Председательствующий – Чорина Е.Н.

дело № 33а-648/2023

номер дела в суде первой инстанции 2а-470/2023

УИД 02RS0009-01-2023-000489-60

строка статистической отчетности 3.022

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

10 августа 2023 года г. Горно-Алтайск

Судебная коллегия по административным делам Верховного суда Республики Алтай в составе:

председательствующего судьи – Черткова С.Н.,

судей – Плотниковой М.В., Ялбаковой Э.В.,

при секретаре – Казаниной Т.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации муниципального образования «Чемальский район» на решение Чемальского районного суда Республики Алтай от 31 мая 2023 года, которым

удовлетворено административное исковое заявление прокурора Чемальского района Республики Алтай в интересах неопределенного круга лиц к администрации Чемальского района.

Признано незаконным бездействие администрации Чемальского района по формированию земельных участков для предоставления гражданам, состоящим на учете в качестве лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность.

Возложена на администрацию Чемальского района обязанность в течение одного года с момента вступления в законную силу настоящего решения суда сформировать земельные участки для предоставления гражданам, состоящим на учете в качестве лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность в стопроцентном объеме, обеспечивающим потребности граждан, вышеуказанной категории.

Заслушав доклад судьи Ялбаковой Э.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Чемальского района Республики Алтай обратился в суд в интересах неопределенного круга лиц к администрации Чемальского района о признании незаконным бездействия по формированию земельных участков для предоставления гражданам, состоящим на учете в качестве лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность, о возложении обязанности в течение одного года с момента вступления в законную силу решения суда сформировать земельные участки для предоставления гражданам, состоящим на учете в качестве лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность в стопроцентном объеме, обеспечивающим потребности граждан вышеуказанной категории. В обоснование административного иска указано, что прокуратурой Чемальского района в рамках осуществления надзора за исполнением земельного законодательства проведена проверка деятельности администрации Чемальского района в части исполнения требований Закона Республики Алтай от 10.11.2015 № 68-РЗ «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Республики Алтай и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Алтай» (далее – Закон № 68-РЗ), по результатам которой установлено, что администрацией Чемальского района не формируется достаточное количество земельных участков для целей предоставления гражданам, состоящим на учете и имеющим право на однократное бесплатное предоставление в собственность земельного участка, при этом сформированные земельные участки гражданам льготной категории на протяжении длительного периода времени не предоставляются, в связи с чем граждане, нуждающиеся в бесплатном предоставлении земельных участков, не обеспечены земельными участками, чем нарушаются права неопределенного круга лиц. На территории Чемальского района на учете как льготная категория граждан для однократного предоставления в собственность земельного участка состоит 219 человек, в том числе: многодетные семьи – 48, молодые семьи – 116, ветераны боевых действий – 13, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов – 42. При этом для бесплатного предоставления в собственность администрацией МО «Чемальский район» сформировано лишь 36 земельных участков, которые не предоставляются льготной категории граждан.

Суд вынес вышеуказанное решение, об отмене которого и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований прокурора просит в апелляционной жалобе и.о. Главы Чемальского района ФИО1, указывая, что основанием отмены решения суда является неправильное применение норм права, выразившееся в неприменении закона, подлежащего применению, неправильное истолкование закона, в том числе без учета позиции, содержащейся в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации, а также несоответствие выводов суда, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела. Указывает, что прокурор не обосновал свое право на предъявление иска в интересах неопределенного круга лиц. В ходе осуществления проверки деятельности администрации района по соблюдению законодательства о бесплатном предоставлении земельных участков отдельным категориям граждан прокуратура была ознакомлена с содержанием перечня лиц, состоящих на учете, в ходе судебного разбирательства данный список был предоставлен суду. Перечень включает в себя сведения о 218 жителях Чемальского района, которых можно идентифицировать. Таким образом, данные лица могут быть привлечены к участию в деле в качестве истцов, третьих лиц, что исключает понятие «неопределенного круга лиц», а значит и право прокурора обратиться в суд с подобным иском. Требования прокуратуры обязать сформировать перечень земельных участков только один орган власти – администрацию Чемальского района, не соответствует положениям ст.ст. 9,10,11 ЗК РФ и Закона Республики Алтай от 10.11.2015 № 68-РЗ «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Республики Алтай и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Алтай». Согласно ст. 4 указанного закона обязанность в проведении учета граждан в качестве лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность, возложена на орган муниципального района, уполномоченный на предоставление земельных участков. Однако формирование таких земельных участков и их предоставление осуществляется не только органами местного самоуправления муниципального района, но и органами местного самоуправления сельского поселения, уполномоченным исполнительным органом государственной власти Республики Алтай. Кроме того, закон не предусматривает обязанности органа местного самоуправления муниципального района, ни иного органа по обязательному единовременному формированию такого перечня в размере 100 % нуждающихся, поскольку предусматривает его поэтапное формирование в целях дальнейшего предоставления, а также предусматривает возможность предоставления гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно. Суд не принял во внимание доводы об отсутствии на территории Чемальского района земельных участков, из которых можно сформировать земельные участки, отвечающие требованиям законодательства и в необходимом количестве. В настоящее время администрацией сформирован перечень из 36 земельных участков, подлежащих предоставлению в собственность бесплатно, что свидетельствует об отсутствии бездействия администрации.

