Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, https://fasvso.arbitr.ru

тел./факс <***>, 210-172

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Ф02-966/2025

город Иркутск

15 мая 2025 года

Дело № А19-7043/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 05 мая 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 мая 2025 года.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Левошко А.Н.,

судей: Ананьиной Г.В., Курочкиной И.А.,

при участии в судебном заседании представителя Комитета по управлению муниципальным имуществом Администрации города Иркутска и Администрации города Иркутска ФИО1 (доверенности № 505-70-3944/24 от 26.12.2024 и № 2346 от 09.01.2025 соответственно, диплом),

рассмотрев в cудебном заседании кассационную жалобу Комитета по управлению муниципальным имуществом Администрации города Иркутска на решение Арбитражного суда Иркутской области от 16 сентября 2024 года по делу № А19-7043/2023 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2025 года по тому же делу,

установил:

Садоводческое некоммерческое товарищество «Иркут-2» (ОГРН <***>, ИНН <***>, далее – товарищество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Комитету по управлению муниципальным имуществом Администрации города Иркутска (далее – комитет) о признании незаконным распоряжения № 504-02-1223/22 от 24.06.2022 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 38:36:000001:5624, расположенного по адресу: Иркутская область г. Иркутск, Ленинский район, площадью 24 730 кв.м с видом разрешенного использования «ведение огородничества» на «земельные участки (территории) общего пользования 12.0».

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация города Иркутска (далее – администрация).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 16 сентября 2024 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2025 года, заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанными судебными актами, комитет обратился в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просил обжалуемые судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований.

Заявитель жалобы полагает, что на основании Положения о комитете по управлению муниципальным имуществом администрации города Иркутска, утвержденного решением Думы города Иркутска от 25.12.2015 № 006-20-160257/5 «О комитете по управлению муниципальным имуществом администрации города Иркутска», (далее – Положение о комитете) комитет во исполнение действующих градостроительных норм и правил наделен правом приводить находящиеся на территории муниципального образования земельные участки, в том числе право государственной собственности на которые не разграничено, в соответствие с документами территориального планирования, а, следовательно, и изменять своими распоряжениями вид разрешенного использования таких земельных участков; действующими Правилами землепользования и застройки части территории города Иркутска, за исключением территории в границах исторического поселения город Иркутск, утвержденными решением Думы города Иркутска от 28.10.2016 № 006-20-260430/6 (далее – Правила землепользования и застройки) истребуемый земельный участок расположен в территориальной зоне «Зоны, предназначенные для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом, зоны пляжей» (РЗ-503), для которой такой вид разрешенного использования как «ведение огородничества» не предусмотрен, в связи с чем он не может быть использован в соответствии с данным видом использования; испрашиваемый земельный участок ранее товариществу на каком-либо праве не предоставлялся; суд первой инстанции не вправе был делать вывод о законности или незаконности отказа в предоставлении земельного участка, поскольку данный вопрос в предмет рассматриваемого в рамках настоящего дела спора не входит; изменение вида разрешенного использования в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН) произошло еще до принятия уполномоченным органом решения об отказе товариществу в предоставлении испрашиваемого земельного участка; ни администрация, ни комитет в проводимой Министерством имущественных отношений Иркутской области (далее – министерство) процедуре образования земельного участка с видом разрешенного использования – для ведения огородничества и постановке его на государственный кадастровый учет не участвовали; проект оспариваемого распоряжения подготавливался уполномоченным должностным лицом комитета в соответствии с Должностной инструкцией, утвержденной распоряжением заместителя мэра – председателя комитета № 504-02-3938/20 от 30.11.2020.

Отзывы на кассационную жалобу не представлены.

Участвующий в судебном заседании представитель комитета и администрации полагал кассационную жалобу подлежащей удовлетворению.

В порядке, предусмотренном статьей 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), судебное разбирательство отложено с 26 марта 2025 года до 21 апреля 2025 года на 11 часов 20 минут, о чем судом округа вынесено определение от 26 марта 2025 года.

Определением от 21 апреля 2025 года в составе судей, рассматривающих настоящую кассационную жалобу, в соответствии со статьей 18 АПК РФ произведена замена судей Рудых А.И. и Шелёминой М.М. на судей Ананьину Г.В. и Курочкину И.А., в связи с чем рассмотрение кассационной жалобы начато с самого начала.

Участвующий в судебном заседании после отложения представитель комитета и администрации поддержал ранее изложенные доводы.

На основании статьи 163 АПК РФ в судебном заседании, назначенном на 21.04.2025, объявлялся перерыв до 11 часов 20 минут 05.05.2025, о чем сделано публичное извещение в сети «Интернет».

После перерыва лица, участвующие в деле, явку своих представителей не обеспечили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие по правилам статей 123, 186 АПК РФ.

Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Арбитражным судом Иркутской области и Четвертым арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение ими норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, земельный участок с кадастровым номером 38:36:000001:5624, расположенный по адресу: Иркутская область, г. Иркутск, Ленинский район, площадью 24730 кв.м образован из земель населенных пунктов и поставлен министерством на государственный кадастровый учет 09.11.2018 с видом разрешенного использования «ведение садоводства».

В силу положений статей 2, 4 Закона Иркутской области от 18.12.2014 № 162-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований Иркутской области и Правительством Иркутской области» (далее – Закон № 162-ОЗ) администрация в лице комитета осуществляет, в том числе предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, выдачу разрешения на использование земель или земельного участка, государственная собственность на которые не разграничена, с 01.01.2019 (указанные полномочия были перераспределены Правительству Иркутской области в лице министерства сроком до 01.01.2019).

На основании пунктов 1, 10 и 13 Положения о комитете комитет является отраслевым (функциональным) органом администрации, осуществляющим деятельность в сфере имущественных и земельных отношений в соответствии с настоящим Положением, к задачам которого является, в том числе обеспечение соблюдения требований земельного и градостроительного законодательства в границах территории города Иркутска; к функциям комитета относится, в том числе утверждение схемы расположения земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Иркутска или государственная собственность на которые не разграничена, на кадастровом плане соответствующей территории, уточнение местоположения указанных земельных участков; принятие решений о предоставлении или обеспечение предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности или государственная собственность на которые не разграничена, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и муниципальными правовыми актами города Иркутска; принятие решения о выборе вида разрешенного использования земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Иркутска, в том числе земельных участков, предоставленных муниципальным учреждениям и муниципальным унитарным предприятиям в соответствии с действующим законодательством.

Распоряжением комитета № 504-02-1223/22 от 24.06.2022 изменен вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 38:36:000001:5624 с «ведение огородничества» на «земельные участки (территории) общего пользования 12.0», поскольку данный земельный участок согласно действующим Правилам землепользования и застройки расположен в территориальной зоне «Зоны, предназначенные для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом, зоны пляжей» (РЗ-503), для которой вид разрешенного использования «ведение огородничества» не предусмотрен.

09.08.2022 товарищество обратилось в комитет с заявлением о предоставлении земельного участка для целей ведения садоводства/огородничества.

01.09.2022 комитетом принято решение, выраженное в письме № 505-71-5782/22, об отказе в предоставлении земельного участка на основании пункта 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), поскольку разрешенное использование испрашиваемого земельного участка не соответствует целям его использования, указанного в заявлении о предоставлении земельного участка.

Не согласившись с решением комитета от 01.09.2022, товарищество обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением о признании его незаконным. Делу присвоен № А19-26682/2022, в ходе рассмотрения которого установлено, что вид разрешенного использования испрашиваемого земельного участка изменен на основании распоряжения комитета № 504-02-1223/22 от 24.06.2022.

Не согласившись с распоряжением об изменении вида разрешенного использования земельного участка, товарищество обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции, поддержанный апелляционным судом, пришел к выводу о том, что оспариваемое распоряжение является незаконным, нарушает права и законные интересы заявителя.

В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании распоряжения органа власти может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствия данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Установив наличие совокупности указанных условий, арбитражный суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 2 статьи 201 АПК РФ). При отсутствии совокупности данных условий суд отказывает в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).

В силу положений части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого распоряжения закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие распоряжения, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт. Изложенные положения не освобождают лиц, обратившихся в суд с заявлением об оспаривании распоряжения органа власти, от обязанности от доказывания оснований своих требований.

На основании подпункта 11 пункта 2 статьи 39.10 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в безвозмездное пользование садоводческим или огородническим некоммерческим товариществам на срок не более чем пять лет.

Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (пункт 14 статьи 39.16 ЗК РФ).

Одним их принципов земельного законодательства Российской Федерации является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ); земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением; правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования; виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (пункт 2 статьи 7 ЗК РФ).

В соответствии со статьей 85 ЗК РФ состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к предусмотренным данной нормой территориальным зонам (пункт 1); границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне; правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков); для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент; градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (пункт 2); градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки; указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункт 3).

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, установленным правилами землепользования и застройки (пункты 8, 9 статьи 1, части 2 и 6 статьи 30, статья 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ).

Утверждение правил землепользования и застройки поселений относится к полномочиям органов местного самоуправления городского округа (пункт 3 части 1 статьи 8 ГрК РФ, пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ).

Градостроительным регламентом установлен правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 36 ГрК РФ); разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: основные виды разрешенного использования, условно разрешенные виды использования и вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37); применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 2 указанной статьи); изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3 указанной статьи).

Согласно правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 8 Обзора судебной практики по делам, связанным с предоставлением земельных участков сельскохозяйственным организациям и крестьянским (фермерским) хозяйствам для ведения сельскохозяйственного производства, утвержденного Президиумом 23 декабря 2020 года, а также в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам от 31 мая 2023 года № 309-ЭС22-29534, при рассмотрении вопроса о предоставлении земельного участка в границах населенного пункта в льготном порядке (без проведения торгов) должны учитываться нахождение последнего в границах конкретной территориальной зоны и соответствующие данной зоне виды разрешенного использования в соответствии с градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки; сведения о виде разрешенного использования земельного участка в ЕГРН должны соответствовать действующему градостроительному регламенту; земельный участок не может быть предоставлен в льготном порядке, если испрашиваемое использование не является разрешённым.

Таким образом, использование земельных участков, изменение одного вида использования земельного участка на другой допускается исключительно в соответствии с видами разрешенного использования, предусмотренными градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок, установленным утвержденными уполномоченным органом местного самоуправления правилами землепользования и застройки. Данный вывод также соответствует положениям Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года.

Удовлетворяя заявленные требования, суды указали, что в соответствии в Положением о комитете последний уполномочен принимать решение об изменении вида разрешенного использования только в отношении земельных участков, находящихся в муниципальной собственности города Иркутска, а спорный земельный участок относится к категории земель, государственная собственность на который не разграничена; земельный участок формировался и ставился на государственный кадастровый учет до 01.01.2019 министерством с видом разрешенного использования «ведение садоводства», который, в свою очередь, был согласован с администрацией; на момент обращения товарищества в комитет с заявлением о предоставлении спорного земельного участка согласно сведениям ЕГРН вид разрешенного использования последнего был указан как «ведение огородничества»; оспариваемое распоряжение направлено в орган регистрации прав с нарушением установленного частью 3 статьи 19 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» срока (не позднее трех рабочих дней со дня принятия, далее – Закон № 218-ФЗ); в листе согласования к распоряжению указаны должностные лица подразделения комитета, к полномочиям которых не относятся вопросы изменения вида разрешенного использования земельных участков.

Суд округа не может согласиться с изложенными судебными выводами ввиду их несоответствия изложенным выше нормам земельного и градостроительного законодательства Российской Федерации, Закона № 131-ФЗ, Закона № 162-ОЗ, Положению о комитете, Правилам землепользования и застройки, поскольку в ходе судебного разбирательства не установлены следующие имеющие правовое значение для правильного рассмотрения настоящего дела обстоятельства: в состав какой территориальной зоны входит испрашиваемый земельный участок, какие виды разрешенного использования установлены для соответствующей территориальной зоны, соответствует ли разрешенное использование испрашиваемого земельного участка заявленным товариществом целям его использования, соответствуют ли действия комитета по изменению вида разрешенного использования требованиям действующих правил землепользования и застройки, а, следовательно, изложенным в оспариваемом распоряжении основаниям его принятия и компетенции (полномочиям) самого комитета по осуществлению деятельности в сфере имущественных и земельных отношений на территории Муниципального образования город Иркутск и заместителя мэра - председателя комитета по вынесению оспариваемого распоряжения.

Вопреки изложенным в обжалуемых судебных актов выводам суд округа полагает, что при определении полномочий комитета по изменению вида разрешенного использования земельных участков необходимо учитывать не только Положение о комитете, но и статьи 2, 4 Закона № 162-ОЗ, в соответствии с которыми администрации в лице комитета предоставлено, в том числе право распоряжения находящимися в границах муниципального образования земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, а также часть 3 статьи 37 ГрК РФ, согласно которой изменение вида разрешенного использования земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов; при этом полномочия министерства, предусмотренные постановлением Правительства Иркутской области от 30.09.2009 № 64/43-пп «О министерстве имущественных отношений Иркутской области», право на изменение вида разрешенного использования земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Муниципального образования город Иркутск в рассматриваемый период не предусматривали. Нарушение установленного частью 3 статьи 19 Закона № 218-ФЗ срока внесения сведений в ЕГРН об изменении вида разрешенного использования земельного участка само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого распоряжения, при этом участвующими в деле лицами не оспаривался факт внесения таких изменений до принятия комитетом решения об отказе в предоставлении товариществу спорного земельного участка; какие-либо доказательства согласования министерством с администрацией (комитетом) устанавливаемого при формировании спорного земельного участка вида разрешенного использования в обжалуемых судебных актах не приведены, в материалах дела отсутствуют. Также, исходя из положений части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, в связи с чем правовое значение для правильного рассмотрения настоящего дела имеет наличие соответствующей компетенции у комитета и заместителя мэра - председателя комитета, подписавшего распоряжение, а не всех должностных лиц данного органа муниципальной власти, участвовавших в подготовке (согласовании) проекта оспариваемого ненормативного правового акта.

На основании изложенного, поскольку выводы судов первой и апелляционной инстанций основаны на неправильном применении норм права и сделаны без установления всех обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения настоящего спора, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене на основании частей 1, 2, 3 статьи 288 АПК РФ, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции в силу пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ.

При новом судебном рассмотрении дела Арбитражному суду Иркутской области следует учесть изложенные доводы, выполнить требования процессуального законодательства о всестороннем, полном и объективном исследовании и оценке всех представленных участвующими в деле лицами доказательств, имеющих значение для настоящего дела, и их доводов, установлении всех имеющих значение обстоятельств по делу, проверить в порядке главы 24 АПК РФ оспариваемое распоряжение комитета на соответствие регулирующим спорные правоотношения нормам материального права, распределить судебные расходы за кассационное рассмотрение дела и принять законное, обоснованное и мотивированное решение.

Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.

По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.

Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 16 сентября 2024 года по делу № А19-7043/2023 и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 10 февраля 2025 года по тому же делу отменить.

Направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Иркутской области.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Судьи

А.Н. Левошко

Г.В. Ананьина

И.А. Курочкина