Судья Лисина Е.В. № 2-1058/2023

Докладчик Толстик Н.В. № 33а-7482/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Новосибирск 25 июля 2023 года

Судебная коллегия по административным делам Новосибирского областного суда в составе:

председательствующего Толстик Н.В.

судей Кошелевой А.П., Рукавишникова Е.А.,

при секретаре Лымаренко О.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации Новосибирского района Новосибирской области на решение Новосибирского районного суда Новосибирской области от 28 февраля 2023 года,

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Толстик Н.В., объяснения лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, судебная коллегия

УСТАНОВИЛ

А:

Прокурор Новосибирского района Новосибирской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском к администрации Новосибирского района Новосибирской области, в котором просил:

- обязать административного ответчика ликвидировать несанкционированную свалку отходов, расположенную на земельном участке с кадастровым номером № с географическими координатами 54.939062, 82.807945, 54.938770, 82.807583, 54.938451, 82.808811, 54.938673, 82.809472.

- установить срок для добровольного исполнения решения – 1 месяц.

Административный иск обоснован следующим. Прокуратурой Новосибирского района проведена проверка исполнения органами местного самоуправления требований законодательства об отходах производства и потребления на территории района. В результате проведенной проверки на территории Новосибирского района Новосибирской области выявлено наличие несанкционированной свалки отходов на территории земельного участка с кадастровым номером № с географическими координатами 54.939062, 82.807945, 54.938770, 82.807583, 54.938451, 82.808811, 54.938673, 82.809472. Свалка отходов образовалась на земельном участке, расположенном на территории сельского поселения, органом местного самоуправления для которых является Верх-Тулинский сельсовет Новосибирского района. Свалка образовалась в результате жизнедеятельности населения в течение длительного периода времени, указанный земельный участок не внесен в государственный реестр объектов размещения отходов, эксплуатирующая организация, имеющая соответствующую лицензию, отсутствует. На основе анализа норм действующего законодательства прокурор приходит к выводу о том, что обязанность по ликвидации свалки несут органы местного самоуправления поселения и муниципального района. Указанные обстоятельства явились основанием для обращения в суд с настоящим административным иском.

К участию в административном деле в качестве соответчика определением суда привлечена администрация Верх-Тулинского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области.

Решением Новосибирского районного суда Новосибирской области от 28.02.2023 административный иск прокурора Новосибирского района Новосибирской области удовлетворен частично. На администрацию Новосибирского района Новосибирской области возложена обязанность в течение трех месяцев с даты вступления решения суда в законную силу ликвидировать несанкционированную свалку отходов производства и потребления, площадью <данные изъяты> кв.м. на земельном участке с кадастровым номером № с географическими координатами 54.939062, 82.807945, 54.938770, 82.807583, 54.938451, 82.808811, 54.938673, 82.809472.

В удовлетворении исковых требований к администрации Верх-Тулинского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области судом отказано.

Не согласившись с принятым решением, администрация Новосибирского района Новосибирской области подала на него апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, принять по делу новое решение.

По доводам жалобы, решение суда постановлено с нарушением норм материального права. Так, вопросы местного значения, определяемые в Федеральном законе от 06.10.2013 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначают в общем виде предметную сферу компетенции муниципальных образований. В статье 8 Федерального закона от 24.06.1998 №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» устанавливаются полномочия органов местного самоуправления в области обращения с отходами производства и потребления. При этом, обязанность органов местного самоуправления муниципального района по организации ликвидации несанкционированных свалок в законодательстве прямо не указана.

Кроме того, апеллянт не согласен с выводом суда, что на администрацию района как лицо, осуществляющее полномочия собственника земельного участка с кадастровым номером №, возложена обязанность по соблюдению экологических, санитарно-гигиенических правил. Так, выпиской из ЕГРН на указанный земельный участок подтверждается, что администрация района не является собственником указанного земельного участка. При этом, предоставление органами местного самоуправления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не является тождественным понятию «распоряжение» земельными участками. На органы местного самоуправления муниципальных районов в данном случае не возложено бремя содержания земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

Судом первой инстанции не дана оценка доводам ответчика о закреплении законом Новосибирской области от 24.11.2014 №484-ОЗ «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Новосибирской области» за сельскими поселениями Новосибирской области вопросов местного значения, в том числе по участию в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов.

Учитывая, что земельный участок с кадастровым номером № расположен в границах сельского поселения Верх-Тулинского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области, и ответственным за территорию сельского поселения Верх-Тулинский сельсовет является администрация Верх-Тулинского сельсовета, то администрация Новосибирского района Новосибирской области не является собственником отходов, расположенных на территории Верх-Тулинского сельсовета.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции апеллянт привел дополнительный довод к отмене судебного решения. Ссылаясь на постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.2023 №27-П, представитель администрации Новосибирского района Новосибирской области указал, что к участию в настоящем деле в качестве административных ответчиков не привлечены представители федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Новосибирской области. Вместе с тем, исходя из содержания указанного выше постановления Конституционного Суда РФ, в судебном решении по данной категории дел должно быть указано на условия финансового обеспечения (в определенных случаях софинансирования) исполнения решения из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Проверив законность судебного акта по правилам части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенных в апелляционных жалобах, представлении и возражениях относительно жалобы и представления.

