водозабора), что не соответствует природе и цели правового регулирования антимонопольной деятельности, поскольку является условием, формирующей монополию.
Согласно пояснениям, представленным АО «Ростовводоканал» в ходе рассмотрения дела, АО «Ростовводоканал» владеет и пользуется централизованными системами холодного водоснабжения и водоотведения города Ростова-на-Дону на основании договора аренды от 11.08.20056 №69 объектов инженерной инфраструктуры водопроводно-канализационного хозяйства города Ростова-на-Дону.
На основании указанного договора АО «Ростовводоканал» владеет участком водопроводной сети (водоводом), к которому подключена централизованная система холодного водоснабжения г. Батайска, через который осуществляется водоснабжением всего города Батайска, иных источников водоснабжения не имеется.
Кроме того, на основании указанного договора АО «Ростовводоканал» владеет участком канализационной сети, к которому подключена централизованная система водоотведения города Батайска, через которую сточные воды всех объектов, подключенных к централизованной системе водоотведения г. Батайска поступают на очистные сооружения канализации г. Ростова-на-Дону, находящиеся в эксплуатации АО «Ростовводоканал». Таким образом, сети водоснабжения и водоотведения г. Батайска и г. Ростова-на-Дону технологически связаны, таким образом водоснабжение и водоотведение потребителей г. Батайска без подключения к сетям водоснабжения и водоотведения г. Ростова-на-Дону технически невозможно, так как в г. Батайске не имеется собственных очистных сооружений водопровода и канализации.
Технологическая связь объектов, работа каждого из которых составляет часть цикла обеспечения населения коммунальными услугами не означает невозможность эксплуатации разными субъектами отдельных элементов этой системы, и не означает необходимости сосредоточения в руках одного лица нескольких технологических объектов, эксплуатация которых отдельно друг от друга невозможна или заведомо нецелесообразна (правовая позиция изложена в постановлении Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.08.2020 по делу №A71-20745/2019).
При указанных обстоятельствах, передача прав владения и (или) пользования спорными объектами водоснабжения, водоотведения, находящимися в муниципальной собственности должна была осуществляться по итогам проведения торгов, поскольку заключение указанных договоров аренды без проведения торгов не соответствует требованиям п. 8 ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции», предусматривающему возможность передачи без торгов прав владения и (или) пользования на отдельные участки (часть) сети инженерно-технического обеспечения лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, но не наоборот.
Согласно ч. 1 ст. 41 Закона о водоснабжении передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом установленных данным Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением случая, предусмотренного ч. 1 ст. 9 данного Федерального закона.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» запрещено органам местного самоуправления и организациям, осуществляющим функции указанных органов власти, совершать действия (бездействие), принимать акты, которые приводят к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.
Достаточным основанием для вывода о нарушении ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» является создание условий, возможности наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.
В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, его не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 №14686/10, Определение Верховного суда Российской Федерации от 06.03.2017 №305-КГ16-16409).
Нормативное закрепление процедуры торгов обеспечивает соблюдение принципа единства экономического пространства на территории Российской Федерации, расширение возможностей для получения заинтересованными лицами прав в отношении государственного или муниципального имущества, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечение гласности и прозрачности при передаче прав в отношении государственного или муниципального имущества, предотвращение коррупции и других злоупотреблений
Передача прав на муниципальное имущество хозяйствующим субъектам без проведения торгов препятствует развитию конкуренции, ущемляет интересы хозяйствующих субъектов, желающих получить такие права на муниципальное имущество.
На основании изложенных обстоятельств, суд признает правомерным вывод антимонопольного органа о необходимости выдачи Комитету по управлению имуществом г. Батайска обязательного для исполнения предупреждения об устранении причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства о принятии мер по устранению последствий такого нарушения и о прекращении бездействия, которое содержит признаки нарушения антимонопольного законодательства (исх. №МБ/22652/22), в соответствии с которым Комитету надлежало в срок до 01 марта 2023 года принять меры по возврату муниципальных объектов водоснабжения и водоотведения г. Батайска, переданных ранее по договорам от 01.04.2010 №961, №962 в муниципальную казну.
Из материалов дела следует, что ссылаясь на невозможность исполнения выданного предупреждения, ввиду того обстоятельства, что расторжение действующих договоров аренды повлечет за собой возникновение чрезвычайной ситуации на территории г. Батайска по обеспечения водоснабжением и водоотведением объектов коммунальной инфраструктуры, Комитет по управлению г. Батайска неоднократно обращался с ходатайствами о продлении срока исполнения выданного предупреждения.
На основании ходатайств Комитета: вх. от 22.02.2023 №3142-ЭП/23 решением УФАС по РО исх. от 11.03.2023 №ВК/3531/23 продлен срок выполнения предупреждения и установлен новый срок – до 10 июня 2023г.; вх. от 27.06.2023 №11239/23 решением УФАС по РО исх. от 28.06.2023 №ВК/10350/23 продлен срок выполнения предупреждения и установлен новый срок – до 01 сентября 2023г.; вх. от 30.08.2023 решением УФАС по РО исх. от 04.09.2023 продлен срок выполнения предупреждения и установлен новый срок – до 01 декабря 2023г.; вх. от 04.12.2023 решением УФАС по РО исх. от 21.12.2023 №ВК/21205/23 продлен срок выполнения предупреждения и установлен новый срок – до 20 марта 2024г.
Вместе с тем, объективные причины и обстоятельства, препятствующие Комитету исполнить требования, изложенные в выданном предупреждении (исх. от 03.10.2022 №МБ/22652/22) с приложением соответствующих документальных доказательств, в материалы дела не представлены. После установления последнего нового срока исполнения предупреждения Комитетом по управлению имуществом не исполнено предупреждение антимонопольного органа.
Согласно ч. 8 ст. 39.1 Федерального закона «О защите конкуренции» в случае невыполнения предупреждения в установленный срок, антимонопольный принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Судом установлено, что со дня выдачи предупреждения (03.10.2022) и до продления срока выполнения предупреждения– до 20 марта 2024г. Комитетом имущественных отношений г. Батайска более года не были приняты соразмерные предоставленному сроку для исполнения предупреждения своевременные исчерпывающие меры, направленные на передачу в пользование (эксплуатацию) в установленном законом порядке муниципальных объектов водоснабжения, водоотведения, являющихся предметом договоров аренды 01.04.2010 №961, №962.
02.05.2024 на основании изложенных обстоятельств, в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 39 Федерального закона «О защите конкуренции» издан приказ УФАС по РО №105/24 «О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела №061/01/15-1463/2023 о нарушении антимонопольного законодательства».
Согласно ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (п. 7 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции»).
В соответствии с п. 17 ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.
По смыслу ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» нормативно установленный запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, и распространяется прежде всего на их акты и действия в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.
19.12.2024 Комиссией УФАС по РО принято заключение об обстоятельствах дела №061/01/15-1463/2024. Определением от 19.12.2024 рассмотрение дела отложено на 20.01.2025 в связи с принятием Комиссией заключения об обстоятельствах дела. Возражения на заключение об обстоятельствах дела от лиц, участвующих в деле, в материалы дела не представлено.
При рассмотрении дела антимонопольным органом проведен анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения, в порядке, предусмотренном ч. 5.1 ст. 45 Федерального закона «О защите конкуренции» и приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке» (далее – Порядок проведения анализа).
В соответствии с п. 10.7 Порядка проведения анализа по делам, возбужденным по признакам нарушения ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» (за исключением п. 11 ч. ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции»), анализ состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:
а) определение временного интервала исследования товарного рынка;
б) определение продуктовых границ товарного рынка;
в) определение географических границ товарного рынка. При определении таких границ могут приниматься во внимание, в частности: границы территории, на которой осуществляют свои полномочия соответствующие федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, организации, участвующие в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации; границы территорий, на которых действуют хозяйствующие субъекты, на деятельность которых оказали или могли оказать негативное влияние соответствующие акты, действия (бездействие); границы территорий, на которые поставляется товар и с которых поставляется товар;
г) оценка изменения (возможного изменения) состояния конкуренции на товарном рынке вследствие принятия акта и (или) осуществления действий (бездействия).
Временной интервал исследования определен периодом с 03.10.2022 (дата выдачи обязательного для исполнения предупреждения Комитету по управлению имуществом г. Батайска исх. №МБ/22652/22) по дату заседании Комиссии 20.01.2025.
В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот. Таким образом, предоставление права владения и (или) пользования муниципальным имуществом может рассматриваться как товар.
Как следует из материалов дела, в рассматриваемый период АО «Ростовводоканал» на основании договоров аренды от 01.04.2010 №961, №962 владеет и пользуется муниципальным имуществом - объектами водоснабжения и водоотведения в территориальных границах г. Батайска Ростовской области.
Так как товаром является право владения и (или) пользования муниципальным имуществом - объектами водоснабжения и водоотведения в территориальных границах г. Батайска Ростовской области, следовательно, единственным продавцом такого права может быть уполномоченное собственником лицо – Комитет по управлению имуществом г. Батайска Ростовской области. В связи с тем, что в границах одного муниципального образования существует только один собственник муниципального имущества, то аналогов рассматриваемого товара нет.
Таким образом, Комитет по управлению имуществом г. Батайска Ростовской области выступает единственным продавцом на рынке предоставления права владения и (или) пользования муниципальным имуществом на территории г. Батайска Ростовской области.
Учитывая изложенное, за продуктовые границы исследуемого товарного рынка принимается - предоставление права владения и (или) пользования муниципальным имуществом - объектами водоснабжения и водоотведения на территории г. Батайска Ростовской области.
Определение географических границ товарных рынков в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О защите конкуренции» определяют сферу обращения товара, в границах которой, основываясь на экономической, технической или иной возможности, приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.
Границы территории, на которой осуществляет свои полномочия Комитет по управлению имуществом г. Батайска Ростовской области, в том числе путем предоставления права владения и (или) пользования муниципальным имуществом (объектами водоснабжения и водоотведения), является территория муниципального образования г. Батайск Ростовской области.
Географические границы рынка предоставления права владения и (или) пользования муниципальным имуществом в рассматриваемом случае определены как территория муниципального образования г. Батайска Ростовской области.
В состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включаются хозяйствующие субъекты, постоянно продающие (производящие) в его границах рассматриваемые услуги в пределах определенного временного интервала.
Возможность приобретения товара имеется у всех заинтересованных субъектов, осуществляющих (желающих осуществлять) деятельность по оказанию услуг водоснабжения и водоотведения на территории г. Батайска Ростовской области.
Следовательно, потенциально имеется большое число покупателей товара, ограниченное только территориальными границами поселения на анализируемом рынке и АО «Ростовводоканал» не является единственной организацией, способной выполнять обязательства по водоснабжению и водоотведению населения на территории г. Батайска Ростовской области. С учетом вышеизложенного, Комиссия пришла к выводу, что рынок получения права владения и (или) пользования муниципальным имуществом на территории г. Батайска Ростовской области является конкурентным среди покупателей данного права.
Суд отмечает, что довод Комитета в целях избежание чрезвычайной ситуации, защиты интересов населения по обеспечению водоснабжения и обслуживания сетей водоснабжения не является основанием для игнорирования существующих императивных положений законодательства в сфере водоснабжения и водоотведения; выводы Комитета основаны на неверном толковании норм действующего законодательства.
В период с 2010г. объекты коммунальной инфраструктуры передавались АО. «Ростовводоканал» по договорам аренды от 01.04.2010 №961, №962 без проведения установленных законом процедуры.
В соответствии с положениями Федерального закона «О концессионных соглашениях» и Федерального закона «О водоснабжении и водоотведении» с 01.01.2015 передача в пользование объектов водоснабжения, водоотведения (срок эксплуатации которых более 5 лет) может быть осуществлена собственником только на основании концессионного соглашения, заключаемого по общему правилу по результатам конкурсной процедуры. Ранее, до 01.01.2015 муниципальное имущество коммунального назначения также должно было передаваться в конкурентном порядке (по торгам) в силу ст. 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции».
При указанных обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что уполномоченный орган после внесенных в 2015 году в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон «О водоснабжении о водоотведении» изменений должно было организовать установленную законодателем публичную процедуру на право заключения концессионного соглашения.
При этом уполномоченный орган бездействовал при реализации возложенных на него обязанностей по обеспечению жизнедеятельности несения (в части объектов водоснабжения и водоотведения), что и привело к возникновению неблагоприятной ситуации, на которую ссылается Комитет по управлению имуществом г. Батайска.
Указанные действия не соответствуют требованиям, установленным Федеральным законом «О концессионных соглашениях» и Федеральным законом «О водоснабжении о водоотведении» в части передачи объектов водоснабжения и водоотведения и не отвечают обязательствам, возложенным Федеральным законом №131-ФЗ на Комитет при распоряжении и использовании муниципального имущества.
С момента выдачи предупреждения от 03.10.2022 №МБ/22652/22 Комитет по управлению имуществом г Батайска настаивает на невозможности заключения концессионного соглашения ввиду того обстоятельства, что объекты водоснабжения и водоотведения представляют собой единый технологический комплекс, который подлежит передаче в концессионное соглашение комплексно.
В ходе рассмотрения дела Комитет указывал на то обстоятельство, что АО «Ростовводоканал» на данный момент является единственной ресурсоснабжающей организацией на территории г. Батайска, расторжение договоров аренды централизованных сетей водоснабжения и водоотведения от 01.04.2010 №961, №962, повлечет за собой возникновение чрезвычайной ситуации на территории г. Батайска.
Вместе с тем, суд установил, что Комитет до настоящего времени не предпринимает надлежащих действий для организации проведения открытого конкурса на право заключения концессионных соглашений в отношении муниципального имущества и игнорирует возложенные на него полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения в установленном законом порядке.
Согласно абз. 1, п. 2, п. 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе создание дискриминационных условий, необоснованное препятствие осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов.
Передача права владения и (или) пользования объектами водоснабжения и водоотведения без проведения торгов привело к устранению конкуренции за доступ на товарные рынки водоснабжения и водоотведения в территориальных границах г. Батайска Ростовской области.
Передача прав на муниципальное имущество хозяйствующим субъектам без проведения торгов, а также непринятие мер по изъятию из незаконного владения муниципального имущества препятствует развитию конкуренции, ущемляет интересы хозяйствующих субъектов - потенциальных участников торгов.
Проведение торгов способствует развитию конкуренции за обладание ограниченным ресурсом путем создания условий для выбора контрагента, предлагающего наилучшие условия, что обеспечивает равный доступ к муниципальному имуществу для всех заинтересованных лиц, а также обеспечивает соблюдение интересов собственников имущества, имеющих намерение передать имущество на наиболее выгодных условиях.
Указанная позиция подтверждается постановлением Президиума ВАС РФ от 20.09.2011 №7905/09, в соответствии с которым открытые торги проводятся с целью привлечения максимально широкого круга участников и получения организатором торгов наибольшей цены за реализуемое право, в связи с чем не установленное законодательством ограничение в доступе к торгам ущемляет как права каждого желающего принять в них участие, так и интерес организатора.
На основании изложенного, заключение договоров аренды от 01.04.2010 №961, №962 без проведения публичных процедур свидетельствует о создании необоснованных преимущественных условий деятельности предприятию, ограничении доступа иным хозяйствующим субъектам к использованию муниципальных объектов водоснабжения и водоотведения, расположенных в г. Батайске Ростовской области.
Доводы лиц, участвующих в деле, об истечении срока давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, предусмотренного ст. 41.1 Федерального закона «О защите конкуренции», суд полагает несостоятельными, исходя из следующего.
В соответствии со ст. 41.1 Федерального закона «О защите конкуренции» дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.
В данном случае, прокуратура г. Батайска Ростовской области обратилась в антимонопольный орган с заявлением о нарушении Комитетом по управлению имуществом г. Батайска антимонопольного законодательства по факту передачи муниципального имущества в аренду без торговых процедур, с указанием на отсутствие законных оснований для продолжения арендных отношений после срока истечения договора аренды.
Таким образом, по сути прокуратура г. Батайска Ростовской области указывала не только на действия по заключению договоров аренды, не соответствующие антимонопольному законодательству, но и на непринятие мер по возврату муниципального имущества, неправомерно переданного, в фактическом наличии арендных правоотношений, возникших из указанных договоров. Таким образом, в данном случае, из материалов прокуратуры г. Батайска Ростовской области усматривалось, что правонарушение является длящимся, вменяемое нарушение Комитету по управлению имуществом г. Батайска выразилось в достигнутом с АО «Ростовводоканал» антиконкурентном соглашении о передаче/получении муниципального имущества без торгов и непринятии мер по возврату такого имущества.
В ходе рассмотрения антимонопольного дела установлено, что после истечения срока действия договоров аренды муниципальное имущество не возвращено Комитету по управлению имуществом г. Батайска, договор возобновлен с 01.02.2011 согласно дополнительным соглашениям от 01.02.2011.
Доводы лиц, участвующих в деле, об истечении срока исковой давности для возврата имущества в судебном порядке не влияет на выводы антимонопольного органа о нарушении Комитетом по управлению имуществом г. Батайска требований ч. 1 ст. 15 Федерального закона «О защите конкуренции», которые содержатся в спорном решении, о непринятии мер по возврату переданного в аренду муниципального имущества.
Выводы суда в указанной части подтверждены судебной практикой (решение Арбитражного суда Краснодарского края от 05.04.2024 по делу №A32-48191/2023, оставленное без изменения постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.07.2024 №15АП-8281/2024).
При разрешении вопроса о применении последствий недействительности сделки, принимая во внимание фактическое оказание АО «Ростовводоканал» услуг по водоснабжению и водоотведению населению, суд отмечает отсутствие правовых оснований в применении таких последствий, так как иное не отвечает интересам городского поселения и принципам добросовестности, разумности и справедливости.
Кроме того, доводы лиц, участвующих в деле, в указанной части не являются предметом судебной проверки (определение Верховного суда Российской Федерации от 28.10.2022 по делу №А73-19754/2021).
В силу ст. 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации за судебной защитой в арбитражный суд может обратиться лицо, чьи законные права и интересы нарушены, а предъявление иска имеет цель восстановления нарушенного права.
Согласно ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявитель должен доказать, в защиту и на восстановление каких прав предъявлены требования о признании недействительным оспариваемого решения.
С учетом изложенного, в данном случае отсутствуют основания, предусмотренные статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, которые одновременно необходимы для удовлетворения заявленных требований.
Оценив и исследовав представленные сторонами доказательства в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд, учитывая установленные обстоятельства, пришел к выводу об отсутствии совокупности оснований для удовлетворения заявления Комитета.
С учетом изложенного, суд пришел к выводу, что оспариваемые решение и предписание вынесены с соблюдением норм материального и процессуального права, в связи с тем, у суда отсутствуют правовые основания для признания их незаконными в судебном порядке.
Согласно ч. 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.
С учетом вышеизложенного, суд приходит выводу, что оспариваемые решение и предписание соответствуют требованиям Федерального закона «О защите конкуренции», не нарушают законные права и интересы Комитета и третьих лиц, что в силу ч. 3 ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.
Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 25.07.2019 по делу №А72-17651/2018, в постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 12.07.2022 по делу №А73-19752/2021).
Поскольку заявитель освобожден от уплаты государственной пошлины, вопрос о ее распределении, в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, разрешению не подлежит.
руководствуясь статьями 167-170, 197-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении заявленного требования отказать.
Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.
Решение может быть обжаловано через суд, вынесший решение, в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, а также в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.
Судья Ю.В. Лебедева