Решение по делу № 3А-63/2023 от 17.04.2023 - о признании недействующим Закона Пермского края от 5 апреля 2022 г. № 57-ПК «Об озелененных территориях Пермского края».

59OS0000-01-2022-000576-24

№ 3а-63/2023 (3а-657/2022)

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

17 апреля 2023 г. г. Пермь

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Спиридонов Е.В.,

при секретаре Жигуновой В.А.,

с участием представителя административного истца прокурора прокуратуры Пермского края Синевой А.М.,

представителя Законодательного Собрания Пермского края ФИО1,

представителей губернатора Пермского края ФИО2, ФИО3, представителя Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края ФИО4,

представителей заинтересованных лиц ФИО5, ООО «Панорама» - ФИО6, ФИО7,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям заместителя прокурора Пермского края, общества с ограниченной ответственностью «Урал Девелопмент» о признании недействующим Закона Пермского края от 5 апреля 2022 г. № 57-ПК «Об озелененных территориях Пермского края»,

установил:

Законодательным Собранием Пермского края 17 марта 2022 г. принят Закон Пермского края № 57-ПК «Об озелененных территориях Пермского края», регламентирующий отношения в сфере сохранения и развития озелененных территорий Пермского края в границах городов краевого и районного значения с численностью населения не менее 20000 человек (численность населения определяется на основании данных Всероссийской переписи населения) и произрастающих на данных территориях зеленых насаждений, за исключением особо охраняемых природных территорий и территорий, занятых лесами, а также земельных участков, занятых индивидуальной жилой застройкой, садовых, огородных, дачных и приусадебных земельных участков.

Указанный нормативный правовой акт опубликован 5 апреля 2022 г. на официальном интернет-портале правовой информации http:/www.pravo.gov.ru, 11 апреля 2022 г. в печатном издании «Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края», № 14, том 1.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим Закона Пермского края от 5 апреля 2022 г. № 57-ПК «Об озелененных территориях Пермского края». В обоснование заявленных требований административный истец указал, что организация благоустройства муниципального образования, реализуемая путем принятия и обеспечения исполнения правил благоустройства территорий, включающих в себя вопросы организации озеленения территории муниципального образования, а также мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования, то есть деятельности, направленной на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий, отнесены к вопросам местного значения. Установление объема мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования, способов и методов восстановления природной среды, воспроизводства природных ресурсов также являются вопросами местного значения в сфере благоустройства и охраны окружающей среды, исходя из представленных органами местного самоуправления полномочий и не распространяются на отношения, связанные с ответственностью за нарушения природного законодательства. В соответствии с частью 4.1 статьи 29.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 16 декабря 2020 г. № 2122 «О расчетных показателях, подлежащих установлению в региональных нормативах градостроительного проектирования», наряду с расчетными показателями, указанными частях 1,3,4 статьи 29.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в региональных нормативах градостроительного проектирования подлежат установлению только минимально допустимые площади озелененных территорий общего пользования в границах городских округов и поселении. Установление подобных нормативов для озеленения территории иных категорий, в том числе ограниченного пользования, рекреационного назначения действующим законодательством не предусмотрено. Таким образом, охрана и содержание озелененных территорий, реализуемые путем контроля за соблюдением нормативов площади, могут осуществляться только на озелененных территориях общего пользования. Кроме того, регламентированные статьей 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации требования к осуществлению архитектурно – строительного проектирования, подготовке проектной документации, рабочей документации, строящихся, реконструируемых объектов капитального строительства и их частей, состав которой определяется Правительством Российской Федерации, не содержат обязанности соблюдения нормативов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, оспариваемый Закон принят за пределами представленной компетенции. Указывает, что используемый в Законе понятийный аппарат не соответствует дефинициям, регламентируемым нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу. В статье 2 оспариваемого Закона понятие «озелененная территория» не соответствует термину, регламентируемому пунктом 3.23 СП 42.13330.2016 (Свод правил относит к озелененным территориям только территорию общего пользования, не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом. Понятие, изложенное в Законе, указанные условия не содержит). Кроме того, указанные в Законе категории озелененных территорий не соответствуют классификациям, регламентированным ГОСТ 28329-89, пунктом 9.1 СП 42.13330.2016. Вопреки положениям статей 77, 78 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», оспариваемым Законом предусмотрена возможность освобождения в случае сноса зеленых насаждений при ликвидации аварии и последствий чрезвычайной ситуации техногенного характера лица, виновного в ее возникновении, от компенсационного озеленения или уплаты компенсационной стоимости, что, в свою очередь, с очевидностью не может обеспечить полное возмещение причиненного озелененным территориям и произрастающим на них зеленым насаждениям ущерба, восстановление зеленых насаждений в объеме, соответствующем размеру уничтоженных зеленых насаждений.

ООО «Урал Девелопмент» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими положений Закона Пермского края от 5 апреля 2022 г. № 57-ПК «Об озелененных территориях Пермского края» в части, в которой на собственников земельных участков, не находящихся в муниципальной собственности, возлагается обязанность согласования с администрацией г. Перми сноса зеленых насаждений в границах принадлежащих собственникам земельных участков, и выплаты восстановительной стоимости снесенных зеленых насаждений или выполнения компенсационных посадок. Из положений статьи 19 оспариваемого Закона следует, что проведение компенсационного озеленения либо уплата восстановительной стоимости зеленых насаждений являются обязательными во всех случаях сноса, уничтожения или повреждения зеленых насаждений, за исключением сноса зеленых насаждений, производимого на действующих местах погребения. При взимании восстановительной стоимости зеленых насаждений граждане, должностные лица, юридические лица, в чьих интересах или по вине которых произошло причинение вреда окружающей среде в результате сноса, повреждения или уничтожения зеленых насаждений, выплачивают средства, составляющие восстановительную стоимость зеленых насаждений, в бюджет муниципального образования в случае, если зеленые насаждения расположены на земельных участках, в том числе находящихся в частной собственности. Таким образом, распространение действия Закона в части, возлагающей на собственников земельных участков обязанность по согласованию сноса зеленых насаждений, расположенных на принадлежащих им земельных участках, выплате восстановительной стоимости снесенных зеленых насаждений или выполнению компенсационных посадок за снос, противоречит федеральному законодательству и ограничивает право собственника земельного участка использовать по своему усмотрению расположенные на нем растения.

Определением судьи Пермского краевого суда от 31 января 2023 г. административное дело № 3а-63/2023 по административном иску заместителя прокурора Пермского края и административное дело № 3а-144/2023 по административном иску ООО «Урал Девелопмент» объединены в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения.

Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Министерство природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края, а также ООО «Панорама» и ФИО5, в отношении которых применяются положения Закона Пермского края № 57-ПК, что подтверждается исковыми заявлениями Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края к указанным лицам о запрете деятельности на участках, занятых зелеными насаждениями, которые приняты к производству Арбитражного суда Пермского края (т. 1 л.д.148-164).

Представитель административного истца – прокурор прокуратуры Пермского края Синева А.М. в судебном заседании поддержала заявленные требования по доводам, изложенным в административном исковом заявлении.

Административный истец ООО «Урал Девелопмент» извещен о времени и месте рассмотрения дела, представителя в судебное заседание не направил.

Представитель Законодательного Собрания Пермского края ФИО1 в судебном заседании возражала против удовлетворения требований по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представители губернатора Пермского края ФИО2, ФИО3 в судебном заседании возражали против удовлетворения требований административных исковых заявлений по доводам, изложенным в письменных возражениях.

Представитель заинтересованного лица Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края ФИО4 в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного искового заявления по основаниям, изложенным в письменных возражениях.

Представители заинтересованных лиц ФИО5, ООО «Панорама» - ФИО6, ФИО7 просили удовлетворить заявленные административными истцами требования.

Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, установил следующие обстоятельства.

Законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72, пункт "д" части 1 Конституции Российской Федерации).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды определяются Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Согласно статье 2 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ законодательство в области охраны окружающей среды основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В статье 6 Федерального закона "Об охране окружающей среды", определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определено, что указанные органы вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществлять контроль за их исполнением.

Поскольку предметом регулирования Закона Пермского края № 57-ПК являются отношения в сфере сохранения и развития озелененных территорий Пермского края названный Закон принят в пределах ведения субъекта Российской Федерации и компетенции Законодательного Собрания Пермского края.

В соответствии с частью 1 статьи 61 Федерального закона "Об охране окружающей среды" зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов осуществляется в соответствии с законодательством.

На федеральном уровне приняты нормативные правовые акты (Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"), регулирующие вопросы охраны городских лесов, защиты зеленых насаждений в границах особо охраняемых природных территорий. Иное государственное регулирование на уровне федеральных нормативных актов в отношении зеленых насаждений в границах населенных пунктов отсутствует, в связи с чем субъект Российской Федерации в силу статьи 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ вправе регулировать вопросы охраны окружающей среды на указанных территориях, на которых имеются зеленые насаждения.

Доводы административного искового заявления прокурора о том, что вопросы регулирования оспариваемого Закона относятся к вопросам организации озеленения территории муниципального образования, которые регламентируются правилами благоустройства территории муниципального образования на основании Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", суд признает необоснованными.

Федеральным законом от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" к вопросам местного значения городского округа отнесена организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципальных образований (статья 7).

Статьями 14, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения отнесено утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, осуществление муниципального контроля в сфере благоустройства, предметом которого является соблюдение правил благоустройства территории муниципального образования, организация благоустройства территории муниципального образования в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального образования.

Согласно статье 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ правила благоустройства территории муниципального образования - муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Правила благоустройства территории муниципального образования, как следует из пункта 5 части 2 статьи 45.1 названного Федерального закона, могут регулировать вопросы организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями.

Исходя из названных положений Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ правила благоустройства регламентируют вопросы озеленения территорий, находящихся в муниципальной собственности.

Принимая оспариваемый Закон, Пермский край реализовал предоставленные ему Федеральным законом "Об охране окружающей среды" полномочия в области охраны окружающей среды, не вторгаясь при этом в вопросы местного значения по организации мероприятий по охране окружающей среды, принятия правил благоустройства, регламентирующих вопросы организации озеленения в отношении зеленых насаждений, расположенных исключительно на территориях общего пользования муниципальных образований.

Таким образом, полномочия органов государственной власти Пермского края (Законодательного Собрания, Правительства, исполнительных органов государственной власти), предусмотренные статьями 5, 6, 7 Закона об озелененных территориях, в полной мере соответствуют тем полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, которые установлены статьей 6 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Прокурор, ООО «Урал Девелопмент» в обоснование заявленных требований указывают на несоответствие положений статей 16, 17, 19 Закона № 57-ПК пунктам 2, 3 статьи 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпункту 4 пункта 1, подпункту 1 пункта 2 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку регулирование отношений в сфере озеленения территорий, не находящихся в публичной собственности, органам государственной власти субъектов Российской Федерации не предоставлено; оспариваемые нормы ограничивают права частных собственников земельных участков при содержании зеленых насаждений.

Статьи 16, 17, 19 Закона № 17-ПК регулируют вопросы охраны, сноса зеленых насаждений, компенсационного озеленения и возмещения ущерба, причиненного окружающей среде сносом, повреждением, уничтожением зеленых насаждений.

Так, согласно части 2 статьи 16 Закона при проведении строительных работ, реконструкции объектов, строительстве линейных сооружений принятие мер по сохранению существующих зеленых насаждений является обязательным, за исключением случаев, когда снос зеленых насаждений регулируется нормами федерального законодательства. В случае невозможности сохранения существующих зеленых насаждений в соответствующем проекте строительства, реконструкции объекта должна быть обоснована необходимость сноса зеленых насаждений.

Как следует из части 1 статьи 17 Закона № 57-ПК снос зеленых насаждений, расположенных на озелененных территориях в границах муниципальных образований Пермского края, допускается при наличии разрешения соответствующего органа местного самоуправления Пермского края, за исключением случаев, предусмотренных частями 3, 4 настоящей статьи.

Проведение компенсационного озеленения либо уплата восстановительной стоимости зеленых насаждений являются обязательными во всех случаях сноса, уничтожения или повреждения зеленых насаждений, за исключением сноса зеленых насаждений, производимого на действующих местах погребения (часть 1 статьи 19 Закона).

Оценивая названные доводы административных истцов, суд находит их необоснованными.

Частью 1 статьи 36 Федерального закона N 7-ФЗ установлено, что архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, в том числе в соответствии с требованиями к сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, нормативами допустимого воздействия на окружающую среду.

Статья 61 названного Федерального закона определяет, что зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, его охрана предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды.

Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя конституционность отдельных норм, регулирующих вопросы возмещения причиненного лесам вреда, в Постановлении от 2 июня 2015 года N 12-П указал, что поскольку эксплуатация природных ресурсов, их вовлечение в хозяйственный оборот наносят ущерб окружающей среде, издержки на осуществление государством мероприятий по ее восстановлению в условиях рыночной экономики должны покрываться прежде всего за счет субъектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую природную среду, что публичная власть, также несущая конституционную ответственность за сохранение природы и окружающей среды, обязана принимать меры, направленные на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков.

Согласно положениям пунктов 2, 3 статьи 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся на нем растения, который собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению, если иное не предусмотрено законами о недрах, иными законами и не нарушает прав других лиц.

Частью 1 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации закреплено, что собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Вместе с тем пункт 3 статьи 261 и пункт 2 статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривают, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц (статья 129 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Таким образом, право распоряжения принадлежащим на праве собственности имуществом не является абсолютным и поставлено в зависимость в частности от сохранения природы и окружающей среды, а также обеспечения конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, поддержание качества окружающей среды, благоприятной для здоровья людей и функционирования экологических систем.

С учетом изложенного, собственник вправе принять решение о сносе зеленых насаждений, расположенных на принадлежащем ему земельном участке, но в то же время право собственника может быть ограничено в целях сохранения окружающей среды прав и законных интересов других лиц выдачей ему органом местного самоуправления соответствующего разрешения на снос.

Таким образом, суд приходит к выводу, что оспариваемые нормы не противоречат статье 261 Гражданского кодекса Российской Федерации, статье 40 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку не регулируют вопросы, связанные с реализацией собственником своих прав в отношении имущества, расположенного на принадлежащем ему земельном участке.

Вопреки доводам административного истца ООО «Урал Девелопмент», положения части 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, не применимы к правоотношениям, которые регулируются оспариваемым законом, поскольку вопросы управления и распоряжения земельными участками как объектами недвижимого имущества к предмету его регулирования не отнесены.

Следует также отметить, что в силу прямого указания федерального законодателя, закрепленного в статье 3 Земельного кодекса Российской Федерации, земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации, к отношениям по охране окружающей среды применяется законодательство об охране окружающей среды, специальные федеральные законы, и к земельным отношениям нормы указанной отрасли законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством. При этом имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено в частности законодательством об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Суд также учитывает содержание преамбулы Федерального закона N 7-ФЗ, согласно которой в соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (преамбула).

Таким образом, федеральный законодатель определяет вред окружающей среде как негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов (статья 1 Федерального закона N 7-ФЗ), то есть в области охраны окружающей среды вред причиняется не имуществу конкретного лица, а окружающей среде, представляющей собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов, следовательно, возмещение вреда направлено на восстановление нарушенного состояния окружающей среды в максимально возможной степени.

Содержащиеся в оспариваемых нормах статей 16, 17, 19 Закона № 57-ПК требования сохранения существующих зеленых насаждений при проведении строительных работ, реконструкции объектов, строительстве линейных сооружений, получения разрешения на снос зеленых насаждений, расположенных на озелененных территориях в границах муниципальных образований Пермского края, проведения компенсационного озеленения либо уплаты восстановительной стоимости зеленых насаждений в случаях сноса, уничтожения или повреждения зеленых насаждений направлены на реализацию мер по сохранению зеленых насаждений, восстановлению состояния окружающей среды, в котором она находилась до причинения вреда, с учетом наличия публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды.

Согласно статьям 12, 13, 15 Закона № 57-ПК охрана озелененных территорий осуществляется путем установления нормативов площади озелененных территорий, за исключением озелененных территорий специального назначения, а также требований к их содержанию.

Прокурор, оспаривая названные положения Закона, указывает на их противоречие части 4.1 статьи 292 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не предусматривающей установление в региональных нормативах градостроительного проектирования нормативов озелененных территорий иных, кроме территорий общего пользования, категорий. Также указал, что статья 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержит обязанности соблюдения нормативов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции объектов капитального строительства.

Согласно статье 12 Закона № 57-ПК охрана озелененных территорий осуществляется путем установления нормативов площади озелененных территорий, нормативных требований к зеленым насаждениям, требований к содержанию зеленых насаждений на озелененных территориях.

Минимально допустимая площадь озелененных территорий общего пользования в границах муниципальных образований Пермского края устанавливается в соответствии с компетенцией исполнительными органами государственной власти Пермского края в составе региональных нормативов градостроительного проектирования (часть 1 статьи 13 Закона). Архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются с учетом установленных нормативов площади озелененных территорий и требований в сфере сохранения и развития озелененных территорий Пермского края (часть 2 статьи 13). Площадь, занимаемая зелеными насаждениями, не может быть менее 70 процентов озелененной территории (часть 4 статьи 13).

Содержание озелененных территорий осуществляется правообладателями земельных участков с учетом нормативов площади озелененных территорий, установленных статьей 13 настоящего Закона (статья 15).

Доводы административного истца суд не находит обоснованными.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона об охране окружающей среды к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, в том числе относятся установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне.

Согласно статья 28 Федерального закона № 7-ФЗ в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки качества окружающей среды в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные нормативы (то есть помимо перечисленных в статьях 20-27 названного Федерального закона) в области охраны окружающей среды.

Таким образом, установление Законом Пермского края (статья 12) нормативов площади озелененных территорий в целях их охраны не противоречит вышеперечисленным положениям федерального законодательства.

Согласно части 4.1 статьи 292 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации от 16.12.2020 N 2122 "О расчетных показателях, подлежащих установлению в региональных нормативах градостроительного проектирования" в региональных нормативах градостроительного проектирования подлежат установлению расчетные показатели минимально допустимой площади озелененных территорий общего пользования в границах городских округов и поселений. Следовательно, часть 1 статьи 13 Закона № 57-ПК полностью соответствует приведенным выше нормам федерального законодательства.

Отсутствие в статье 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации положения об обязанности соблюдения нормативов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции объектов капитального строительства не означает, что часть 2 статьи 13 Закона № 57-ПК противоречит указанной норме федерального законодательства, не регулирующей вопросы охраны окружающей среды. При этом необходимо отметить, что поименованная статья Градостроительного кодекса Российской Федерации не содержит положения, исключающего необходимость соблюдения нормативов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Кроме того, как уже было указано выше, частью 1 статьи 36 Федерального закона N 7-ФЗ установлено, что архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, в том числе в соответствии с нормативами допустимого воздействия на окружающую среду.

Положение части 4 статьи 13 Закона № 57-ПК, установившее, что площадь, занимаемая зелеными насаждениями, не может быть менее 70 процентов озелененной территории, соответствует пункту 3.23 СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», согласно которому озелененные территории - территории общего пользования, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом.

Норма части 1 статьи 15 Закона № 57-ПК о том, что содержание озелененных территорий осуществляется правообладателями земельных участков с учетом нормативов площади озелененных территорий, является отсылочной к статье 13 названного Закона. Таким образом, в совокупности с положениями статьи 13 часть 1 статьи 15 Закона предусматривает для правообладателей земельных участков, не находящихся на озелененных территориях общего пользования, необходимость содержать озелененные территории с учетом части 4 статьи 13 Закона.

Также прокурором оспариваются положения статьи 19 Закона № 57-ПК, предусматривающие возможность в случаях сноса зеленых насаждений при ликвидации аварии и последствий чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера освобождения лица, виновного в их возникновении, от компенсационного озеленения либо уплаты восстановительной стоимости зеленых насаждений, что противоречит принципу полного возмещения причиненного вреда за уничтожение или повреждение зеленых насаждений, установленного федеральным законодательством. Кроме того, освобождение указанных в статье 19 Закона лиц от возмещения вреда расценивается как государственная преференция, что недопустимо в силу статей 15, 19, 20 Федерального закона о защите конкуренции.

Согласно части 1 статьи 19 Закона № 57-ПК проведение компенсационного озеленения либо уплата восстановительной стоимости зеленых насаждений являются обязательными во всех случаях сноса, уничтожения или повреждения зеленых насаждений, за исключением сноса зеленых насаждений, производимого на действующих местах погребения. Компенсационное озеленение либо уплата восстановительной стоимости зеленых насаждений также не осуществляются при вынужденном сносе зеленых насаждений при ликвидации аварий и последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Статьей 77 Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установлен принцип полного возмещения вреда окружающей среде юридическими и физическими лицами, причинившими вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Вместе с тем, из анализа оспариваемой части 1 статьи 19 Закона № 57-ПК следует, что освобождение от компенсационного озеленения либо уплаты восстановительной стоимости зеленых насаждений распространяется на лиц, осуществляющих вынужденный снос зеленых насаждений при ликвидации аварий и последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, то есть на лиц, действующих в целях предотвращения угрозы причинения более существенного вреда окружающей среде (органов Министерства России по чрезвычайным ситуациям).

При этом названная норма Закона Пермского края не содержит положений, исключающих ответственность за причинение вреда окружающей среде, споры о которой носят гражданско-правовой характер с учетом положений статьи 1082 Гражданского кодекса Российской федерации и положений природоохранного законодательства (статьи 78 Закона об охране окружающей среды).

По указанным основаниям оспариваемая норма не содержит каких-либо положений, противоречащих Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", который распространяется на отношения по предупреждению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Распространение действия оспариваемого закона на озелененные территории Пермского края в границах городов краевого и районного значения с численностью населения не менее 20000 человек (часть 1 статьи 1), по мнению суда, вопреки доводам представителей заинтересованных лиц ООО «Панорама» и ФИО5, не содержит неопределенности относительно сферы действия закона.

Согласно статье 9 Закона Пермской области от 28.02.1996 N 416-67 "Об административно-территориальном устройстве Пермского края", содержащей критерии отнесения населенных пунктов к категории городов краевого и районного значения, по критерию не менее 20000 человек под действие Закона № 57-ПК подпадают города краевого значения с численность населения более 50000 человек, а также города районного значения с численность населения свыше 20000 человек.

При этом численность населения, согласно части 1 статьи 1 Закона № 57-ПК, определяется на основании данных Всероссийской переписи населения. Эти данные содержатся в свободном доступе на официальном сайте территориального органа Федеральной службы государственной статистики (Пермьстат), где размещена информация о количестве населения городов Пермского края с учетом итогов Всероссийской переписи населения 2020 года.

Необходимость регулирования отношений в сфере сохранения и развития озелененных территорий в границах городов краевого и районного значения с численностью не менее 20000 человек обосновано представителями административных ответчиков значительным количеством зеленых насаждений на территории городов с численностью населения менее 20000 человек и, как следствие, благоприятной экологической обстановкой в них, в подтверждение чего на обозрение суда были представлены данные ресурса «Яндекс Карты» городов края численностью, соответственно, более и менее 20000 человек.

Относительно доводов представителей заинтересованных лиц о том, что положения части 3 статьи 1 Закона № 57-ПК, выводят из сферы его действия зеленые насаждения на земельных участках, занятых индивидуальной жилой застройкой, что не согласуется с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412, а также нарушает процедуру получения разрешения на строительство, предусмотренную статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и, следовательно, нарушает права застройщика на застройку, суд полагает, что данное положение Закона не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Названный Классификатор видов разрешенного использования земельных участков утвержден в целях реализации норм Земельного кодекса Российской Федерации об использовании земель в соответствии с их целевым назначением. В то же время оспариваемый Закон регулирует отношения в сфере охраны окружающей среды, в связи с чем используемые в нем термины и формулировки не должны соответствовать терминам и формулировкам земельного и градостроительного законодательства.

Часть 1 статьи 3 Закона № 57-ПК не ограничивает прав застройщика на получение уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам, поскольку градостроительной деятельностью, согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, является деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства, то есть указанная деятельность не регулирует вопросы окружающей среды. Напротив, как следует из пункта 9 статьи 2 названного Кодекса, законодательство о градостроительной деятельности основывается на принципе осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности.

Кроме того, как следует из пояснений представителей административных ответчиков, исключение из сферы действия закона земельных участках, занятых индивидуальной жилой застройкой, обусловлено незначительным количеством зеленых насаждений на них произрастающих, которое не оказывает какого-либо существенного влияния на состояние окружающей среды в городах края. При этом, в период до начала строительства объекта недвижимости вопрос охраны зеленых насаждений является более актуальным, поскольку строительство может быть сопряжено со сносом их значительного количества.

Доводы прокурора и заинтересованных лиц о том, что используемый в Законе № 57-ПК понятийный аппарат не соответствует определениям, регламентируемым нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, не могут быть признаны состоятельными.

Согласно пункту 1 статьи 2 Закона озелененные территории - земельные участки (земли) или их части, на которых произрастают зеленые насаждения (за исключением территорий лесов и особо охраняемых природных территорий), а также территории, на которых располагаются природные и (или) искусственно созданные садово-парковые комплексы (объекты).

Зеленые насаждения - древесно-кустарниковая и травянистая растительность естественного и искусственного происхождения, а также отдельно стоящие деревья и кустарники, не отнесенные к лесным насаждениям, создающие благоприятную окружающую природную среду в муниципальных образованиях Пермского края (пункт 2 статьи 2 Закона № 57-ПК).

Понятия «озелененная территория», «зеленые насаждения», используемые в статье 2 Закона, а также категории озелененных территорий, указанные в статье 3 Закона, по мнению административного истца и заинтересованных лиц, не соответствуют ГОСТ 28329-89 «Государственный стандарт Союза ССР. Озеленение городов. Термины и определения», утвержденному Госстандартом СССР от 10.11.1989 N 3336, термину, регламентируемому пунктом 3.23, 9.1 СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*», утвержденного Приказом Минстроя России от 30.12.2016 N 1034/пр.

ГОСТ 28329-89 устанавливает термины и определения понятий, относящихся к озеленению городов. Термины, установленные настоящим стандартом, обязательны для применения во всех видах документации и литературы, входящих в сферу деятельности стандартизации или использующих результаты этой деятельности, следовательно, к вопросам регулирования охраны окружающей среды понятия, содержащиеся в ГОСТ 28329-89, не применяются. Кроме того, указанный ГОСТ приказом Минстроя России от 29.12.2021 N 1042/пр "Об утверждении методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований" определен как рекомендательный при разработке правил благоустройства территорий муниципальных образований.

СП 42.13330.2016 составлен в целях повышения уровня безопасности людей в зданиях и сооружениях и сохранности материальных ценностей в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", выполнения требований федеральных законов от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ "Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности". Постановлением Правительства РФ от 20.05.2022 N 914 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28 мая 2021 г. N 815» с 01.09.2022 СП 42.13330.2016 исключен из Перечня национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений".

Понятие «озелененные территории», используемое в статье 2 Закона, вопреки мнению заинтересованных лиц, не противоречит части 3 статьи 1 Закона, поскольку отношения в сфере сохранения и развития зеленых насаждений, включенных Законом в понятие «озелененные территории», произрастающих на земельных участках, занятых индивидуальной жилой застройкой, выведены из-под действия Закона № 57-ПК.

Пунктом 10 статьи 2 Закона дано понятие сноса зеленых насаждений как работ по удалению зеленых насаждений, выполненных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и Пермского края, правилами благоустройства территории муниципальных образований Пермского края.

Заинтересованные лица ООО «Панорама», ФИО5 полагают, что названное понятие противоречит Перечню типовых государственных и муниципальных услуг, предоставляемых исполнительными органами субъектов Российской Федерации, государственными учреждениями субъектов Российской Федерации и муниципальными учреждениями, а также органами местного самоуправления, утвержденному Распоряжением Правительства РФ от 18.09.2019 N 2113-р, в пункте 197 которого указана выдача разрешений на право вырубки зеленых насаждений. Вместе с тем, названное Распоряжение не регулирует вопросы охраны окружающей среды, а используемое в пункте 10 статьи 2 Закона № 57-ПК понятие содержит определение сноса зеленых насаждений, в то время как порядок сноса, исходя их оспариваемой нормы, регламентируется иными нормативными правовыми актами, перечисленными в указанной норме.

Также не может быть признан обоснованным довод представителей заинтересованных о неопределенности понятия «уникальное дерево», содержащееся в пункте 5 статьи 2 Закона № 57-ПК.

Согласно указанной норме уникальное дерево - дерево, обладающее каким-либо одним или несколькими специфическими признаками, в том числе значительным возрастом (более 100 лет), значимостью, эстетической, историко-культурной ценностью, а также особой экологической ценностью для озелененной территории.

Как следует из пояснений представителей административных ответчиков, указанное понятие было введено в Закон с целью установления особого охранного статуса таких зеленых насаждений.

Данный довод подтверждается частью 4 статьи 21 оспариваемого Закона, которой установлено, что в отношении уникальных деревьев решение о сносе принимается на основании результатов публичного обсуждения с населением, организуемого в соответствии с законодательством Российской Федерации и Пермского края.

Приказом Министерства природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Пермского края от 12.09.2022 N 30-01-02-1116 "Об утверждении Порядка установления охранного статуса особо ценных зеленых насаждений" предусмотрены порядок выявления уникальных деревьев, в том числе критерии отнесения деревьев к уникальным, и придания им охранного статуса.

Согласно пункту 12 статьи 2 Закона № 57-ПК дендроплан – это топокарта участка (территории), на которую нанесены произрастающие на территории и по направлениям инженерных коммуникаций зеленые насаждения, а также зеленые насаждения, подлежащие сносу, пересадке, высадке.

Как следует из части 1 статьи 18 Закона, планирование мероприятий по озеленению территорий общего пользования осуществляется на основании дендроплана территории, на которой планируется озеленение.

Представители заинтересованных лиц полагают, что в совокупности указанные нормы необоснованно возлагают на собственника земельного участка обязанность нести расходы на составление дендроплана, что противоречит статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Вместе с тем, исходя из анализа части 1 статьи 18 Закона № 57-ПК, следует, что дендроплан составляется при планировании озеленения территорий общего пользования, к которым статья 3 оспариваемого Закона относит используемые для рекреационных целей территории парков, садов, скверов, бульваров, аллей, набережных, следовательно, составление дендроплана для иных озелененных территорий Законом не предусмотрено, на частных собственников оспариваемые нормы каких-либо обязанностей не возлагают.

Категории озелененных территорий Пермского края приведены в статье 3 Закона. В том числе приведено понятие озелененной территории общего пользования, которое, по мнению заинтересованных лиц, нарушает их права.

Как было указано выше, пунктом 1 статьи 3 оспариваемого закона к категории озелененных территорий общего пользования отнесены территории, используемые населением для рекреационных целей (парки, сады, скверы, бульвары, аллеи, набережные). Указанный перечень территорий является закрытым, следовательно, оспариваемое определение не содержит расширительного толкования, что указывало бы на неопределенность данной нормы.

Как следует из статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Однако, данное названным Кодексом понятие территории общего пользования правомерно не использовано административным ответчиком в тексте Закона № 57-ПК, поскольку из той же статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что названное понятие используется в целях настоящего Кодекса. При этом, закрепленное в Кодексе понятие территории общего пользования включает в себя площади и проезды, которые не могут являться озелененными территориями.

Понятия иных категорий озелененных территорий, установленных статьей 3 Закона, также позволяют однозначно их классифицировать.

Пунктом 2 статьи 9 Закона № 57-ПК установлено право граждан, некоммерческих организаций в сфере сохранения и развития озелененных территорий Пермского края на направление обращений в органы государственной власти Пермского края, органы местного самоуправления Пермского края, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о планируемых и ведущихся работах на озелененных территориях общего пользования и природно-рекреационных территориях, о достижении нормативов по обеспеченности территориями общего пользования.

Часть 1 статьи 10 Закона № 57-ПК1 предусматривает, что в целях общественного экологического контроля, повышения качества окружающей среды и снижения уровня экологической опасности для населения по инициативе граждан на озелененных территориях общего пользования, природно-рекреационных территориях и территории жилых зон (придомовой территории) может создаваться система общественного патронирования, реализуемая в рамках уставной деятельности некоммерческих организаций.

Общественное патронирование осуществляется путем вовлечения различных групп населения, организаций и предприятий различных форм собственности в процесс планирования и реализации мероприятий по озеленению территорий общего пользования, природно-рекреационных территорий и территорий жилых зон (придомовой территории), мероприятий по мониторингу, уходу за озелененными территориями и проведению высадки зеленых насаждений (часть 2 статьи 10 Закона № 57-ПК).

Довод представителей заинтересованных лиц о том, что указанные нормы в нарушение статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации существенно ограничивают право владения и пользования земельными участками, находящимися в частной собственности, не влечет признания данных норм недействующими, поскольку они не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Так, частью 2 статьи 11, частью 1 статьи 12 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрено право граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан.

Возможность создания системы общественного патронирования не противоречит положениям статьи 68 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, в соответствии с которой общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.

В соответствии с частью 6 статьи 17 Закона № 57-ПК в рамках мероприятий в области охраны окружающей среды органом местного самоуправления Пермского края осуществляется информирование жителей о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, с которой связан предстоящий снос зеленых насаждений на озелененных территориях общего пользования и природно-рекреационных территориях, путем размещения сведений о количестве зеленых насаждений, планируемых к сносу, причинах сноса, компенсационном озеленении на официальном сайте муниципального образования Пермского края в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и на месте сноса путем размещения сведений на информационных аншлагах.

Вопреки доводам заинтересованных лиц часть 6 статьи 17 оспариваемого закона не возлагает на собственника земельного участка информировать общественность о планируемых к возведению объектах, проведении иных работ, поскольку указанная норма возлагает эту обязанность на органы местного самоуправления. Кроме того, указанная норма корреспондирует статье 74 Федерального закона об охране окружающей среды.

Доводы заинтересованных лиц о необоснованном возложении частью 1 статьи 13 Закона № 57-ПК на собственника земельного участка соответствовать минимально допустимым площадям озеленения также подлежат отклонению.

В соответствии с указанной нормой оспариваемого закона минимально допустимая площадь озелененных территорий общего пользования в границах муниципальных образований Пермского края устанавливается в соответствии с компетенцией исполнительными органами государственной власти Пермского края в составе региональных нормативов градостроительного проектирования.

Как было судом отмечено выше, пунктом 1 статьи 3 Закона № 57-ПК к категории озелененных территорий общего пользования отнесены парки, сады, скверы, бульвары, аллеи, набережные, в связи с чем положения части 1 статьи 13 Закона № 57-ПК прав ООО «Панорама» и ФИО5 не затрагивают и не нарушают.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Таким образом, поскольку Закон Пермского края от 5 апреля 2022 г. № 57-ПК «Об озелененных территориях Пермского края» принят в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, федеральному законодательству не противоречит, правовых оснований для удовлетворения заявленных требований заместителя прокурора Пермского края, ООО «Урал Девелопмент»» о признании его недействующим не имеется.

Руководствуясь статьями 175 – 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

заместителю прокурора Пермского края, обществу с ограниченной ответственностью «Урал Девелопмент» в удовлетворении административных исковых заявлений о признании не действующим Закон Пермского края от 5 апреля 2022 г. № 57–ПК «Об озелененных территориях Пермского края» отказать.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения.

Судья (подпись)

Подлинник решения суда находится в материалах административного дела № 3а-63/2023 (3а-657/2022) Пермского краевого суда.

Мотивированное решение суда изготовлено 02 мая 2023 г.