В письменном возражении на апелляционную жалобу помощник прокурора Чемальского района Шваба Ф.В. просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

В судебное заседание явились: представитель администрации МО «Чемальский район» ФИО2, прокурор Дедин А.С.

Изучив материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, обсудив доводы жалобы и возражений на нее, проверив законность и обоснованность судебного решения в порядке ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно Конституции Российской Федерации политика Российской Федерации как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; материнство и детство, семья находятся под защитой государства (статья 7; статья 38, часть 1).

Государственная поддержка семьи, материнства, отцовства, детства имеет особую социальную значимость и является приоритетной задачей демографической политики Российской Федерации, а следовательно, предполагает наличие правовых механизмов, которые обеспечивали бы институту семьи эффективную защиту, адекватную целям социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, а также уровню экономического развития и финансовым возможностям государства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 22 марта 2007 года N 4-П, от 15 декабря 2011 года N 28-П, от 6 декабря 2012 года N 31-П и др.).

В силу названных конституционных положений, рассматриваемых во взаимосвязи со статьями 9, 36 (части 1 и 2) и 40 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, законодатель, обладающий дискрецией в определении конкретных направлений и мер по реализации государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, правомочен, в частности, использовать для целей организации такой поддержки возможности поощрения органами государственной власти и органами местного самоуправления индивидуального жилищного строительства, в том числе путем предоставления для этого земельных участков бесплатно в собственность определенным категориям граждан и создания тем самым дополнительных условий осуществления права на жилище.

В соответствии с п. 4 ст. 11 ЗК РФ органы местного самоуправления осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Согласно подп.1 п. 1 ст. 39.1 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании решения органа государственной власти или органа местного самоуправления в случае предоставления земельного участка в собственность бесплатно или в постоянное (бессрочное) пользование.

Случаи предоставления таких земельных участков в собственность бесплатно установлены статьей 39.5 упомянутого кодекса, которая к таковым в подп. 7 относит предоставление земельного участка отдельным категориям граждан по основаниям, предусмотренным законами субъектов Российской Федерации.

Согласно п.1 ст.2 Закона Республики Алтай от 10.11.2015 № 68-РЗ «О бесплатном предоставлении в собственность отдельным категориям граждан земельных участков на территории Республики Алтай и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Алтай» (далее – Закон № 68-РЗ) земельные участки предоставляются в собственность бесплатно отдельным категориям граждан, указанным в части 1 статьи 3 настоящего Закона, в случаях: индивидуального жилищного строительства; ведения личного подсобного хозяйства; ведения садоводства.

В соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона № 68-РЗ учет граждан в качестве лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность, осуществляется органом местного самоуправления муниципального района или городского округа в Республике Алтай, уполномоченным на предоставление земельных участков в соответствии с федеральным законодательством, раздельно по каждой категории граждан.

Прокуратурой Чемальского района в рамках осуществления надзора за исполнением земельного законодательства проведена проверка деятельности администрации Чемальского района в части исполнения требований Закона Республики Алтай № 68-РЗ, по результатам которой установлено, что администрацией Чемальского района не формируется достаточное количество земельных участков для целей предоставления гражданам, состоящим на учете и имеющим право на однократное бесплатное предоставление в собственность земельного участка, при этом сформированные земельные участки гражданам льготной категории на протяжении длительного периода времени не предоставляются, в связи с чем граждане, нуждающиеся в бесплатном предоставлении земельных участков, не обеспечены земельными участками, чем нарушаются права неопределенного круга лиц.

При этом для бесплатного предоставления в собственность администрацией МО «Чемальский район» сформировано лишь 36 земельных участков, которые не предоставляются льготной категории граждан.

20.05.2022 г. в адрес администрации Чемальского района прокурором района внесено представление, в котором указано, что перечень земельных участков для бесплатного предоставления в собственность льготным категориям граждан не утвержден, земельные участки льготным категориям граждан в собственность бесплатно не предоставлены, реальных мер к исправлению сложившейся ситуации не принято.

Обращаясь с иском в суд, прокурор указал, что иск подан в защиту неопределенного круга лиц, имеющего право на однократное бесплатное предоставление земельного участка в собственность на основании Закона Республики Алтай № 68-РЗ.

Удовлетворяя заявленные требования прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что круг лиц, в интересах которого прокурор обратился в суд, не определен.

Судебная коллегия находит такой вывод суда ошибочным, основанным на неверном применении норм процессуального права.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому защиту своих прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом (статья 45), а также судебную защиту его прав и свобод, закрепляя право обжаловать решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц в судебном порядке (статья 46).

В развитие конституционной гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Положения части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статей 26, 27 и 35 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» не предполагают возможность произвольного решения прокурором вопроса об обращении в суд с заявлением в защиту прав, свобод и интересов граждан и неопределенного круга лиц.

Часть 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предоставляет прокурору необходимые процессуальные гарантии реализации данного полномочия, закрепляя его право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан и неопределенного круга лиц в установленных в названной статье случаях.

Из административного искового заявления следует, что на территории Чемальского района на учете как льготная категория граждан для однократного предоставления в собственность земельного участка состоит 219 человек, в том числе: многодетные семьи – 48, молодые семьи – 116, ветераны боевых действий – 13, инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов – 42.

Административным ответчиком в материалы дела представлены списки граждан нуждающихся в однократном бесплатном предоставлении земельных участков льготным категориям граждан на территории МО «Чемальский район» по четырем категориям: «Ветераны боевых действий», «Инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов», «Многодетные семьи», «Молодые семьи» (л.д. 57-82). В указанных списках отражены следующие данные: ФИО заявителя, дата и номер заявления, категория граждан, паспортные данные заявителя и его супруга (и), адрес места жительства, телефон и т.д.

Суд апелляционной инстанции, принимая во внимание правовую позицию, отраженную в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 07.06.2011 N 45-Впр11-4, полагает, что в данном случае круг лиц, стоящих на учете четко определен, их можно индивидуализировать и определить, в то время как под неопределенным кругом лиц следует понимать такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела.

Таким образом, судебная коллегия приходит к выводу, что прокурор обратился в суд с заявлением в интересах значительного числа граждан, но определенного круга лиц, при этом у прокурора имелась возможность указать в административном исковом заявлении фамилию, имя, отчество, место жительства каждого лица, стоящего на учете.

Указанное обстоятельство (круг лиц является определенным) лишает права прокурора на обращение в суд с административным исковым заявлением в защиту неопределенного круга лиц.

Решая вопрос о принятии административного искового заявления прокурора, поданного в защиту неопределенного круга лиц, к производству, суд первой инстанции не установил, обладает ли в данном случае прокурор административной процессуальной дееспособностью.

Из части 4 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что по результатам рассмотрения апелляционных жалобы, представления суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда первой инстанции полностью или в части и прекратить производство по административному делу либо оставить заявление без рассмотрения полностью или в части по основаниям, указанным в статьях 194 и 196 настоящего Кодекса.

Принимая во внимание, что по рассматриваемому делу прокурор не имел полномочий обращаться в суд с заявлением в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, что в силу пункта 2 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являлось основанием для отказа в принятии административного искового заявления, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований, предусмотренных пунктом 3 части 1 статьи 196 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, согласно которому суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения в случае, если административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд, либо лицом, должностное положение которого не указано.

При таких обстоятельствах доводы апелляционной жалобы о нарушении норм процессуального права являются обоснованными, поскольку в результате рассмотрения дела было нарушено равенство сторон в административном судопроизводстве.

Таким образом, решение суда не может быть признано законным и подлежит отмене, а административный иск прокурора - оставлению без рассмотрения.

Руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Чемальского районного суда Республики Алтай от 31 мая 2023 года отменить.

Административное исковое заявление прокурора Чемальского района в интересах неопределенного круга лиц к администрации Чемальского района о признании незаконным бездействия по формированию земельных участков для предоставления гражданам, состоящим на учете в качестве лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность, о возложении обязанности в течение одного года с момента вступления в законную силу решения суда сформировать земельные участки для предоставления гражданам, состоящим на учете в качестве лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельных участков в собственность в стопроцентном объеме, обеспечивающим потребности граждан, вышеуказанной категории, оставить без рассмотрения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции в срок, не превышающий шести месяцев со дня вступления в законную силу судебного акта в порядке, предусмотренном главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции.

Объявление в судебном заседании суда апелляционной инстанции резолютивной части апелляционного определения и отложение составления мотивированного апелляционного определения на срок, не превышающий десяти дней, на исчисление сроков подачи кассационной жалобы не влияют.

Председательствующий судья С.Н. Чертков

Судьи М.В. Плотникова

Э.В. Ялбакова

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 10 августа 2023 года.