Дело № 33а-4776/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург 20 июля 2023 года

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего Морозовой С.Г.,

судей Григорьевой Н.М., Тумановой О.В.,

при секретаре Черкасовой Е.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № по апелляционной жалобе административного ответчика Администрации муниципального образования «Подпорожский муниципальный район» Ленинградской области на решение Подпорожского городского суда Ленинградской области от 24 января 2023 года, которым удовлетворен административный иск Подпорожского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Администрации муниципального образования «Подпорожский муниципальный район Ленинградской области» о признании бездействия незаконным, обязании произвести действия.

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Морозовой С.Г., пояснения представителей административного ответчика Администрации муниципального образования «Подпорожский муниципальный район» Ленинградской области посредством видеоконференцсвязи Смирнова И.С. и Насоновой Я.Д., возражения представителя Ленинградской областной прокуратуры Махмудова Э.Т., судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда,

установила:

Подпорожский городской прокурор в защиту интересов неопределенного круга лиц обратился в Подпорожский городской суд Ленинградской области с административным иском, указав в обосновании требований, что городской прокуратурой во исполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации № 723 от 02.11.2018 проведен анализ исполнения органами местного самоуправления Подпорожского района законодательства, регламентирующего порядок работы в сфере гражданской обороны, в ходе которого установлено, что к компетенции администрации муниципального образования «Подпорожский муниципальный район» Ленинградской области (далее администрация) отнесено создание защитных сооружений гражданской обороны (далее – ЗСГО) для жителей Подпорожского городского поселения и Винницкого сельского поселения. Согласно расчету общей потребности на укрытие населения муниципального образования «Подпорожское городское поселение» в ЗСГО, утвержденным постановлением администрации муниципального образования «Подпорожский муниципальный район Ленинградской области» от 15.04.2021 № 1-дсп, определено, что 17 201 жителей подлежат укрытию в 42 имеющихся ЗСГО. Согласно расчету общей потребности на укрытие населения муниципального образования «Винницкое сельское поселение» в ЗСГО, утвержденным постановлением администрации МО «Винницкое сельское поселение Ленинградской области» от 30.11.2021 № 237, определено, что 2 954 жителей подлежат укрытию в 3 имеющихся ЗСГО.

Право собственности на вышеуказанные объекты ЗСГО администрацией и (или) иными лицами в установленном порядке не регистрировалось, договоров на право их эксплуатации не заключалось, в реестрах муниципального имущества объекты указанной категории отсутствуют, в связи с чем, в адрес главы администрации 08.02.2022 было внесено представление, вместе с тем, каких-либо мер, направленных на установление правовых оснований использования ЗСГО, до настоящего времени не предпринималось, что подтверждается проверкой, проведенной в июне 2022 года.

С учетом изложенного, в настоящее время у администрации отсутствуют правовые основания для использования ЗСГО, что не позволит законным путем обеспечить укрытие населения в сооружениях гражданской обороны при возникновении чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, начала боевых действий, все расчеты потребности в ЗСГО содержат указания на ЗСГО фактически не готовые к приему укрываемых. Кроме того, установлено, что расчет потребности ЗСГО проведен без учета радиуса сбора укрываемых в соответствии с п. 9 «Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года № 1309, п. 4.12 СП 88.13330.2014 «Защитные сооружения гражданской обороны»; не обеспечено выполнение мероприятий по предоставлению населению Подпорожского городского поселения и Винницкого сельского поселения средств коллективной защиты, а именно: обеспечение укрытия населения в защитных сооружениях гражданской обороны, заглубленных помещениях и других сооружениях подземного пространства (на балансе/в оперативном управлении администрации отсутствуют объекты гражданской обороны, отсутствуют нормативно-правовые акты администрации, предусматривающие приспособление под защитные сооружения гражданской обороны в период мобилизации и военное время заглубленных помещений и других сооружений подземного пространства).

Бездействие администрации, выраженное в отсутствии мер, направленных на защиту населения по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, влечет угрозу жизни и здоровью неопределенного круга лиц, находящихся на территории района, в связи с чем, городской прокурор, уточнив исковые требования, просит суд признать незаконным бездействие администрации, выраженное в непринятии достаточных мер, направленных на обеспечение укрываемости жителей Подпорожского городского поселения и Винницкого сельского поселения в защитных сооружениях гражданской обороны; обязать администрацию в срок до 01.03.2023 осуществить расчет потребности в защитных сооружениях гражданской обороны в соответствии с требованиями законодательства, в срок до 31.12.2023 обеспечить укрываемость жителей Подпорожского городского поселения и Винницкого сельского поселения в готовых к приему защитных сооружениях гражданской обороны (т.1 л.д. 216).

Определениями суда от 19.09.2022, от 06.10.2022 к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ГУ МЧС России по Ленинградской области, МТУ Росимущества в Санкт-Петербурге и Ленинградской области (т.1 л.д. 73 об., 133).

Решением Подпорожского городского суда Ленинградской области от 24.01.2023 административное исковое заявление удовлетворено (т.2 л.д. 47-55).

В апелляционной жалобе, содержащей ходатайство о восстановлении срока для ее подачи, администрация просит решение отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении административного иска, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права (т.2 л.д. 67-70).

Определением суда от 03.05.2023 срок для подачи апелляционной жалобы восстановлен (т.2 л.д. 94-95).

В возражениях на апелляционную жалобу прокурор просит решение суда оставить без изменений, апелляционную жалобу – без удовлетворения (т.2 л.д. 88-92).

В возражениях на апелляционную жалобу ГУ МЧС России по Ло просит решение суда оставить без изменений, апелляционную жалобу – без удовлетворения, поддержав доводы иска (т.2 л.д. 99-103).

Заинтересованные лица ГУ МЧС России по Ленинградской области, МТУ Росимущества в Санкт-Петербурге и Ленинградской области в суд апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении не заявляли.

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Согласно статьям 150 (часть 2), 226 (часть 6), 307 КАС РФ неявка лица, участвующего в деле, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции, с учетом изложенного судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся сторон.

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда, выслушав пояснения явившихся лиц, оценив материалы административного дела, и проверив законность обжалуемого судебного акта в соответствии со статьёй 308 КАС РФ, приходит к следующим выводам.

Согласно статье 1 Федерального закона от 12 февраля 1998 года N 28-ФЗ "О гражданской обороне" требованиями в области гражданской обороны являются специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В силу статьи 6 указанного закона Правительство Российской Федерации определяет порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, а также порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999 года N 1309 утвержден Порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны.

В пункте 2 указанного Порядка к объектам гражданской обороны отнесены убежища, противорадиационные укрытия, укрытия, специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны, санитарно-обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и транспорта, а также иные объекты, предназначенные для обеспечения проведения мероприятий по гражданской обороне.

Причем если убежище или противорадиационное укрытие - это, как правило, специально созданное приспособленное сооружение (п. 3 Порядка), то для укрытия используются либо имеющиеся защитные сооружения ГО и (или) приспосабливаются под ЗС ГО в период мобилизации и в военное время заглубленные помещения и другие сооружения подземного пространства, включая метрополитены (п. 4 Порядка).

Согласно пункту 9 Порядка органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на соответствующих территориях определяют общую потребность в объектах гражданской обороны, в мирное время создают, сохраняют существующие объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию.

МЧС России в силу пункта 14 Порядка создания убежищ принимает в пределах своей компетенции нормативные правовые акты по созданию объектов гражданской обороны и поддержанию их в состоянии постоянной готовности к использованию; организует учет существующих и создаваемых объектов гражданской обороны; осуществляет методическое руководство и контроль за созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию.

В целях сохранения имеющегося фонда защитных сооружений гражданской обороны, организации планирования и проведения мероприятий по подготовке и содержанию защитных сооружений гражданской обороны в готовности к приему укрываемых, их учету, техническому обслуживанию, текущему и капитальному ремонтам приказом МЧС России от 15 декабря 2002 года N 583 утверждены Правила эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны.

Организации, эксплуатирующие защитные сооружения гражданской обороны, обязаны обеспечивать их своевременное техническое обслуживание и ремонт: содержать их в состоянии, пригодном к использованию по предназначению, в соответствии с требованиями нормативных технических документов (п. п. 1.3, 1.7 и 1.8 Правил N 583).

В соответствии с пунктом 3.2.1 Правил при эксплуатации ЗС ГО в режиме повседневной деятельности должны выполняться требования по обеспечению постоянной готовности помещений к переводу их в установленные сроки на режим защитных сооружений и необходимые условия для безопасного пребывания укрываемых в ЗС ГО как в военное время, так и в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени.

При этом должна быть обеспечена сохранность: защитных свойств как сооружения в целом, так и отдельных его элементов: входов, аварийных выходов, защитно-герметических и герметических дверей и ставней, противовзрывных устройств, герметизации и гидроизоляции всего сооружения; инженерно-технического оборудования, возможность перевода его в любое время на эксплуатацию в режиме чрезвычайной ситуации.

Правилами N 583 также предусмотрено, что статус защитных сооружений гражданской обороны, как объектов гражданской обороны определяется наличием паспорта защитного сооружения гражданской обороны (абзац 2 п. 1.2); документальным основанием для ведения учета защитного сооружения гражданской обороны является паспорт сооружения, в котором указываются его основные технические характеристики и перечень оборудования систем жизнеобеспечения и который оформляется, в частности, после ввода защитного сооружения в эксплуатацию или по итогам инвентаризации защитного сооружения гражданской обороны (п. 2.2).

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в соответствии с выпиской из федерального реестра на территории Подпорожского муниципального района находится 71 ЗСГО (1 убежище, остальное ПРУ), из которых только 3 (ЗСГО Верхне-Свирская ГЭС им. С.А. Казарова (ГЭС 12) Каскада Ладожских ГЭС филиала «Невский ОАО «ТГК-1» и ОАО завод «МЖБК») готовы к приему укрываемых (л.д. 6-11).

В муниципальной собственности ни одно из ЗС ГО не находится, в установленном порядке в муниципальную собственность не передавались. Постановлением суженного заседания Администрации от 20.10.2022 №3-дсп утвержден расчет общей потребности на укрытие населения муниципального образования «Подпорожское городское поселение», муниципального образования «Винницкое сельское поселение» в защитных сооружениях, заглубленных помещениях и других сооружениях подземного пространства, используемых для защиты населения, согласно которому на территории муниципального образования «Подпорожское городское поселение» укрытию подлежат 45 768 человек, на территории муниципального образования «Винницкое сельское поселение» - 4 104 человек.

Этим же постановлением утвержден Порядок создания защитных сооружений гражданской обороны на территории Подпорожского муниципального района (приложение № 3) и Перечень заглубленных помещений и других сооружений подземного пространства, пригодных к приспосабливанию под защитные сооружения гражданской обороны (укрытия) в период мобилизации и в военное время на территории муниципального образования «Подпорожское городское поселение» (40 объектов) и муниципального образования «Винницкое сельское поселение» (4 объекта) (т. 1 л.д. 166-178).

Из Перечня следует, что в него включены подвалы многоквартирных домов, расположенных в г. Подпорожье и в с. Винницы.

Администрацией представлены акты обследования всех заглубленных помещений, приспосабливаемых под защитные сооружения (укрытия) гражданской обороны в соответствии с перечнем, согласно которым членами комиссии выявлены замечания по общему состоянию обследуемых заглубленных помещений такие как: влажность, сырость, захламленность, наличие мусора, нарушение герметичности, подтопление грунтовыми водами (т. 1 л.д. 88-131).

ГУ МЧС России по Ленинградской области в замечаниях на постановление суженного заседания Администрации 20.10.2022, отмечено, что в приложении № 1 к постановлению (расчет общей потребности в защитных сооружениях по Подпорожскому городскому поселению) указаны не все организации (филиалы организаций), отнесенные установленным порядком к категории по гражданской обороне (ГО), с указанием наибольшей работающей смены (НРС) и места для их укрытия или потребность в создании защитных сооружений гражданской обороны (ЗС ГО) для НРС этих организаций; не определена достаточность (недостаточность) у организаций отнесенных, установленным порядком, к категории по ГО имеющихся ЗС ГО для укрытия НРС организаций; количество противорадиационных укрытий (ПРУ) не соответствует учету ЗС ГО в Главном управлении. На основании журнала учета ЗС ГО расположенных на территории Ленинградской области в Подпорожском городском поселении состоит 35 ПРУ и 1 убежище. Не используются существующие ЗС ГО для укрытия населения.

В приложении № 2 к постановлению (расчет общей потребности в защитных сооружениях по Винницкому сельскому поселению): не используются существующие ЗС ГО для укрытия населения.

В приложении № 3 к постановлению: пункт 2.5 перенести в раздел 5; пункт 6.1. не соответствует определению п.3.17 «ГОСТ Р 55201-2012 Национальный стандарт Российской Федерации. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Порядок разработки перечня мероприятий по гражданской обороне, мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при проектировании объектов капитального строительства» (п. 3.17 «мероприятия по гражданской обороне, по предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: совокупность проектных решений и организационных мероприятий, реализуемых при строительстве и направленных на подготовку к защите и защиту населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»).

В приложении № 4 к постановлению: учтены заглубленные помещения и другие сооружения подземного пространства, находящиеся не в собственности органов местного самоуправления. Вместе с тем требований по укрытию населения в ЗС ГО по типу убежище и ПРУ нет, а заглубленные помещения, приспособленные по ЗС ГО по типу укрытие должны соответствовать требованиям «СП 88.13330.2014. Свод правил. Защитные сооружения гражданской обороны» и приказа МЧС России от 15 декабря 2002 года № 583, а именно: основные несущие конструкции (стены, перекрытия, колонны) не зависимо от материала их изготовления (бетон, кирпич, метал, камень и т.п.) должны быть достаточно прочными, удовлетворяющие требованиям по несущей способности, и выполнены из несгораемых материалов; количество входов в заглубленные помещения следует принимать не менее двух; в заглубленных и других помещениях подземного пространства для укрытия населения транзит линий водопровода, канализации, отопления, электроснабжения, а также трубопроводов сжатого воздуха, газопроводов и трубопроводов с перегретой водой через помещения укрытий допускается при условии наличия отключающих устройств.

По завершению приспособления помещения по ЗС ГО должен изготавливаться паспорт. Население, попадающее в зоны радиоактивного загрязнения и химического заражения, укрывается с применением средств индивидуальной защиты.

Заглубленные помещения и другие сооружения подземного пространства, по которым не проведена оценка возможности их использования (защищают ли укрываемых заглубленные помещения и другие сооружения подземного пространства от фугасного и осколочного действия обычных средств поражения, поражения обломками строительных конструкций, а также от обрушения конструкций вышерасположенных этажей зданий различной этажности) в соответствии с разделом 5 Методического пособия 2017 года Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации «Руководство по проектированию новых и приспособлению существующих зданий и сооружений под укрытия» не могут использоваться для укрытия населения.

Использование заглубленных помещений на основании договоров не допустимо, в связи с тем, что в любой момент собственники многоквартирных домов могут расторгнуть договор и финансовые средства, потраченные на приспособление заглубленных помещений под ЗС ГО, будут потрачены зря (т. 2 л.д. 38-39).

Удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что при расчете общей потребности в защитных сооружениях, заглубленных помещениях и других сооружениях подземного пространства как для муниципального образования «Подпорожское городское поселение», так и для муниципального образования «Винницкое сельское поселение», Администрацией приняты во внимание ЗСГО, заглубленные помещения подземного пространства (ПРУ и подвалы многоквартирных жилых домов), фактически по своему техническому состоянию не готовые к приему укрываемых, при этом все учтенные в Перечне жилые дома, подвалы которых планируется использовать в указанных целях, расположены в г. Подпорожье и с. Винницы, в том время как Подпорожское городское поселение и Винницкое сельское поселение включает в себя значительное количество других населенных пунктов, находящихся, в том числе, и на существенном удалении от административного центра, при этом радиус сбора укрываемых, проживающих в них, при подготовке указанного расчета не принят во внимание, что не соответствует п. 4.12 Свода правил СП 88.13330.2014, наличие защитных сооружений в таких населенных пунктах и возможность использования их по своему назначению не проверены. Указанные обстоятельства свидетельствуют о допущенном бездействии, ставящего под угрозу жизнь и здоровье неопределенного круга лиц вследствие неисполнения возложенных приведенными выше нормативно-правовыми актами обязанностей по обеспечению населения защитными сооружениями, готовыми к приему укрываемых.

Судебная коллегия полагает решение суда законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда по доводам жалобы не имеется.

В соответствии с п. 23 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера относится к вопросам местного значения городского поселения.

В силу п. 21 ч. 1 ст. 15 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В силу ст. 50, 51 Закона №131-ФЗ в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 12 февраля 1998 года 28-ФЗ "О гражданской обороне" (далее - Федеральный закон N 28-ФЗ) правовое регулирование в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно статьей 1 упомянутого закона под требованиями в области гражданской обороны понимаются специальные условия (правила) эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 8 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне" органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований поддерживают в состоянии постоянной готовности к использованию защитные сооружения и другие объекты гражданской обороны.

Анализируя вышеприведенные доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что административным ответчиком допущено нарушение предусмотренной законом обязанности по надлежащей организации объектов гражданской обороны, в связи с чем, удовлетворил заявленные требования.

Довод жалобы о том, что оспариваемым решением на администрацию возложена обязанность по содержанию федеральной собственности материалами дела не подтверждаются, обязанности по содержанию защитных сооружений, находящиеся в федеральной собственности предметом спора по настоящему делу не являлось, решением суда обязанности по их содержанию, как и осуществление мероприятий по принятию данных ЗС ГО в муниципальную собственность на администрацию не возложена.

Возражения представителей ответчика в части того, что на момент рассмотрения апелляционной жалобы срок, установленный оспариваемым решением для осуществления расчета 23.05.2023 уже истек – правового значения не имеет, при этом судебная коллегия учитывает то обстоятельство, что ответчик подал апелляционную жалобу лишь 26.04.2023, ожидая поступления полного текста решения по почте, при этом представитель ответчика присутствовал при оглашении резолютивной части решения. Данные действия стороны ответчика судебная коллегия расценивает, как злоупотребление процессуальными правами. Кроме изложенного, вопросы порядка исполнения решения, продления срока, предоставления отсрочки решаются в ином порядке и на существо решения не влияют.

Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с выводами суда первой инстанции и не содержат фактов, которые не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены обжалуемого решения суда.

Правовых оснований, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, для отмены решения суда и дополнительного решения, апелляционные жалобы не содержат.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определила:

решение Подпорожского городского суда Ленинградской области от 24 января 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования «Подпорожский муниципальный район» Ленинградской области - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев путем подачи кассационной жалобы, представления через суд, принявший решение.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 21.07.2023.

(Судья Андреева Т.С.)