Согласно части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства РФ решение суда первой инстанции подлежит безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства РФ, если судом был разрешен вопрос о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле, суд апелляционной инстанции отменяет решение суда и направляет административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судебная коллегия приходит к выводу о наличии предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства РФ оснований к отмене решения суда и необходимости направления дела на новое рассмотрение ввиду следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 221 Кодекса административного судопроизводства РФ состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

На основании частей 4, 5 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства РФ под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.

Административными ответчиками могут быть органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие.

Согласно статьям 41, 43 Кодекса административного судопроизводства РФ административное исковое заявление может быть подано в суд совместно несколькими административными истцами или к нескольким административным ответчикам (процессуальное соучастие).

В случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено настоящим Кодексом или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика.

В случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим. Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика.

В соответствии со статьей 47 Кодекса административного судопроизводства РФ, под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела.

Как установлено судом и следует из материалов дела, на земельном участке с кадастровым номером № с географическими координатами 54.939062, 82.807945, 54.938770, 82.807583, 54.938451, 82.808811, 54.938673, 82.809472, обнаружено несанкционированное место складирования твердых коммунальных отходов, площадью около <данные изъяты> кв.м.

Согласно сведениям ЕГРН земельный участок с кадастровым номером №, местоположение: Новосибирская область, Новосибирский район, Верх-Тулинский сельсовет, с географическими координатами 54.939062, 82.807945, 54.938770, 82.807583, 54.938451, 82.808811, 54.938673, 82.809472 находится в государственной неразграниченной собственности.

Лицами, участвующими в настоящем деле, являются прокуратура Новосибирского района Новосибирской области (административный истец), администрация Верх-Тулинского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области и администрация Новосибирского района Новосибирской области (административные ответчики).

Согласно пункту 1 и подпункту 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса РФ охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса.

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия.

На основании абзацев 2, 7, 8 статьи 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-эпидемиологических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление земель.

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года № 607-ст (ГОСТ 30772-2001), являются несанкционированными свалками отходов.

Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

В соответствии с пунктом 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами (утв. Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 №1156) собственник земельного участка обязан самостоятельно обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов с региональным оператором.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении «По делу о проверке конституционности пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования Североуральский городской округ» от 13 октября 2015 года, в системе действующего правового регулирования вопрос о возложении обязанности по непосредственному устранению захламления на расположенных на территории муниципального образования земельных участках в случае, если виновное в причинении вреда лицо не установлено, должен разрешаться на основе определения правообладателя соответствующего земельного участка вне зависимости от вида отходов, которые несанкционированно размещены на земельном участке (пункт 4.2).

Исходя из предписаний пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется:

- органом местного самоуправления городского поселения в отношении земельных участков, расположенных на территории такого поселения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом;

- органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района, и земельных участков, расположенных на межселенных территориях муниципального района, за исключением случаев, предусмотренных настоящим пунктом.

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 30.05.2023 №27-П признаны не соответствующими Конституции РФ положения статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в той мере, в какой они являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления муниципального образования обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, если такие места расположены в границах муниципального образования:

на земельных участках, находящихся в государственной собственности,

на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена,

притом что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, если такие места находятся в границах муниципального образования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование. Неисполнение такого судебного решения до получения из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации соответствующего финансирования или справедливого (в объеме, не менее установленного в судебном решении) софинансирования и до истечения разумного срока на использование соответствующих средств по целевому назначению не должно быть основанием для взыскания с муниципального образования или органа местного самоуправления исполнительского сбора либо для применения ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований после вынесения настоящего Постановления соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (в том числе расходов на оплату соответствующих услуг регионального оператора на основании заключенного с ним договора):

из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях) - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

При этом такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Учитывая, что по настоящему делу несанкционированная свалка отходов производства и потребления находится в границе муниципального образования на земельном участке, государственная собственность на которых не разграничена, следуя указанной выше правовой позиции Конституционного Суда РФ, в решении суда должен быть разрешен вопрос о наличии оснований для финансирования (либо софинансирования) исполнения решения из федерального бюджета и (или) бюджета субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах усматриваются основания для привлечения к участию в деле государственных органов – распорядителей бюджетных средств, необходимых для финансирования (софинансирования) работ по ликвидации свалки.

Однако, такие государственные органы к участию в настоящем деле не привлекались, вопрос об условиях финансового обеспечения работ по ликвидации свалки из федерального бюджета и (или) бюджета субъекта Российской Федерации, не был разрешен.

Непривлечение к участию в деле указанных государственных органов является существенным процессуальным нарушением, невосполнимым на стадии апелляционного рассмотрения, это влечет безусловную отмену судебного акта с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Учитывая, что суд апелляционной инстанции не вправе предрешать существо решения, которое должно быть принято судом первой инстанции, доводы апелляционной жалобы по существу возникшего спора оценке не подлежат.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛ

А:

Решение Новосибирского районного суда Новосибирской области от 28 февраля 2023 года – отменить.

Административное дело по административному иску прокурора Новосибирского района Новосибирской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации Новосибирского района Новосибирской области, администрации Верх-Тулинского сельсовета Новосибирского района Новосибирской области о возложении обязанности совершить действия по ликвидации несанкционированной свалки направить в Новосибирский районный суд Новосибирской области на новое рассмотрение.

Апелляционную жалобу администрации Новосибирского района Новосибирской области – удовлетворить частично.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: