Апелляционное определение по делу № 2А-168/2023 от 13.07.2023 | Забайкальский краевой суд (Забайкальский край)

Председательствующий: Дело № 33а-2693/2023

судья Салбуков К.В.

(1-я инст. №2а-168/2023)

УИД 75RS0001-02-2022-005423-87

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г.Чита 13 июля 2023 года

Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:

председательствующего судьи Каверина С.А.,

судей Еремеевой Ю.В., Пичуева В.В.,

при секретаре судебного заседания Лысковском И.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Краснокаменского межрайонного прокурора Забайкальского края, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к ФГБУ «Забайкальское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» о понуждении к действиям,

по апелляционной жалобе представителя административного ответчика ФГБУ «Забайкальское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» - ФИО1,

на решение Краснокаменского городского суда Забайкальского края от 13 марта 2023 года.

Заслушав доклад судьи краевого суда Каверина С.А. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, судебная коллегия

установил а:

03 июня 2022 года и.о. Краснокаменского межрайонного прокурора Забайкальского края Баирова Е.С. обратилась в Центральный районный суд г.Читы с данным исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц, и, ссылаясь на проведенную межрайонной прокуратурой проверку исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха на территории г.Краснокаменска и Краснокаменского района, просила обязать ФГБУ «Забайкальское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (далее - ФГБУ «Забайкальское УГМС») в течение одного года с момента вступления решения суда в законную силу:

- создать охранную зону вокруг стационарного пункта наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, расположенного на территории стадиона «Аргунь» г.Краснокаменска Забайкальского края;

- создать на территории г.Краснокаменска Забайкальского края второй стационарный пункт наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и охранную зону вокруг него. (л.д. 5-6)

Определением Центрального районного суда г.Читы от 01 августа 2022 года к участию в деле в качестве третьего лица не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечена Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. (л.д. 43-44)

Протокольным определением этого же суда от 28 сентября 2022 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены Правительство Забайкальского края, администрация городского поселения «Город Краснокаменск» муниципального района «Город Краснокаменск и Краснокаменский район» Забайкальского края, Департамент Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Дальневосточному федеральному округу. (л.д.74)

Определением от 16 ноября 2022 года Центральный районный суд г.Читы перешел к рассмотрению настоящего дела по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. (л.д.98-99)

Определением от 28 ноября 2022 года Центральный районный суд г.Читы передал настоящее административное дело для рассмотрения по подсудности в Краснокаменский городской суд Забайкальского края. (111-112)

Определением Краснокаменского городского суда Забайкальского края от 13 февраля 2023 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Межрегиональное управление №107 ФМБА России по г.Краснокаменску. (л.д. 145-148)

Решением Краснокаменского городского суда Забайкальского края от 13 марта 2023 года постановлено: «Административный иск удовлетворить.

Обязать Федеральное государственное бюджетное учреждение «Забайкальское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» в течение одного года с момента вступления решения суда в законную силу:

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика ФГБУ «Забайкальское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» - по доверенности ФИО1, выражает несогласие с решением суда первой инстанции, и, оспаривая выводы суда, ссылаясь на Постановление Правительства РФ от 06.06.2013 № 477 «Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды», положения Федеральных законов от 04.05.1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Федерального закона от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе», от 21.12.2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», обращает внимание на то, что: - требования административного истца о возложении исключительно на Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, либо на подведомственные ей организации обязанностей по увеличению количества пунктов наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, являются необоснованными, поскольку в настоящем случае мониторинг атмосферного воздуха должен обеспечиваться органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- процесс выделения бюджетных ассигнований четко регламентирован, создание новых постов наблюдений является дополнительным расходным обязательством федерального бюджета, и возможно только при внесении изменений в федеральный бюджет и принятия федерального закона о федеральном бюджете;

- с учетом требований природоохранного законодательства вопрос организации дополнительных пунктов наблюдений за качеством атмосферного воздуха в городах с населением менее 100 тысяч человек следует решать путем создания субъектом РФ территориальной системы наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха с учетом формирования хозяйствующими субъектами, расположенными на территориях указанных населенных пунктов, локальных систем наблюдений в рамках производственного экологического контроля;

- требования административного истца были обоснованы исключительно положениями № а также письмом Роспотребнадзора от 02.12.2008 г. № №, то есть суд первой инстанции придал вышеуказанным документам силу нормативно-правовых актов, обязательных для исполнения неограниченным кругом лиц, несмотря на то, что данные документы не проходили процедуру обязательного опубликования;

- судом, в нарушение требований ч.1 ст.176 КАС РФ, не приведено правовых обоснований необходимости обязательного наличия в населенном пункте, с населением более 50 тыс. человек, второго пункта наблюдений; в ходе судебного разбирательства в суде первой инстанции ФГБУ «Забайкальское УГМС» неоднократно заявляло о том, что является ненадлежащим ответчиком по настоящему делу, однако, данные доводы не были учтены и оценены судом.

Просит решение Краснокаменского городского суда Забайкальского края от 13 марта 2023 года отменить как принятое с нарушением норм материального и процессуального права, по делу принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований. (л.д.185-187)

Относительно доводов апелляционной жалобы помощником Краснокаменского межрайонного прокурора Забайкальского края Батомункуевой Ю.Б., начальником Департамента Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Дальневосточному федеральному округу ФИО2 поданы письменные возражения, отзыв, соответственно. (л.д. 203, 219-220)

В заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика ФГБУ «Забайкальское управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» - по доверенности ФИО1, а также представитель заинтересованных лиц Росгидромета и Департамента Росгидромета по ДФО – по доверенности ФИО3, каждый в отдельности, доводы апелляционной жалобы об отмене оспариваемого судебного акта поддержали.

Представители участвующих в деле иных заинтересованных лиц, будучи своевременно и надлежащим образом извещенными о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание судебной коллегии не явились, об уважительных причинах неявки не сообщили, ходатайство об отложении рассмотрения дела не заявили.

Прокурор отдела прокуратуры Забайкальского края Синельникова Т.В., указывая на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

На основании ст.ст.150, ч.2 ст.306 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции.

Согласно ст.2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы, являются высшей ценностью, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

В соответствии со ст.46 (ч.ч.1 и 2) Конституции Российской Федерации, ч.1 ст.218 КАС РФ, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

В силу ч.2 ст.1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

На основании ч.1 ст.39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно п. 3 ст.309 КАС РФ, по результатам рассмотрения апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции вправе отменить решение суда и направить административное дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции в случае, если судом был разрешен вопрос о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Судебная коллегия полагает, что такие нарушения допущены судом первой инстанции.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в целях мониторинга загрязнения атмосферного воздуха на территории г.Краснокаменска ФГБУ «Забайкальское УГМС» осуществляется эксплуатация одного стационарного пункта наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, расположенного на территории стадиона «Аргунь».

При этом, в нарушение норм действующего законодательства Российской Федерации охранная зона вокруг стационарного пункта отсутствует.

Согласно данным официального сайта Федеральной службы государственной статистики численность постоянного населения на территории городского поселения «Город Краснокаменск» составляет более 50 тыс. жителей (на 01.01.2017 – более 52 тыс. жителей, на 01.01.2018 – более 52 тыс. жителей, на 01.01.2019 – более 51 тыс. жителей, на 01.01.2020 – более 51 тыс. жителей, на 01.01.2021 – более 51 тыс. жителей).

В соответствии со ст.1 Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 52-ФЗ) санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.

Статьей 11 указанного Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, в числе прочих, возложены обязанности:

- выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц;

- обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.

В силу положений ст.4 Федерального закона от 19 июля 1998 года № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» гидрометеорологическая служба осуществляет свою деятельность на основе следующих принципов:

- глобальность и непрерывность наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением;

- эффективность использования информации о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении;

- обеспечение достоверности информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении и ее доступности для пользователей (потребителей).

На основании п.1.1 Устава ФГБУ «Забайкальское УГМС», утвержденного приказом Росгидромета от 02 февраля 2016 года № 32, ФГБУ «Забайкальское УГМС» является унитарной некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательском РФ полномочий Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на территории Забайкальского края.

Суд первой инстанции, изучив материалы дела, оценив представленные сторонами доказательства, руководствуясь положениями действующего законодательства, в том числе, Земельного кодекса РФ, нормами Федерального закона от 19 июля 1998 года № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе», Положение об охранной зоне стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 марта 2021 года № 392, нормами КАС РФ, и т.д., пришел к выводу о том, что факты отсутствия созданной охранной зоны вокруг стационарного пункта наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением на территории стадиона «Аргунь» г.Краснокаменска Забайкальского края, а также нормативно закрепленное требование о необходимости размещения еще одного стационарного пункта наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением, на основании фактической численности жителей г.Краснокаменска Забайкальского края, свидетельствуют об обоснованности заявленных требований, в связи с чем, удовлетворил административное исковое заявление прокурора.

Вместе с тем, судом первой инстанции не учтено, что, согласно пункту 4 Положения об охранной зоне стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением (далее - Положение), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 марта 2021 года № 392, решение об установлении охранной зоны принимается территориальным органом Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по месту нахождения стационарного пункта наблюдений, для которого устанавливается охранная зона.

Таким органом является Департамент Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по Дальневосточному федеральному округу.

Кроме того, требование к количеству населения населенного пункта, в котором надлежит устанавливать наблюдательные пункты, установлены приказом Минприроды России от 30 июля 2020 года №524 «Об утверждении требований к проведению наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением», в пункте 158 которого отражено, что пункты наблюдений государственной наблюдательной сети организуются преимущественно в административных центрах субъектов Российской Федерации, городах с населением более 100 тыс. человек и крупных промышленных центрах, а территориальных систем наблюдений в городских и иных поселениях с населением менее 100 тыс. человек, а также в дополнение к пунктам государственной наблюдательной сети в целях получения детализированной информации о распределении концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе на наблюдаемой территории.

Согласно постановления Правительства РФ от 06 июня 2013 года №477 «Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды», формирование и функционирование государственной наблюдательной сети обеспечивает федеральный орган исполнительной власти – Росгидромет, территориальной – органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При этом судом первой инстанции Росгидромет, а также Департамент Росгидромета по Дальневосточному федеральному округу не были привлечены к участию в деле в качестве административных соответчиков.

Помимо этого, заслуживают внимания доводы представителя Росгидромета о необходимости привлечения судом первой инстанции к участию в деле в качестве заинтересованного лица Министерства финансов России. (л.д.213-214)

В силу положений ст.37 КАС РФ к лицам, участвующим в деле, относятся, в том числе, стороны.

Разрешение вопроса о составе лиц, участвующих в деле, в том числе, о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика, входит в состав действий сторон и суда, совершаемых при подготовке административного дела к судебному разбирательству (п.3 ч.3 ст.35 КАС РФ).

Согласно ч.1 ст.43 КАС РФ в случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим. Если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика.

Из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении», следует, что судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемый судебный акт приведенным требованиям не соответствует, поскольку предусмотренные КАС РФ меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств дела, судом первой инстанции не выполнены.

В силу п.4 ч.1 ст.310 КАС РФ, безусловным основанием к отмене решения суда первой инстанции является принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Допущенное судом нарушение норм процессуального права, согласно положениям ст.310 КАС РФ, является безусловным основанием к отмене решения городского суда с направлением административного дела в соответствии с п.3 ст.309 КАС РФ на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Поскольку дело подлежит возвращению на новое рассмотрение и суд апелляционной инстанции не вправе предрешить существо решения, которое должно быть принято городским судом, доводы апелляционной жалобы не подлежат оценке.

При новом рассмотрении суду, в соответствии с требованиями законодательства об административном судопроизводстве, следует определить круг участвующих в деле лиц, принять меры к их надлежащему извещению о времени и месте судебного заседания, дать оценку всем доводам сторон, вынести решение в соответствии с нормами материального и процессуального права.

На основании изложенного, руководствуясь положениями ст.ст.308, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Краснокаменского городского суда Забайкальского края от 13 марта 2023 года отменить, дело направить на новое рассмотрение в тот же суд.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: