Апелляционное определение по делу № 2А-2279/2022 от 08.08.2023

Судья Романов С.А. Дело № 92RS0004-01-2022-002598-74

(номер производства по делу Производство № 33а-2489/2023

в суде первой инстанции Категория 020а

2а-2279/2022)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

08 августа 2023 года г. Севастополь

Судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда в составе:

Председательствующего судьи Бояриновой Е.В.,

Судей Исаева С.Н., Орловой С.В.,

при секретаре Михайловой В.Г.,

с участием представителя административного истца ФИО1 – ФИО2, представителя административного ответчика Губернатора города Севастополя – ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО1 к Департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя, Губернатору города Севастополя, заинтересованные лица: Департамент сельского хозяйства и потребительского рынка г.Севастополя, Правительство Севастополя, Управление государственной регистрации права и кадастра г.Севастополя, Департамент по имущественным и земельным отношениям г.Севастополя, о признании ненормативного правового акта недействительным, обязании совершить определенные действия, по апелляционной жалобе представителя административного истца ФИО1 - ФИО2 на решение Нахимовского районного суда города Севастополя от 11 ноября 2022 года,

заслушав доклад судьи Бояриновой Е.В.

установила:

ФИО1 обратился в суд с административным иском, в котором просит признать незаконным подготовленный Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя проект распоряжения Губернатора «Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г. <адрес>, <адрес> <адрес>»; применить последствия признания незаконным проекта распоряжения Губернатора «Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г. <адрес>, <адрес> <адрес>», признав незаконными распоряжение Губернатора от 14 апреля 2022 года №109-РГ; обязать Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя устранить допущенное нарушение прав и законных интересов административного истца путем подготовки распоряжения об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г. <адрес>, <адрес> <адрес> с «для ведения личного крестьянского хозяйства» на «для ведения личного подсобного хозяйства»; обязать Губернатора изменить вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г. <адрес>, <адрес> <адрес> с «для ведения личного крестьянского хозяйства» на «для ведения личного подсобного хозяйства», путем издания соответствующего распоряжения.

В обоснование административного иска указано, что административный истец является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г. <адрес>, <адрес> <адрес>, с видом разрешенного использования «для ведения личного крестьянского хозяйства».

25 апреля 2022 года Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя подготовил сообщение исх.№ 2188/01-02-04-08/02/22, согласно которого распоряжением Губернатора от 14 апреля 2022 года № 109-РГ в изменении вида разрешенного использования в отношении земельного участка было отказано.

Считает, что распоряжение Губернатора от 14 апреля 2022 года № 109-РГ было вынесено в нарушение Временного порядка изменения вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории города Севастополя, утвержденного Постановлением Правительства Севастополя от 14 декабря 2015 года № 1210-ПП (далее - Порядок), в редакции, действующей на момент подачи заявления 19 октября 2018 года об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

Считает, что в редакции Порядка, действующего на момент подачи заявления вопрос об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка должны рассматриваться только на этапе до передаче заявления гражданина на рассмотрение в Комиссию по подготовке ПЗЗ.

В редакции Порядка, действующей на момент подачи заявления об изменении вида разрешенного использования земельного участка, после проведения общественных слушаний у Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя была обязанность подготовить проект распоряжения Губернатора об изменении вида разрешенного использования земельного участка, а Губернатор должен был подписать проект данного распоряжения.

Решением Нахимовского районного суда города Севастополя от 11 ноября 2022 года в удовлетворении административного иска ФИО1 отказано.

Не согласившись с решением, представитель административного истца подала апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить, принять новое решение об удовлетворении административного иска. В обоснование жалобы ссылается на обстоятельства, аналогичные приведенным в административном исковом заявлении. Также указывает, что судом первой инстанции при принятии решения не учтены императивные положения п. 1 ст. 4 ГК РФ, согласно которого акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действия закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом. Считает, что заявление административного истца должно быть рассмотрено по правилам, установленным Порядком в редакции Постановления Правительства Севастополя от 22 декабря 2016 года № 1246-ПП, Постановления Правительства Севастополя от 16 февраля 2017 года № 134-ПП, согласно которого по результатам общественных слушаний 11 сентября 2019 года у административных ответчиков была обязанность в установленные сроки подготовить и подписать распоряжение об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

В тоже время, Распоряжение Губернатора Севастополя, фактически придает Порядку обратную силу, поскольку распространяет свое действие на соответствующие отношения, в редакции, не вступившей в законную силу на день обращения административного истца.

Ссылается на Определение № 307-ЭС21-11714 судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации по делу№ А56-38382/2020 указывая, что суды не должны рассматривать изменения законодательства, ужесточающее требования или порядок к осуществлению тех или иных процедур со стороны публичных органов во взаимоотношениях с частными индивидами, как безусловное основание к выводу о невозможности восстановления прав заявителей по ранее действовавшим правилам.

Представитель административного истца в судебном заседании суда апелляционной инстанции просил решение Нахимовского районного суда города Севастополя от 11 ноября 2022 года отменить, по делу принять новое решение, которым административный иск удовлетворить в полном объеме.

В письменных возражениях Правительство Севастополя возражало против удовлетворения апелляционной жалобы, просило оставить без изменения решение суда первой инстанции.

Представитель административного ответчика Губернатора города Севастополя – ФИО3 возражала против удовлетворения апелляционной жалобы, просила оставить без изменения решение суда первой инстанции, как законное.

Административный истец, представители административного ответчика Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, и заинтересованных лиц: Департамента сельского хозяйства и потребительского рынка города Севастополя, Правительства Севастополя, Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя надлежаще уведомленные о времени и месте рассмотрения дела, в суд апелляционной инстанции не явились, уважительной причины неявки суду не сообщили, ходатайств об отложении дела не заявляли.

Судебная коллегия, руководствуясь статьей 150, частью 6 статьи 226 КАС РФ считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения представителя административного истца и представителя административного ответчика принимая во внимание положения части 1 статьи 308 КАС РФ, согласно которым суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе и возражениях относительно жалобы, исследовав материалы административного дела, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 218 и части 2 статьи 227 КАС РФ для признания решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица незаконным необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие такого решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также наличие нарушения прав, свобод и законных интересов заявителя, поскольку административное исковое заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) может быть удовлетворено лишь с целью восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца с указанием на способ устранения допущенных нарушений.

Как следует из материалов дела и установлено судом, что ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес> <адрес> <адрес>, с видом разрешенного использования «для ведения личного крестьянского хозяйства».

19 октября 2018 года ФИО1 обратился в Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя с заявлением об издании распоряжения и назначении публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка с «для ведения личного крестьянского хозяйства» на «для ведения личного подсобного хозяйства» (код 2.2).

30 октября 2018 года Комиссией по подготовке правил землепользования и застройки территории г. Севастополя (протокол № 07/2018 от 30 октября 2018 года) по вопросу ФИО1 об изменении вида разрешенного использования Земельного участка с «для ведения личного крестьянского хозяйства» на «для ведения личного подсобного хозяйства» вынесено решение не принимать решение по изменению вида разрешенного использования земельного участка.

11 сентября 2019 года на основании распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 27 августа 2019 года № 167 проведены публичные слушания по вопросу по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка с «для ведения личного крестьянского хозяйства» на «для ведения личного подсобного хозяйства» (код 2.2). По итогам публичных слушаний поддержан проект изменения вида разрешенного использования земельного участка с «для ведения личного крестьянского хозяйства» на «для ведения личного подсобного хозяйства» (код 2.2), о чем составлено заключение по результатам публичных слушаний.

Заключением правового управления Правительства Севастополя по результатам проведения правовой экспертизы проекта распоряжения Губернатора города Севастополя «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г. <адрес> <адрес> <адрес>» не согласован проект указанного распоряжения Губернатора города Севастополя.

Распоряжением Губернатора города Севастополя от 14 апреля 2022 года № 109-РГ по обращениям ФИО1 от 14 сентября 2018 года, 15 октября 2018 года, 19 октября 2018 года, 27 июля 2019 года, протокола заседания Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки территории г.Севастополя № 07/2018 от 30 октября 2018 года, заключения по результатам публичных слушаний от 11 сентября 2019 года, отказано в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г. <адрес>, <адрес> <адрес>

О принятом Распоряжении Губернатора от 14 апреля 2022 года № 109-РГ ФИО1 извещен письмом Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя исх.№ 2188/01-02-04-08/02/22 от 25 апреля 2022 года.

Постановлением Правительства Севастополя от 14 декабря 2015 года № 1210-ПП утвержден Временный порядок изменения вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории города Севастополя (далее - Порядок).

В соответствии с п.8-10 Порядка (в редакции от 19 октября 2018 года, когда ФИО1 обратился в Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя с заявлением об издании распоряжения и назначении публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка), при отсутствии оснований для отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка (объекта капитального строительства) уполномоченный орган в течение 30 дней с момента поступления заявления и приложенных к нему документов передает их на рассмотрение Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя (далее - Комиссия). Вопрос об изменении вида разрешенного использования земельного участка (объекта капитального строительства) рассматривается Комиссией в течение 20 дней с момента поступления в ее адрес заявления заинтересованного лица и приложенных к нему документов. Решения Комиссии оформляются протоколом и носят рекомендательный характер.

В течение 10 дней с момента принятия Комиссией решения по вопросу об изменении вида разрешенного использования земельного участка (объекта капитального строительства) уполномоченный орган инициирует проведение процедуры публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка (объекта капитального строительства).

Уполномоченный орган в течение 10 дней с момента проведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка (объекта капитального строительства) обеспечивает подготовку проекта распоряжения Губернатора города Севастополя об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Изменение вида разрешенного использования земельного участка (объекта капитального строительства) осуществляется Губернатором города Севастополя путем издания распоряжения.

Пункт 10 Порядка (в редакции от 19.10.2018 года) возлагает на Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя в течение 10 дней с момента проведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка подготовить проект распоряжения Губернатора об изменении вида разрешенного использования земельного участка, а Губернатор, в свою очередь, обязан изменить вид разрешенного использования земельного участка путем издания распоряжения, поскольку отказ в изменении вида разрешенного использования земельного участка допустим только на этапе до момента поступления заявления и приложенных к нему документов на рассмотрение Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя.

Разрешая данное дело и отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции, руководствуясь нормами Земельного кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Законом города Севастополя от 10 марта 2017 года № 325-ЗС «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе», Постановлением Правительства Севастополя от 14 декабря 2015 года № 1210- ПП об утверждении Временного Порядка изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства» указал, что само по себе проведение публичных слушаний по вопросу об изменении вида разрешенного использования конкретного земельного участка и принятия решения на публичных слушаниях об изменении вида разрешенного использования конкретного земельного участка само по себе не является безусловным основанием для возникновения обязанности компетентного органа государственной власти или должностного лица издать ненормативный акт об изменении вида разрешенного использования конкретного земельного участка, а предоставляет возможность данному органу государственной власти или должностному лицу со ссылкой на данное решение публичных слушаний воспользоваться исключительной компетенцией по изменению вида разрешенного конкретного земельного участка. При этом, является возможным и допустимым отказ в изменении вида разрешенного конкретного земельного участка, если это противоречит балансу государственных, общественных и частных интересов комплексного развития территории.

В связи с чем пришёл к выводу, что оснований для признания незаконными оспариваемых актов Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя и Губернатора не имеется, так как они приняты в установленном вышеуказанном законодательстве порядке и в пределах их исключительной компетенции.

Судебная коллегия суда апелляционной инстанции с выводами суда первой инстанции не может согласиться в силу следующего.

В силу пункта 4 части 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Такие нарушения были допущены судом первой инстанции.

Как следует из материалов дела, ФИО1 на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, площадью 500 кв.м., расположенный по адресу: г. <адрес>, <адрес> <адрес> для ведения личного крестьянского хозяйства.

19 октября 2018 года административный истец обратился в Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка расположенного под адресу: г. <адрес> <адрес> <адрес>, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного крестьянского хозяйства, кадастровый №, площадью 500 кв.м, 21 с «для ведения личного крестьянского хозяйства» на «для ведения личного подсобного хозяйства».

Порядок рассмотрения вопросов, связанных с изменением вида разрешенного использования земельных участков в городе Севастополе предусмотрен, в том числе, «Временным порядком изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства», утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 14.12.2015 № 1210-ПП (в ред. Постановления Правительства Севастополя от 10.08.2021 № 365-ПП (далее - Порядок).

Согласно пункта 10 Порядка (в указанной редакции) Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее - ДАиГ) в течение 10 дней с момента проведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка обеспечивает подготовку соответствующего проекта распоряжения Губернатора города Севастополя.

В соответствии е пунктом 15 Порядка Губернатор города Севастополя принимает решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка, или об отказе в его изменения в форме распоряжения в течение 15 дней с момента оформления отрицательного заключения уполномоченного органа либо протокола по результатам публичных слушаний.

Между тем, оставлен без внимания тот факт, что отношения сторон по рассмотрению вопроса об изменении вида разрешенного использования земельного участка являются, длящимися и возникают с момента подачи соответствующе у заявления частным лицом.

Указанный Порядок не только регулирует непосредственно процедуру выдачи соответствующего распоряжения, но также и устанавливает порядок рассмотрения соответствующего заявления.

Кроме того, согласно пункта 10 Порядка (в ред. Постановления Правительства Севастополя от 16.02.2017 N 134-ПГО уполномоченный орган в течение 10 дней с момента проведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка (объекта капитального строительства) обеспечивает подготовку проекта распоряжения Губернатора города Севастополя об изменении виза разрешенного использования земельного участка. Изменение вида разрешенного использования земельного участка (объекта капитального строительства) осуществляется Губернатором города Севастополя путем издания распоряжения.

В соответствии с пунктом 15 Порядка Губернатор города Севастополя принимает решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка, или об отказе в его изменения в форме распоряжения в течение 15 дней с момента оформления отрицательного заключения уполномоченного органа либо протокола по результатам публичных слушаний.

11 сентября 2019 года на основании распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 27 августа 2019 года № 167 «О проведении публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г. <адрес>, <адрес> <адрес> в <адрес>» были проведены публичные слушания, по результатам которых, проект изменения вида разрешенного использования земельного участка с «для ведения личного крестьянского хозяйства» на «для ведения личного подсобного хозяйства» был поддержан.

В силу указанного, отношения сторон по рассмотрению вопроса об изменении вида разрешенного использования земельного участка являются длящимися и возникают е момента подачи заявления частным лицом. Названный Порядок не только регулирует процедуру выдачи соответствующего распоряжения, но также устанавливает порядок рассмотрения соответствующего заявления. Кроме того, согласно пункта 10 Порядка (в редакции Постановления Правительства Севастополя от 16.02.2017 № 134-ПП) уполномоченный орган в течение 10 дней с момента проведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка (объекта капитального строительства) обеспечивает подготовку проекта распоряжения Губернатора города Севастополя об изменении вида разрешенного использования земельного участка. Изменение вида разрешенного использования земельного участка (объекта капитального строительства) осуществляется Губернатором г. Севастополя путем издания распоряжения.

В соответствии с пунктом 15 Порядка, Губернатор города Севастополя принимает решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка, или об отказе в его изменения в форме распоряжения в течение 15 дней с момента оформления отрицательного заключения уполномоченного органа либо протокола по результатам публичных слушаний.

На обращения административного истца, меры по устранению таких нарушений предприняты не были.

В ответе прокуратуры города Севастополя от 08 ноября 2021 года № 7/2-694-16 указано, что «подготовленный проект распоряжения содержал непредусмотренный Порядком отказ в изменении вида разрешенного использования указанного земельного участка, что также подтверждается заключение Правового управления Правительства Севастополя от 13.03.2020 по названному проекту правового акта».

Кроме того, прокуратурой города Севастополя также указано, что в соответствии с Постановлением Правительства Севастополя от 10.08.2021 № 365-ПП изложен в новой редакции Порядок, которым предусмотрено принятие решение об отказе в изменении вида.

Однако, именно на момент подачи заявления, являющегося правообразующим фактом, должно определяться законодательство, подлежащее применению при разрешении заявления, а принятое Распоряжение Губернатора города Севастополя «Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г. <адрес>», фактически придает Порядку обратную силу, поскольку распространяет свое действие на соответствующие отношения, в редакции, не вступившей в законную силу на день обращения административного истца в уполномоченный орган с соответствующим заявлением, что не представляется возможным ни при каких обстоятельствах.

Таким образом, заявление административного истца должно быть рассмотрено по правилам, установленным Порядком в редакции Постановления Правительства Севастополя от 22 декабря 2016 года № 1246-ПП Постановления Правительства Севастополя от 16 февраля 2017 года № 134-ПП, согласно которого по результатам общественных слушаний 11 сентября 2019 года у административных ответчиков была обязанность в установленные сроки подготовить и подписать распоряжение об изменении вида разрешенного использования земельного участка.

При таких обстоятельствах нельзя признать подготовленный Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя проект распоряжения Губернатора «Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г. <адрес> и распоряжение Губернатора от 14.04.2022 года №109-РГ законным и обоснованным.

Таким образом, для восстановления прав административного истца следует обязать Департамент архитектуры и градостроительства города С. повторно рассмотреть заявление ФИО1 об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г. <адрес> <адрес>, с «для ведения личного крестьянского хозяйства» на «для ведения личного подсобного хозяйства».

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 310 КАС РФ нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права, является основанием для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке.

Допущенные судом первой инстанции нарушения закона являются существенными и влекут за собой отмену судебного акта полностью с принятием нового решения о частичном удовлетворении административного иска.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 307 – 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда, -

определила:

решение Нахимовского районного суда города Севастополя от 11 ноября 2022 года отменить, принять по делу новое решение, которым административный иск ФИО1 к Департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя, Губернатору города Севастополя, заинтересованные лица: Департамент сельского хозяйства и потребительского рынка г.Севастополя, Правительство Севастополя, Управление государственной регистрации права и кадастра г.С., Департамент по имущественным и земельным отношениям г.Севастополя, о признании ненормативного правового акта недействительным, обязании совершить определенные действия удовлетворить частично.

Признать незаконным подготовленный Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя проект распоряжения Губернатора «Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № расположенного по адресу: г.<адрес>» и признать незаконными распоряжение Губернатора от 14.04.2022 года №109-РГ.

Обязать Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя повторно рассмотреть заявление ФИО1 об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: г. <адрес> часть 21, с «для ведения личного крестьянского хозяйства» на «для ведения личного подсобного хозяйства»

Апелляционное определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение, в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий –

Судьи –