ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
№ 18АП-14860/2023
г. Челябинск
22 декабря 2023 года
Дело № А76-1896/2023
Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2023 года.
Постановление изготовлено в полном объеме 22 декабря 2023 года.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Скобелкина А.П.,
судей Арямова А.А., Плаксиной Н.Г.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Семеновой О.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 01.09.2023 по делу №А76-1896/2023.
В судебном заседании приняли участие представители:
Управления муниципальных закупок Администрации города Челябинска - ФИО1 (доверенность от 22.12.2022, диплом, паспорт);
Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - ФИО2 (служебное удостоверение, доверенность от 10.01.2023, диплом), ФИО3 (служебное удостоверение, диплом, доверенность от 10.01.2023);
акционерного общества «Уральский комбинат питания» - ФИО4 (паспорт, доверенность от 15.08.2023, диплом);
Прокуратуры Челябинской области - ФИО5 (служебное удостоверение);
Комитета по делам образования города Челябинска - ФИО6 (служебное удостоверение, доверенность от 13.03.2023).
Управление муниципальных закупок Администрации города Челябинска обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – антимонопольный орган, УФАС по Челябинской области) о признании незаконным решения от 18.11.2022 №ВЛ/14478/22 по делу № 074/10/99-2926/2022 (230-ВП/2022) в части признания в действиях организатора совместных торгов нарушений пункта 6 части 1 статьи 42, части 24 статьи 22 Закона о контрактной системе. Делу присвоен номер А76-1896/2023.
Акционерное общество «Уральский комбинат питания» (далее - АО «Уральский комбинат питания») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании решения УФАС по Челябинской области от 18.11.2022 по делу № 074/10/99-2926/2022 (230-ВП/2022) незаконным. Делу присвоен номер А76-4274/2023.
Муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение «Средняя общеобразовательная школа № 103 г. Челябинска» (далее - МБОУ «СОШ №103 г. Челябинска») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к УФАС по Челябинской области о признании незаконным решения от 18.11.2022 № ВЛ/14478/22 по делу №074/10/99-2926/2022 (230-ВП/2022). Делу присвоен номер А76-3836/2023.
Арбитражным судом Челябинской области вышеуказанные дела объединены в одно производство для их совместного рассмотрения с присвоением делу номера А76-1896/2023.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: МБОУ «СОШ № 92 г. Челябинска», МБОУ «СОШ № 140 г. Челябинска», МБОУ «СОШ № 141 г. Челябинска», МБОУ «СОШ № 33 г. Челябинска», МБОУ «СОШ № 42 г. Челябинска», МБОУ «СОШ № 61 г. Челябинска», МБОУ «СОШ № 71 г. Челябинска», МБОУ «СОШ № 70 г. Челябинска», МБОУ «Среднее общеобразовательное учреждение «Санаторная школа-интернат для детей нуждающихся в длительном лечении № 3 г. Челябинска, МБОУ «Специальная (коррекционная), общеобразовательная школа-интернат для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья (глухих и слабослышащих) № 10 г. Челябинска, МБОУ «Специальная (коррекционная), общеобразовательная школа-интернат для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья (нарушением интеллекта) № 57 г.Челябинска, Комитет по делам образования г. Челябинска, ООО «РТС-Тендер».
Судом в порядке ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации привлечен прокурор Челябинской области.
Решением Арбитражного суда Челябинской области от 01.09.2023 признано незаконным решение УФАС по Челябинской области от 18.11.2022 №ВЛ/14478/22 по делу №074/10/99-2926/2022 (230-ВП/2022).
Антимонопольный орган (далее также – апеллянт, податель жалобы), не согласившись с вынесенным судебным актом, обжаловал его в апелляционном порядке, просит решение суда отменить.
В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что выводы суда, согласно которым услуги, являющиеся предметом закупки, являются идентичными, несостоятельны, с учетом различных типов образовательных организаций, среди которых присутствуют школы-интернаты, а также с учетом отдельных категорий детей (кадеты), обучение которых предусмотрено в 4 образовательных учреждениях, организация горячего питания отличается, более того питание в образовательных организациях с круглосуточным пребыванием фактически предоставляется не горячее питание (как мера дополнительной социальной поддержки). которое поименовано в качестве предметам закупки, а питание в рамках полного государственного обеспечения обучающихся с ограниченными возможностями здоровья. Более того, предметом закупки является не оказание услуг общественного питания, целью которых является изготовление продукции общественного питания и ее реализация, а организация питания, которая подразумевает не только процесс приготовления блюд, а соблюдение режима организации питания, а также специальных требований к пищевой продукции для отдельных категорий обучающихся.
Условия соглашения о проведении совместной закупки, конкурсной документации в части указания планируемого количества приемов пищи (детодней), порядок оказания услуг, порядок оплаты услуг свидетельствуют о том, что объем услуг не определен и не может быть определен при оказании услуг по организации питания, что свидетельствует о нарушении положений пункта 2 статьи 42, части 24 статьи 22 Закона о контрактной системе.
Возражая против выводов суда о том, что меню не является существенной частью контрактов, в связи с чем может корректироваться, Управление отмечает, что меню является неотъемлемой составляющей услуг по организации горячего питания непосредственно связанной с приготовлением блюд в полном соответствии с требованиями СанПиН 2.3/2.4.3590-20, что образует предмет контрактов, приготовление блюд в соответствии с меню является частью обязательств по обеспечению питанием детей. При этом в качестве нарушения антимонопольным органом вменяется изменение условий исполнения контракта путем снижения объемов порций (исключение/уменьшение массы порций продукции, замена видов продукции), что не предусмотрено положениями СанПиНа 2.3/2.4.3590-20, а также противоречит части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе.
Также Управление указывает, что судом не дана оценка выводам антимонопольного органа в части заключения дополнительных соглашений по основанию уменьшения лимитов финансирования в соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, что противоречит пунктам 1, 2 части 4 статьи 170 АПК РФ. Формальное указание в дополнительных соглашениях на пункт 6 части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе при том, что доказательств уменьшения бюджетных средств в материалы дела заказчиками не представлено, не свидетельствует о действительности уменьшения лимитов бюджетных обязательств, доведенных до заказчиков совместного конкурса.
В решении суд не дает оценку выводам антимонопольного органа, а также установленным обстоятельства дела в части нарушений, связанных с тем, что разработанное меню для обучающихся с 1 по 4 классы не соответствует по объему, энергетической ценности блюд требованиям СанПиНа 2.3/2.4.3590-20, в связи с чем, антимонопольный орган полагает, что судом нарушены пункты 1, 2 части 4 статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Антимонопольный орган обращает внимание на судебные акты по делу № А76-25786/2022, которыми фактически подтверждено наличие допущенных заказчиком нарушений пунктов 8.1, 8.1.2, Приложения №9 СанПиН 2.3./2.4.3590-20 как при формировании Приложения № 1 к контракту, так и при заключении дополнительного соглашения № 2 от 10.01.2022 в части занижение суммарного объемам блюд по приемам пищи для отдельных категорий детей. Разработанное заказчиками примерное четырехнедельное меню для обучающихся с 1 по 4 классы не соответствует по объему, энергетической ценности блюд требованиям СанПиНа 2.3/2.4.3590-20, что позволяет сделать вывод о несоответствии описания объекта закупки требованиям действующего законодательства в нарушение пункта 1 части 1 статьи 50, пункта 2 статьи 42, пунктов 1,2 части 1, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе. MP № 2.4. 0179-20 может применяться, в том числе по составлению меню только в части непротиворечащей требованиями СанПиНа 2.3/2.4.3590-20, который имеет большую юридическую силу по сравнению с рекомендациями, которые не являются подзаконным нормативным актом и имели актуальность до вступления в силу СанПиНа 2.3/2.4.3590-20.
Также, антимонопольный орган поддерживает свои выводы, изложенные в оспариваемом решении, о том, что проведение совместной закупки привело к ограничению количества участников, объединение в один лот указанных услуг с учетом трехлетнего срока оказания услуг приводит к значительному увеличению стоимости начальной (максимальной) цены контракта, более того, по результатам проведения совместной закупки большая часть заказчиков расторгли контракты по соглашению сторон в 2022-2023 гг., в связи с чем проведенная укрупненная закупки на долгосрочный трехлетний период показала свою неэффективность.
В представленных отзывах на апелляционную жалобу Комитет по делам образования г. Челябинска, Управление муниципальных закупок Администрации города Челябинска, АО «Уральский комбинат питания» просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Прокуратура Челябинской области в своем отзыве поддерживает доводы апелляционной жалобы.
Судом, в соответствии со статьей 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, отзывы приобщены к материалам дела.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного разбирательства на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не прибывших в судебное заседание участников процесса.
Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Как следует из материалов дела, в адрес УФАС по Челябинской области поступила информация о признаках нарушения законодательства о контрактной системе при проведении конкурса с ограниченным участием в электронной форме 21-81349 на оказание услуг по организации горячего питания (извещение № 0169300000121000198)
По результатам проверки управлением Федеральной антимонопольной службы РФ принято решение от 18.11.2022 № ВЛ/14478/22 о признании:
в действиях заказчиков нарушения части 1 статьи 25, пункта 6 части 1 статьи 42, части 24 статьи 22, части 2 статьи 8, пункта 1 части 1 статьи 50, пункта 2 статьи 42, пунктов 1, 2 части 1, части 2 статьи 33, части 1 статьи 95, части 3 статьи 103 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе), частей 1, 3 статьи 17 Закона о защите конкуренции.
в действиях организатора совместных торгов нарушения пункта 6 части 1 статьи 42, части 24 статьи 22 Закона о контрактной системе.
Не согласившись с решением УФАС по Челябинской области, заявители обратились в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.
Арбитражный суд первой инстанции, рассмотрев спор по существу, пришел к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявленных требований.
Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности и взаимосвязи, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.
В силу положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходима совокупность двух условий: несоответствие закону или иному нормативному правовому акту оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Отсутствие хотя бы одного из указанных условий исключает удовлетворение заявленных требований.
В соответствии с пунктом 7 части 1 статьи 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» данный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Согласно статьям 99, 105 Закона о контрактной системе, пункту 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331, полномочия по осуществлению контроля в сфере закупок возложены на Федеральную антимонопольную службу, которая осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
Согласно пункту 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку в случае получения обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой Закона о контрактной системе. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение.
Таким образом, оспариваемое решение принято в рамках предоставленных антимонопольному органу полномочий.
Из оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что 22.03.2021 Управлением муниципальных закупок Администрации г.Челябинска объявлено о проведении конкурса в форме совместных торгов, путем размещения на сайте Единой информационной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд извещения №0169300000121000198.
Заказчиками совместных торгов выступило 12 образовательных учреждений города Челябинска.
Начальная (максимальная) цена контракта определена в размере 162 122 068,43 рублей.
Согласно протоколу подведения итогов конкурса с ограниченным участием в электронной форме № 0169300000121000198 от 13.04.2021 на основании части 9 статьи 56.1 Закона о контрактной системе конкурс с ограниченным участием в электронной форме признан несостоявшимся, принято решение о заключении контракта с единственным исполнителем - АО «Уральский комбинат питания».
Между заказчиками и единственным участником закупки заключены контракты на оказание услуг по организации горячего питания.
В соответствии с частью 1 статьи 25 Закона о контрактной системе при осуществлении двумя и более заказчиками закупок одних и тех же товаров, работ, услуг такие заказчики вправе проводить совместные конкурсы или аукционы. Права, обязанности и ответственность заказчиков при проведении совместных конкурсов или аукционов определяются соглашением сторон, заключенным в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. Контракт с победителем либо победителями совместных конкурса или аукциона заключается каждым заказчиком, (далее в настоящей статье - соглашение).
Таким образом, организация совместной закупки в порядке, установленном статьей 25 Закона о контрактной системе, допускается при одновременном соблюдении совокупности следующих условий: закупку осуществляют два и более заказчика, которые приобретают одни и те же товары, работы, услуги.
Согласно ч. ч. 1, 2.1 ст. 37 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность. Обучающиеся по образовательным программам начального общего образования в государственных и муниципальных образовательных организациях обеспечиваются учредителями таких организаций не менее одного раза в день бесплатным горячим питанием, предусматривающим наличие горячего блюда, не считая горячего напитка, за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и иных источников финансирования, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Согласно положениям ч. ч. 1, 3 ст. 39 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Федеральный закон № 52-ФЗ) на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
В силу положений ч. 1 ст. 28 Федерального закона № 52-ФЗ в организациях отдыха и оздоровления детей, дошкольных и других образовательных организациях независимо от организационно-правовых форм должны осуществляться меры по профилактике заболеваний, сохранению и укреплению здоровья обучающихся и воспитанников, в том числе меры по организации их питания, и выполняться требования санитарного законодательства, ч. 7 ст. 15 этого же закона установлено, что к отношениям, связанным с обеспечением безопасности пищевых продуктов, а также материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, применяются положения законодательства Российской Федерации о техническом регулировании.
В соответствии с п. п. 8.1, 8.1.2 СанПиН 2.3/2.4.3590-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации общественного питания населения», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 27.10.2020 № 32 СанПиН 2.3/2.4.3590-20), при формировании рациона здорового питания и меню при организации общественного питания детей в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, оказание услуг по воспитанию и обучению, уходу и присмотру за детьми общественное питание детей должно осуществляться посредством реализации основного (организованного) меню, включающего горячее питание, дополнительного питания, а также индивидуальных меню для детей, нуждающихся в лечебном и диетическом питании с учетом требований, содержащихся в приложениях № № 6-13 к настоящим правилам. В организованных детских коллективах в детских организациях исключение горячего питания из меню, а также замена его буфетной продукцией, не допускаются.
Приложением № 9 к СанПиН 2.3/2.4.3590-20 установлены требования к массе порций по различным блюдам в зависимости от возраста, а также суммарные объемы блюд по приемам пищи в зависимости от класса, в котором обучаются несовершеннолетние.
Согласно п. 8.1.4. СанПиН 2.3/2.4.3590-20 меню должно разрабатываться на период не менее двух недель (с учетом режима организации) для каждой возрастной группы детей. Питание детей должно осуществляться в соответствии с утвержденным меню.
Также, СанПиН 2.3/2.4.3590-20 разграничивает порядок организация питания в зависимости от режима функционирования организации и режима обучения детей (распределение в процентном отношении потребления пищевых веществ и энергии по приемам пищи в зависимости от времени пребывания в организации, организация, количество приемов пищи в зависимости от режима функционирования организации и режима обучения (таблица 3 Приложения №10, Приложение № 12 СанПиН 2.3/2.4.3590-20).
Таким образом, процесс оказания услуг по обеспечению горячим питанием в образовательных организациях зависит от потребностей различных категорий детей (как по состоянию здоровья, так и по возрасту), от организации образовательного процесса (длительность пребывания в учреждении, учебной нагрузки), что подразумевает составление дифференцированного меню, определения количества приемов пищи.
Поскольку закупка проведена в апреле 2021 года, на дату определения поставщика применялись Правила проведения совместных конкурсов и аукционов (далее - Правила), утвержденные постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 №1088.
Согласно пункту 3 указанных Правил для организации и проведения совместного конкурса или аукциона заказчики, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, соответствующие полномочия которых определены в соответствии со статьей 26 Закона о контрактной системе заключают между собой соглашение о проведении совместного конкурса или аукциона до утверждения конкурсной документации или документации об аукционе.
В силу пункта 2 части 2 статьи 25 Закона о контрактной системе указанное соглашение должно содержать, в том числе информацию об объекте закупки и о предполагаемом объеме закупки, в отношении которой проводятся совместные конкурсы или аукционы, место, условия и сроки (периоды) поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг в отношении каждого заказчика.
В целях проведения электронного конкурса заказчиками совместных торгов заключено соглашение о проведении совместной закупки № 244 (далее - соглашение), согласно которому заказчиками совместной закупки выступили 12 бюджетных общеобразовательных учреждения; функции организатора возложены на Управление муниципальных закупок Администрации города Челябинска.
В соответствии с пунктом 1.1. соглашения, стороны устанавливают права, обязанности и ответственность, а также порядок взаимодействия сторон при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения совместного конкурса с ограниченным участием в электронной форме на оказание услуг по организации горячего питания.
Согласно пункту 2.2.3 соглашения, заказчики обязаны определить объект закупки, предполагаемый объем закупки, место, условия и сроки (периоды) поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг, начальные максимальные цены единиц товара, работы, услуги.
В приложении № 1 к соглашению содержится информация об объекте закупки в отношении каждого заказчика. В соответствии с указанной информацией всеми заказчиками определено наименование услуги как - «оказание услуг по организации горячего питания»; количество товара, объем работ, услуг - «1»; единица измерения товара (работы, услуги) - «условная единица». При этом по каждому заказчику установлена различная начальная (максимальная) цена контракта.
Кроме того, из анализа конкурсной документации комиссией УФАС установлено, что по каждому заказчику разработана своя часть 2 информационной карты документации конкурса с приложениями к ней. В составе вторых частей информационных карт по каждому заказчику включено собственное техническое задание, отличающееся между собой условиями оказания услуг, в том числе: количеством детодней, категориям обучающихся, разработанными примерными четырехнедельными меню.
Таким образом, из документации закупки следует, что заказчикам требуется к оказанию услуги различного объема, наполнения, условий исполнения контракта.
Кроме того, как следует из представленной в материалы дела антимонопольным органом сведений, из 12 образовательных учреждений 2 учреждения: МБОУ «Санаторная школа-интернат №3», МБОУ «Школа-интернат №10» - образовательные учреждения полного дня и с круглосуточным пребыванием детей, порядок организации питания которых отличается по режиму питания (завтрак, второй завтрак, обед, полдник, ужин, второй ужин (отдельная категория)), объему потребления пищевых веществ и энергии), таким образом, порядок организации горячего питания существенно отличается в интернатах, которые являются отдельными типами образовательных организаций (ч. 2 ст. 27, п. 14 ч. 3 ст. 28 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации») по сравнению с другими учреждениями, являющимися заказчиками конкурса.
При этом фактически МБОУ «Школа-интернат №10», МБОУ «Санаторная школа-интернат №3» (в том числе предусматривающие круглосуточное пребывание) предоставляется не горячее питание в порядке, предусмотренном статьей 37 Закона об образовании, а бесплатное питание, которое предоставляется обучающимся с ограниченными возможностями здоровья, проживающие в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, в рамках полного государственного обеспечения в силу части 7 статьи 79 Закона об образовании.
МБОУ СОШ №71, МБОУ СОШ №92, МБОУ СОШ №103, МБОУ СОШ №141 осуществляют организацию питания кадетов, отдельные требования к организации питания которых предусмотрены СанПиН 2.3/2.4.3590-20.
Более того, предметом закупки является не оказание услуг общественного питания, целью которых является изготовление продукции общественного питания и ее реализация, а организация питания, которая подразумевает не только процесс приготовления блюд, а соблюдение режима организации питания, а также специальных требований к пищевой продукции для отдельных категорий обучающихся.
Таким образом, с учетом различных типов образовательных организаций, среди которых присутствуют школы-интернаты, а также с учетом отдельных категорий детей (кадеты), обучение которых предусмотрено в 4 образовательных учреждениях, организация горячего питания отличается, более того питание в образовательных организациях с круглосуточным пребыванием фактически предоставляется в рамках полного государственного обеспечения обучающихся с ограниченными возможностями здоровья, суд апелляционной инстанции не может согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что предметом закупки, являются идентичные услуги.
Услуги, заявленные заказчиками в конкурсной документации, едиными родовыми признаками не обладают, поскольку заказчиками установлены требования к оказанию услуг питания для различных категорий детей, по разному разработанному заказчиками меню, разное количество дней, детей, разные требования к количеству приемов пищи. На основании различных требований к питанию детей установлен различный объем оплачиваемых денежных средств по каждой категории обучающихся.
При этом наличие у заказчиков единой цели по организации общественного питания в детских учреждениях не является достаточным основанием для проведения ими совместного конкурса, предусмотренного частью 1 статьи 25 Закона о контрактной системе.
Таким образом, при выборе способа осуществления закупки в форме проведения совместных торгов заказчиками допущены нарушения части 1 статьи 25 Закона о контрактной системе.
Также антимонопольным органом установлено нарушение заказчиками части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе, частей 1,3 статьи 17 Закона о защите конкуренции
В части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе содержится явно выраженный законодательный запрет: запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.
К целям контрактной системы в силу статей 1, 6 и 8 Закона о контрактной системе отнесены повышение эффективности, результативность осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений, создание равных условий для участников.
Согласно части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары (далее - запрос котировок), запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.
В силу части 3 статьи 17 Закона о контрактной системе наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений.
Исходя из совокупного толкования указанных положений законодательства о контрактной системе и антимонопольного законодательства, преследующих единые цели и задачи, следует, что запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к ограничению (устранению, недопущению) конкуренции, как с точки зрения их фактического, так и возможного влияния на конкурентную среду при проведении закупок. При формировании объекта закупки необходимо обеспечить баланс между эффективным и рациональным использованием средств при проведении конкурса.
Таким образом, из анализа действующего законодательства о контрактной системе следует, что заказчики вправе осуществлять закупку путем проведения совместных торгов. Однако такое объединение не должно приводить к ограничению, устранению или недопущению конкуренции в ходе проведения торгов и к безосновательному уменьшению количества участников размещения заказа.
Как уже было указано выше, согласно условиям конкурсной документации в состав лота включены услуги по организации горячего питания 12 образовательных учреждений города Челябинска на три календарных года.
При этом все учреждения, являющиеся заказчиками по конкурсу, друг от друга территориально удалены и расположены в различных частях города Челябинска. Функционально услуги, оказываемые в различных учреждениях, не связаны между собой и могут выполняться различными хозяйствующими субъектами. Контроль за исполнением условий исполнения контракта также будет осуществляться каждым заказчиком самостоятельно.
Более того, как обоснованно отмечено антимонопольным органом, с учетом установления к участникам закупки дополнительного требования в виде представления в подтверждение наличии опыта исполнения контракта (договора) на оказание услуг общественного питания и (или) поставки пищевых продуктов, заключенного в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» или Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», за последние три года до даты подачи заявки на участие в настоящем конкурсе, стоимость которого должна составлять не менее 20 процентов начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится конкурс, и принимая во внимание, что в один лот объединена закупка услуг питания для 12 образовательных учреждений города на 3 календарных года, начальная (максимальная) цена контракта по которой составляет 162 122 068,43 рублей, от участника такой закупки требуется подтверждение наличие соответствующего опыта оказания услуг.
Также, оказание данных услуг одновременно для 12 муниципальных учреждений города на три года вперед, требует от исполнителя услуг наличия необходимого штата квалифицированных сотрудников, соответствующих финансовых ресурсов в виде возможности предоставления обеспечения заявки в размере более 800 000,00 рублей, 12 обеспечений исполнения контрактов общей стоимостью более 8 млн. рублей, а также денежных средств на приобретение продуктов питания для всех указанных образовательных учреждений города.
Проведение конкурса путем объединения в один лот услуг, оказываемых в различных районах города Челябинска на три календарных года создает преимущества одной организации на рынке оказания услуг по организации горячего питания для воспитанников образовательных учреждений города Челябинска.
Таким образом, выводы антимонопольного органа о том, что объединение в один лот услуг, являющихся предметом рассматриваемой закупки, могло привести к сокращению числа хозяйствующих субъектов, которые бы могли принять участие в торгах при их проведении закупок каждым из заказчиков, являются законными и обоснованными.
Также из оспариваемого решения следует, что антимонопольным органом установлено нарушение пункта 6 части 1 статьи 42, части 24 статьи 22 Закона о контрактной системе.
Пунктом 6 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе предусмотрено, что при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее следующую, в том числе информацию о количестве (за исключением случая, предусмотренного частью 24 статьи 22 настоящего Федерального закона), единице измерения и месте поставки товара (при осуществлении закупки товара, в том числе поставляемого заказчику при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг).
В силу части 24 статьи 22 Закона о контрактной системе в случае, если количество поставляемых товаров, объем подлежащих выполнению работ, оказанию услуг невозможно определить, заказчик с учетом установленных в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона требований к закупаемым заказчиком товару, работе, услуге (в том числе предельной цены товара, работы, услуги) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов определяет начальную цену единицы товара, работы, услуги, начальную сумму цен указанных единиц, максимальное значение цены контракта, а также обосновывает в соответствии с настоящей статьей цену единицы товара, работы, услуги.
Согласно положениям статьи 12 Закона о контрактной системе государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных законодательством о контрактной системе при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов.
Определение объекта закупки осуществляется заказчиками самостоятельно с учетом потребностей и в соответствии с положениями Закона о контрактной системе.
Как установлено УФАС по Челябинской области, согласно извещению об осуществлении закупки заказчиками определен объект закупки как: «услуги школьных столовых и кухонь». Количество услуг указано в виде «1 условной единицы» за 1 календарный год. Рассматриваемая закупка размещена на оказание услуг питания в школах на плановый период - 2021, 2022, 2023 годы. Каждый год обозначен в виде 1 условной единицы. При этом согласно извещению об осуществлении закупки начальная (максимальная) цена каждой условной единицы имеет различные значения. Следовательно, каждая условная единица включает в себя различный объем необходимых к предоставлению услуг.
Из анализа представленной конкурсной документации следует, что заказчиками определен объем требуемых к оказанию услуг исходя из количества детодней (количество дней, умноженное на количество детей).
В условиях документации о закупке объем услуг определен через планируемое количество завтраков, обедов, дополнительных приемов пищи (подпункты 6-8, 6-9 пункта 1.1 технических заданий (Приложение № 1 к конкурсной документации).
Признавая действия заказчиков в данной части соответствующими законодательству, арбитражным судом первой инстанции указано на то, что количество детей льготных категорий в образовательных учреждениях имеет конкретное число и размер бюджетных средств, выделяемых в день на питание обучающихся, определен решением Челябинской городской Думы, распоряжением Администрации города Челябинска, приказом Комитета по делам образования города Челябинска.
На основании статьи 26 Закона о контрактной системе и постановления Администрации города Челябинска от 31.12.2013 № 279-п «Об утверждении Порядка регулирования отношений в контрактной системе города Челябинска» Управление осуществляет определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков на основании представленной ими информации о потребностях в товарах на поставку которых требуется заключить муниципальный контракт. Не допускается возлагать на уполномоченные органы полномочия на обоснование закупок, определение условий контракта, в том числе на определение начальной (максимальной) цены контракта, и подписание контракта, из чего следует, что определение количества (за исключением случая, предусмотренного частью 24 статьи 22 Закона о контрактной системе), единицы измерения и места поставки товара - это исключительная обязанность заказчиков. Заказчики также в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе определяют начальную цену единицы товара, начальную сумму цен указанных единиц, максимальное значение цены контракта, а также обосновывают в соответствии со статьей 22 Закона о контрактной системе цену единицы товара.
Заказчиками указано, что расчет начальной (максимальной) цены контракта осуществлялся путем математических вычислений количества обучающихся каждой категории в учреждении умноженное на плановое количество дней функционирования учебных заведений, которое установлено на основании приказа Комитета по делам образования города Челябинска.
В соответствии с пояснениями заказчиков по условиям заключенных контрактов на оказание услуг по организации горячего питания условная единица подразумевает не одну услугу, а комплекс услуг за месяц, что, по мнению заказчиков не противоречит логике и условиям контрактов.
Вместе с тем, такой расчет не позволяет учесть количество детей, не питающихся в учебных заведения в данный период. Также указанный метод не позволяет просчитать количество дней по карантинным мероприятиям, отмену занятий в связи с пониженными температурами. В связи с чем, однозначно установить объем необходимых к оказанию услуг на дату осуществления закупки не представляется возможным.
При этом согласно техническому заданию, условиям исполнения контракта (пункт 3.1.5 проектов контрактов) заказчиком формируется объем необходимых к оказанию услуг путем ежедневного предоставления исполнителю заявки за 1 день до оказания услуги до 6-30 утра на текущий день. В заявке указываются: наименование меню, количество питающихся, дата оказания услуги. Более того, предусмотренный контрактом порядок предполагает приемку и оплату услуг за фактически оказанный объем услуг (пункт 4.9 проектов контрактов), при этом такой порядок в силу части 1 статьи 34 Закона о контрактной системе предусматривается в том случае, если объем услуг определить невозможно и заказчик обязан осуществить закупку за единицу услуги в соответствии с частью 24 статьи 22 Закона о контрактной системе.
Из документов об исполнении контрактов, представленных антимонопольным органом в материалы дела установлено, что фактически в 2021, 2022 годах заказчиками заключались дополнительные соглашения об изменении условий контрактов в части уменьшения суммы и объема услуг, при этом объем фактически оказанных услуг по разным заказчикам отличается от запланированного объема, указанного в контрактах, в среднем на 20-40% из-за фактического уменьшения количества детодней, что еще раз подтверждает невозможность определения точного объема услуг на стадии формирования документации о закупке.
Таким образом, условия соглашения о проведении совместной закупки, конкурсной документации в части указания планируемого количества приемов пищи (детодней), порядок оказания услуг, порядок оплаты услуг свидетельствуют о том, что объем услуг не определен и не может быть определен при оказании услуг по организации питания, что свидетельствует о нарушении положений пункта 2 статьи 42, части 24 статьи 22 Закона о контрактной системе.
Также комиссией антимонопольного органа установлено, что описание объекта закупки не соответствует пункту 1 части 1 статьи 50, пункту 2 статьи 42, пунктам 1,2 части 1, части 2 статьи 33 Закона о контрактной системе.
В силу пункта 1 части 1 статьи 50 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий, контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, начальных цен единиц товара, работы, услуги.
Исходя из требований пункта 2 статьи 42 Закона о контрактной системе в извещении об осуществлении закупки должно содержаться краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 настоящего Федерального закона, информацию о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, месте выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, а также сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг, начальная (максимальная) цена контракта, источник финансирования.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.
Пунктом 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе установлено использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.
В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона о контрактной системе документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.
Частью 3 статьи 33 Закона о контрактной системе установлено, что не допускается включение в документацию о закупке (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к производителю товара, к участнику закупки (в том числе требования к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требования к деловой репутации участника закупки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена настоящим Федеральным законом.
Объектом рассматриваемой закупки является оказание услуг по организации горячего питания в образовательных учреждениях города Челябинска.
Описание объекта закупки содержится в технических заданиях (приложение №1 к конкурсной документации). В технических заданиях установлено требование об оказании услуг в соответствии с СанПиН 2.3/2.4.3590-20.
Согласно подпункту 2 пункта 4 технического задания меню горячих завтраков (обедов) на период 20 дней (четырехнедельное меню), для организации питания детей 7-11 и 11-18 лет в муниципальном учреждении должно быть согласовано с руководителем Учреждения. С учетом возраста обучающихся в меню должны быть соблюдены требования по массе порций блюд, их пищевой и энергетической ценности, с учетом суточной потребности в основных витаминах и микроэлементах для различных групп обучающихся, другие требования, предусмотренные СанПиН 2.3/2.4.3590-20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации общественного питания населения» в рамках направляемых средств на организацию питания обучающихся, получающих бюджетные средства на питание.
Таким образом, техническими заданиями установлено требование о необходимости соответствия блюд нормам СанПиН 2.3/2.4.3590-20.
В рамках рассматриваемой закупки заказчиками включено примерные четырехнедельные меню для каждой категорий обучающихся в образовательных учреждениях.
Согласно пункту 8.1.2. СанПиН 2.3/2.4.3590-20 в организованных детских 1 коллективах общественное питание детей должно осуществляться посредством реализации основного (организованного) меню, включающего горячее питание, дополнительного питания, а также; индивидуальных меню для детей, нуждающихся в лечебном и диетическом питании с учетом требований, содержащихся в приложениях № 6 - 13 к настоящим Правилам. В организованных детских коллективах в детских организациях исключение горячего питания из меню, а также замена его буфетной продукцией, не допускаются.
Меню должно предусматривать распределение блюд, кулинарных, мучных, кондитерских и хлебобулочных изделий по отдельным приемам пищи (завтрак, второй завтрак, обед, полдник, ужин, второй ужин) с учетом следующего:
8.1.2.1. При отсутствии второго завтрака калорийность основного завтрака должна быть увеличена на 5% соответственно.
8.1.2.2. При 12-часовом пребывании возможна организация как отдельного полдника, так и «уплотненного» полдника с включением блюд ужина и с распределением калорийности суточного рациона 30%.
В силу пункта 8.1.4. СанПиН 2.3/2.4.3590-20 меню должно разрабатываться на период не менее двух недель (с учетом режима организации) для каждой возрастной группы детей рекомендуемый образец приведен в приложении № 8 к настоящим Правилам). Питание детей должно осуществляться в соответствии с утвержденным меню. Допускается замена одного вида пищевой продукции, блюд и кулинарных изделий на иные виды пищевой продукции, блюд и кулинарных изделий в соответствии с таблицей замены пищевой продукции с учетом ее пищевой ценности (приложение № 11 к настоящим Правилам).
Приложением № 9 к СанПиН 2.3/2.4.3590-20 определена необходимая масса порций для детей в зависимости от возраста (в граммах), а также суммарные объемы блюд по приемам пищи в зависимости от класса, в котором обучаются несовершеннолетние.
Вместе с тем, по результатам анализа конкурсной документации комиссия антимонопольного пришла к обоснованному выводу, что включенное в описание объекта закупки четырехнедельное меню разработано без учета указанных требований к возрастной категории обучающихся. Замена блюд в соответствии с приложением № 11 к СанПиН 2.3/2.4.3590-20 конкурсной документацией не предусмотрена.
Кроме того, приложением № 10 к СанПиН 2.3/2.4.3590-20 установлена потребность в пищевых веществах, энергии, витаминах и минеральных веществах (суточная) в зависимости от возрастной категории детей.
Согласно таблице №3 приложения № 10 к СанПиНу 2.3/2.4.3590-20 общеобразовательные организации должны следующим образом распределять в процентном отношении потребления пищевых веществ и энергии по приемам пищи в зависимости от времени пребывания в организации: завтрак - 20 - 25%; обед - 30 - 35%; полдник-10%-15%.
Вместе с тем, разработанное четырехнедельное меню для обучающихся, получающих бюджетные средства на питание по каждому дню данному требованию не соответствует.
Арбитражный суд первой инстанции, с учетом положений методических рекомендаций 2.4.0179-20, рекомендаций Минпросвешения России от 09.09.2020 № ГД-1425/09 пришел к выводу о несоответствии выводов антимонопольного органа о том, что примерное меню для обучающихся разработано с нарушением требований СанПиНа, в частности, без учета возраста обучающихся.
Вместе с тем, суд апелляционной инстанции не может согласиться с указанными выводами, поскольку включенное в состав конкурсной документации примерное меню не соответствуют указанным методическим рекомендациям, как по массе, так и по наполняемости завтраков и обедов.
Таким образом, разработанное и включенное в состав конкурсной документации меню не соответствует как требованиям СанПиНа 2.3/2.4.3590-20, так и MP 2.4.0179-20.
Также антимонопольным органом выявлено нарушение части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, выразившееся в заключении дополнительных соглашений , которыми уменьшена цена контракта.
В соответствии с частью 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случаях, предусмотренных данной нормой.
Исходя из изложенного, существенные условия контракта, в том числе предмет контракта, порядок и условия оплаты, не могут быть изменены, за исключением случаев, предусмотренных Законом о контрактной системе, перечень которых является исчерпывающим.
В силу пункта 1 части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон если возможность изменения условий контракта была предусмотрена документацией о закупке и контрактом, а в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) контрактом:
а) при снижении цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги и иных условий контракта;
б) если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренные контрактом (за исключением контракта, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия) количество товара, объем работы или услуги не более чем на десять процентов или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги не более чем на десять процентов. При этом по соглашению сторон допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта пропорционально дополнительному количеству товара, дополнительному объему работы или услуги исходя из установленной в контракте цены единицы товара, работы или услуги, но не более чем на десять процентов цены контракта. При уменьшении предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги стороны контракта обязаны уменьшить цену контракта исходя из цены единицы товара, работы или услуги. Цена единицы дополнительно поставляемого товара или цена единицы товара при уменьшении предусмотренного контрактом количества поставляемого товара должна определяться как частное от деления первоначальной цены контракта на предусмотренное в контракте количество такого товара.
Пунктом 6 части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе предусмотрено изменение существенных условий контракта в случаях, предусмотренных пунктом 6 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации, при уменьшении ранее доведенных до государственного или муниципального заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. При этом государственный или муниципальный заказчик в ходе исполнения контракта обеспечивает согласование новых условий контракта, в том числе цены и (или) сроков исполнения контракта и (или) количества товара, объема работы или услуги, предусмотренных контрактом.
В силу части 6 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации в случае уменьшения казенному учреждению как получателю бюджетных средств главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения казенным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, казенное учреждение должно обеспечить согласование в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд новых условий государственных (муниципальных) контрактов, в том числе по цене и (или) срокам их исполнения и (или) количеству (объему) товара (работы, услуги), иных договоров.
Проанализировав процедуру заключения муниципального контракта от 27.04.2021 на оказание услуг по организации горячего питания между МБОУ «СОШ № 61 г. Челябинска» и АО «Уральский комбинат питания» установлено, что источником финансирования являются средства бюджетного учреждения (субсидии на выполнение муниципального задания), цена контракта первоначально составила 12 848 423, 23 руб.
В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 95 Федерального закона № 44-ФЗ заказчиком, с согласия исполнителя было принято решение об изменении цены контракта.
Данное согласие сторон оформлено путем подписания 26.11.2021 дополнительного соглашения к контракту.
Указанным дополнительным соглашением внесены изменения пункт 4.1. контракта 01698-21, а именно в части уменьшения цены контракта до 12 443 246 рублей, кроме того, сторонами предусмотрено распределение цены контракта по годам. При этом объем необходимых к оказанию услуг дополнительным соглашением от 26.11.2021 не изменен.
Аналогичным образом изменены условия исполнения контракта дополнительным соглашением от 10.01.2022 № 2 (цена снижена до 11 753 960, 54 руб.). Общее количество детодней по каждой категории в 2021 году составило 38 816, тогда как контрактом предусмотрено 49 068 детодней.
Дополнительным соглашением от 12.10.2022 № 3 внесены изменения в пункт 4.1. контракта 0198-21, согласно которым цена контракта уменьшена до 11 639 654,94 руб. ввиду уменьшения цены контракта за 2022 год до 4 490 822,26 руб. по причине уменьшения количества детодней (было 74975 стало 71 733 детодня).
По указанным основаниям, в пункт 4.1. контракта 0198-21 внесены изменения дополнительным соглашением от 11.11.2022 № 4.
Таким образом, в период исполнения контракта, в котором услуги фактически оказаны на дату заключения дополнительных соглашений, сторонами вносились изменения в цену контракта в связи с уменьшением количества детодней.
При этом доказательств, что цена изменена ввиду уменьшения финансирования на основании части 6 статьи 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации представлено не было.
Вместе с тем, как обоснованно отмечено антимонопольным органом условия финансирования муниципального контракта, а также объем необходимых к оказанию услуг формируют предмет муниципального контракта и являются существенным условием его исполнения, изменению не подлежат.
Представленное в материалы дела письмо Министерства образования и науки Челябинской области (от 04.02.2022 исх. № 1124), таким доказательством не является, поскольку подтверждает возврат средств выделенных субсидий ввиду экономии бюджетных средств, а не уменьшение лимитов бюджетных обязательств по распоряжению Министерства, при этом из указанного документа не следует, какие суммы и в каком объеме были уменьшены в отношении каждого учебного учреждения, а определена лишь общая сумма по Челябинской области (46 619 405,13 рублей), что не позволяет сделать вывод о том, что именно на основании данного письма были заключены дополнительные соглашения заказчиками.
Таким образом, действия сторон по заключению дополнительного соглашения правомерно расценены антимонопольным органом как не соответствующие части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе.
Аналогичные нарушения требований ч. 1 ст. 95 Федерального закона №44-ФЗ выявлены в ходе исполнения контрактов АО «Уральский комбинат питания» с МБОУ «СОШ № 33 г. Челябинска», МБОУ «СОШ № 70 г.Челябинска», МБОУ «СОШ № 103 г. Челябинска», МБОУ «Санаторная школа-интернат для детей, нуждающихся в длительном лечении, №3 г. Челябинска», МБОУ «СОШ №92 г. Челябинска», МБОУ «СОШ №71 г. Челябинска», МБОУ «Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат для обучающихся с ограниченными возможностями здоровья (глухих и слабослышащих) № 10 г. Челябинска», МБОУ «СОШ №141 г. Челябинска», МБОУ «СОШ № 42 г, Челябинска», МБОУ «Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа для детей с ограниченными возможностями здоровья (нарушением интеллекта) № 57 г.Челябинска».
Также нарушением части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе антимонопольным органом признаны действия по внесению изменений путем снижения объема порций, и, как следствие, себестоимости примерного меню.
Во исполнение контракта от 27.04.2021 01698-21 между МБОУ «Средняя общеобразовательная школа № 61 г. Челябинска» и АО «Уральский комбинат питания» на оказание услуг по организации горячего питания также заключено дополнительное соглашение от 10.01.2022 №1, согласно которому стороны пришли к соглашению о внесении изменений в приложение №2 к контракту 01698-21 с целью соблюдения требований СанПиН 2.3./2.4.3590-20.
Изучив новое разработанное меню, УФАС по Челябинской области пришло к выводу, что новые примерные меню также не соответствуют СанПиНу 2.3./2.4.3590-20 по объему порций. Более того, часть продуктов питания исключена из рациона детей.
Таким образом, комиссия пришла к выводу, что сторонами изменены условия исполнения контракта, которыми снижены объемы порций, и, как следствие, себестоимость примерного меню.
Аналогичные нарушения требований ч. 1 ст. 95 Федерального закона №44-ФЗ выявлены в ходе исполнения контрактов АО «Уральский комбинат питания» с МБОУ «СОШ № 33 г. Челябинска», МБОУ «СОШ № 70 г.Челябинска», МБОУ «СОШ № 103 г. Челябинска», МБОУ «СОШ № 140 г.Челябинска», МБОУ «СОШ № 92 г. Челябинска», МБОУ «СОШ №71 г.Челябинска», МБОУ «СОШ № 42 г. Челябинска».
В указанной части, арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях заказчика нарушений ввиду того, что примерное меню не является существенным условием контракта с учетом предусмотренной СанПиН 2.3/2.4.3590-20 возможности корректировки меню.
Вместе с тем, из пунктов 1.2, 3.3.1 проектов контрактов следует, что исполнитель обязуется организовать ежедневное горячее питание для обучающихся заказчика получающих бюджетные средства на питание согласно муниципальной программе «Организация питания воспитанников и обучающихся в муниципальных образовательных организациях города Челябинска», при этом обеспечение ежедневным питанием обучающихся за бюджетные средства в соответствии с меню (приложение №2 к контракту).
Таким образом, из указанных положений проектов контрактов следует, что меню является неотъемлемой составляющей услуг по организации горячего питания непосредственно связанной с приготовлением блюд в полном соответствии с требованиями СанПиН 2.3/2.4.3590-20, что образует предмет контрактов, то есть обеспечение питанием в соответствии с меню является существенными условием исполнения контракта.
В рассматриваемом случае, приготовление блюд в соответствии с меню является частью обязательств по обеспечению питанием детей, что входит в предмет договора, в связи с чем указанные условия являются существенными.
Пункт 8.1.2.5. СанПиНа 2.3/2.4.3590-20 предусматривает возможность осуществления замены отдельных видов пищевой продукции в соответствии с санитарными правилами и нормами.
В пункте 8.1.4 СанПиНа 2.3/2.4.3590-20 указано, что допускается замена одного вида пищевой продукции, блюд и кулинарных изделий на иные виды пищевой продукции, блюд и кулинарных изделий в соответствии с таблицей замены пищевой продукции с учетом ее пищевой ценности (приложение № 11 к настоящим Правилам).
В пункте 8.1.5 СанПиНа 2.3/2.4.3590-20 меню допускается корректировать с учетом климатогеографических, национальных, конфессиональных и территориальных особенностей питания населения, при условии соблюдения требований к содержанию и соотношению в рационе питания детей основных пищевых веществ.
Вместе с тем, данные нормы являются специальными положениями СанПиНа 2.3/2.4.3590-20, которые предусматривают изменение меню путем его замены и корректировки в ряде случаев и при определенных условиях, что не относится к обстоятельствам, которые вменяются антимонопольным органом в качестве нарушения части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе.
В качестве нарушений части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе антимонопольным органом также расценены действия заказчиков по внесению изменений в части увеличения размера оплаты без изменения объема оказываемых услуг.
Согласно дополнительному соглашению от 23.11.2021 №2 к контракту №08-2021 от 26.04.2021, заключенному между МБОУ «СОШ № 140 г.Челябинска» и АО «Уральский комбинат питания» (ИК3213745001156674600100100160015629244) сторонами изменено значение цены контракта (в контракте было 7 232 812,38 рублей, дополнительным соглашением от 02.06.2021 № 1 цена изменена до 6 851 957,99 рублей (за счет уменьшения количества детодней в 2021 году), дополнительным соглашением от 23.11.2021 № 2 цена уменьшена до 6 792 448,43 рублей и т.д.), а также по всем приложениям №№ 1,2 контракта слова «в размере 105 рублей 00 копеек в день», заменены словами «в размере 121 рублей 50 копеек в день».
Условиями указанного контракта предусмотрено питание для воспитанников, получающих бюджетные и внебюджетные средства на питание на 2021, 2022, 2023 года в размере 105 рублей 00 копеек в день (количества детодней в 2021 году 8908, в 2022 году 11696, в 2023 году 11696) для следующих категорий:
- воспитанники дошкольных отделений при школах, не отнесенные к отдельным категориям;
- дети-сироты; дети, оставшиеся без попечения родителей (опекаемые дети); дети-инвалиды; слабослышащие дети; дети, имеющие диагноз: детский церебральный паралич, задержка психического развития, нарушение интеллекта (умственно отсталые дети);
- дети из многодетных семей; дети, у которых один из родителей является инвалидом I или II группы; дети с ограниченными возможностями здоровья;
- дети из малообеспеченных, неблагополучных семей, а также семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
Для указанных категорий воспитанников разработано и включено в контракт примерное двухнедельное меню.
Вместе с тем, дополнительным соглашением от 23.11.2021 № 2 к контракту № 08-2021 от 26.04.2021 сторонами контракта изменены условия его исполнения в части увеличения размера оплаты по указанным категориям обучающихся без изменения объема необходимых к оказанию услуг (количества детодней, увеличения порций и прочее).
Данные изменения свидетельствуют о двустороннем увеличении цены оказываемых услуг без пропорционального изменения объема предоставляемых услуг, что не соответствует части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе.
Также из оспоренного решения Управления следует, что в нарушение части 3 статьи 103 Закона о контрактной системе заказчиками не размещены либо размещены с нарушением срока заключенные дополнительные соглашения.
В соответствии с частью 3 статьи 103 Закона о контрактной системе в течение пяти рабочих дней с даты заключения контракта заказчик направляет указанную в пунктах 1 - 7, 9, 12 и 14 части 2 настоящей статьи информацию в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по казначейскому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом были внесены изменения в условия контракта, заказчики направляют в указанный орган информацию, которая предусмотрена частью 2 настоящей статьи и в отношении которой были внесены изменения в условия контракта, в течение пяти рабочих дней с даты внесения таких изменений. В порядке, установленном в соответствии с частью 6 настоящей статьи, в указанный орган направляется информация, указанная в пунктах 10 и 11 части 2 настоящей статьи, не позднее пяти рабочих дней со дня, следующего за днем соответственно исполнения контракта (отдельного этапа исполнения контракта), расторжения контракта, а информация, предусмотренная пунктом 13 части 2 настоящей статьи, не позднее одного рабочего дня со дня, следующего за днем подписания документа о приемке. При этом, если в соответствии с настоящим Федеральным законом контракт, документ о приемке, соглашение об изменении контракта, соглашение о расторжении контракта, решение об одностороннем отказе от исполнения контракта подписаны с использованием единой информационной системы, такие документы, а также информация, содержащаяся в них и подлежащая включению в реестр контрактов, направляется с использованием единой информационной системы для включения в реестр контрактов в порядке, установленном в соответствии с частью 6 настоящей статьи, не позднее трех рабочих дней со дня, следующего за днем подписания таких контракта, соглашений, вступления в силу решения, в день подписания документа о приемке.
Так, УФАС по Челябинской области установлено, что дополнительное соглашение от 26.11.2021 к контракту 0198-21 не размещено на сайте Единой информационной системы; дополнительные соглашения от 10.01.2022 №1, 2 размещены позже предусмотренного срока (дополнительное соглашение от 10.01.2022 № 1 размещено 14.03.2022, дополнительное соглашение от 10.01.2022 № 2 размещено 15.03.2022).
Аналогичные нарушения требований выявлены в ходе исполнения контрактов АО «Уральский комбинат питания» с МБОУ «СОШ № 33 г.Челябинска», МБОУ «СОШ № 70 г. Челябинска», МБОУ «СОШ № 103 г.Челябинска», МБОУ «СОШ № 141 г. Челябинска», МБОУ «СОШ №71 г.Челябинска», МБОУ «СОШ № 42 г. Челябинска», МБОУ «Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа для детей с ограниченными возможностями здоровья (нарушением интеллекта) № 57 г. Челябинска».
Подводя итог изложенному, суд апелляционной инстанции не усматривает предусмотренной нормами главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возможности удовлетворения заявленных требований, оспариваемое решение антимонопольного органа соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.
Согласно пункту 2 абзаца 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять по делу новый судебный акт.
В силу части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции является несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.
При таких условиях, принятый по делу судебный акт подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Руководствуясь статьями 176, 268- 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Челябинской области от 01.09.2023 по делу № А76-1896/2023 отменить.
В удовлетворении заявлений Управления муниципальных закупок Администрации города Челябинска, акционерного общества «Уральский комбинат питания», муниципального бюджетного общеобразовательного учреждения «Средняя общеобразовательная школа №103 г. Челябинска» о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области от 18.11.2022 №ВЛ/14478/22 по делу №074/10/99-2926/2022 (230-ВП/2022) отказать.
Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья А.П. Скобелкин
СудьиА.А. Арямов
Н.Г. Плаксина