Решение по делу № 3А-114/2022 от 28.04.2023 - о признании недействующим в части нормативного правового акта.

Дело № 92OS0000-01-2022-000185-81

Производство № 3а-27/2023

Категория 011а

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

28 апреля 2023 г. г. Севастополь

Севастопольский городской суд в составе:

председательствующего – судьи Орловой С.В.,

при секретаре – Михайловой В.Г.,

с участием:

представителей административного истца – ФИО1, ФИО2,

представителей административного ответчика – Правительства Севастополя – ФИО3, ФИО4,

представителя заинтересованного лица – Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя – ФИО5,

представителя заинтересованного лица – Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя – ФИО6,

представителя заинтересованного лица – ООО «Русские строительные традиции» – ФИО7,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора города Севастополя к Правительству Севастополя, заинтересованные лица – ООО «Русские строительные традиции», Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя, Государственное автономное учреждение Севастополя «Научно-исследовательский институт градостроительства, архитектуры, изысканий и среды», о признании недействующим в части нормативного правового акта,

установил:

первый заместитель прокурора города Севастополя обратился в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением к Правительству Севастополя, в котором просит признать недействующей градостроительную документацию «Проект планировки и проект межевания территории парка Победы в городе Севастополе» в Гагаринском муниципальном округе, утвержденную постановлением Правительства Севастополя от 18 марта 2019 г. № 173-ПП, в части образования из земельного участка с кадастровым номером № земельного участка с кадастровым номером № площадью 27231 кв.м с видом разрешенного использования «Среднеэтажная жилая застройка», «Обслуживание жилой застройки» по адресу: <адрес>, со дня вступления в силу нормативного правового акта.

В обоснование заявленных требований указано, что при осуществлении прокуратурой города Севастополя надзора за соблюдением земельного и градостроительного законодательства было установлено, что градостроительная документация «Проект планировки и проект межевания территории парка Победы в городе Севастополе» в Гагаринском муниципальном округе, утвержденная постановлением Правительства Севастополя от 18 марта 2019 г. № 173-ПП, в части образования земельного участка площадью 27231 кв.м, с видом разрешенного использования «Среднеэтажная жилая застройка», «Обслуживание жилой застройки» разработана с нарушением требований подпункта 5 пункта 1 статьи 1, пункта 4 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на указанном земельном участке зданий нежилого назначения. В настоящее время эксплуатация объектов нежилого назначения, принадлежащих на праве собственности ООО «Русские строительные традиции» и находящихся на земельном участке с видом разрешенного использования «Среднеэтажная жилая застройка», «Обслуживание жилой застройки», недопустима, поскольку приводит к нецелевому использованию земельного участка и нарушению требований статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации. Кроме того, образование после утверждения вышеуказанной градостроительной документации земельного участка площадью 27231 кв.м создало необоснованные преимущества ООО «Русские строительные традиции», являющему правообладателем нежилых объектов капитального строительства, связанные с возможностью приобретения участка для жилищного строительства в собственность или аренду в обход процедуры торгов, в результате чего между Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и ООО «Русские строительные традиции» 14 сентября 2020 г. в порядке статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации заключен договор аренды земельного участка с кадастровым номером № площадью 27231 кв.м с видом разрешенного использования «Среднеэтажная жилая застройка», «Обслуживание жилой застройки», сроком на 48 лет. Предоставление земельного участка в аренду в порядке статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации обусловлено обязанностью арендатора обеспечить использование земельного участка для целей, связанных с эксплуатацией принадлежащих на праве собственности объектов недвижимости нежилого назначения. Кроме того, площадь формируемого земельного участка (27231 кв.м) превышает площадь, необходимую для эксплуатации находящихся в собственности ООО «Русские строительные традиции» объектов недвижимости (337,7 кв.м). В связи с указанными обстоятельствами прокуратурой города Севастополя 14 декабря 2021 г. был принесен протест, по результатам рассмотрения которого Правительством Севастополя вынесено решение об его удовлетворении с проведением мероприятий по внесению изменений в указанные проект планировки и проект межевания территории, с установлением срока подготовки данной документации – 1 квартал 2023 года. Между тем, Правительством Севастополя и Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя в разумные сроки не обеспечено принятие необходимых мер по приведению незаконного нормативного правового акта, опротестованного прокурором, в соответствие с требованиями федерального законодательства, что стало основанием для обращения с настоящим иском в суд.

В судебных заседаниях представители административного истца иск поддержали по изложенным в нем основаниям, просили его удовлетворить.

Представители административного ответчика – Правительства Севастополя в судебных заседаниях возражали против удовлетворения требований административного иска по основаниям, изложенным в письменных возражениях на иск, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом государственной власти в пределах компетенции и не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу.

Представители заинтересованных лиц – Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя и ООО «Русские строительные традиции» в судебном заседании, считая оспариваемый нормативный правовой акт не противоречащим законодательству, имеющему большую юридическую силу, просили административный иск прокурора оставить без удовлетворения по основаниям, изложенным в письменных возражениях на иск.

Законный представитель заинтересованного лица – Государственного автономного учреждения Севастополя «Научно-исследовательский институт градостроительства, архитектуры, изысканий и среды» о месте и времени рассмотрения дела уведомлен надлежащим образом, в судебное заседание не явился, явку представителей не обеспечил, направил в адрес суда письменные пояснения на административный иск, в которых просил дело рассмотреть в отсутствие представителя, в связи с чем, с учетом положений пункта 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя указанного заинтересованного лица.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами (часть 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судом установлено, что 18 марта 2019 г. Правительством Севастополя принято постановление № 173-ПП «Об утверждении градостроительной документации «Проект планировки и проект межевания территории парка Победы в городе Севастополе» в Гагаринском муниципальном округе» (далее, в том числе – постановление Правительства Севастополя 18 марта 2019 г. № 173-ПП) (т. 2 л.д. 135-191).

Документация по планировке территории разработана на основании распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 11 декабря 2017 г. № 864 «О разработке документации по планировке территории «Проект планировки и проект межевания территории парка Победы в городе Севастополе» (с последующими изменениями) в рамках реализации Федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2022 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 2014 г. № 790, государственной программы города Севастополя «Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017-2020», утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 20 октября 2016 г. № 1000-ПП.

Указанной документацией по планировке территории определена территория проектирования, общей площадью 1553825 кв.м, расположенная в Гагаринском районе города Севастополя в кадастровых кварталах № и №, №

Проект планировки и межевания территории разработан с целью выделения элементов планировочной структуры; установления границ территорий общего пользования; установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, включая объекты регионального и федерального значения; определения характеристик и очередности планируемого развития территории; определения местоположения образуемых и изменяемых земельных участков; установления зон действия публичных сервитутов, видов обременений и ограничений использования земельных участков; определения стратегических направлений пространственного развития и организации территории в границах планировочной зоны; определения потенциала для комплексного развития территории и обоснования размещения объектов социального и культурно-бытового обслуживания, территорий общего пользования (парков, скверов, бульваров, объектов инженерной инфраструктуры и т.п.).

Указанное постановление подписано высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации – Губернатором города Севастополя, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя, и опубликовано 19 марта 2019 г. на официальном сайте Правительства Севастополя в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (https://sevastopol.gov.ru). В соответствии с пунктом 2 данного постановления, оно вступило в силу со дня его официального опубликования.

Проверяя в порядке, предусмотренном пунктом 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полномочия Правительства Севастополя на соблюдение требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа на принятие нормативного правового акта, форму и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта, правила введения нормативного правового акта в действие, суд приходит к следующим выводам.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации, далее также – ГрК РФ, в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) и находится в силу комплексного характера регулируемых отношений в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72 Конституции Российской Федерации и часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно, относится, как следует из содержания подпункта 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), в том числе утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения.

Законодательное разграничение полномочий в градостроительной деятельности закреплено также статьями 6, 7, 8 ГрК РФ, определяющими соответственно полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в этой сфере.

Пунктом 2 статьи 7 ГрК РФ установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области градостроительной деятельности относится утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных данным Кодексом.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется ГрК РФ с учетом особенностей, установленных статьей 63 названного кодекса.

Так, согласно части 9 статьи 63 ГрК РФ утверждение подготовленной на основании документов территориального планирования городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя документации по планировке территории осуществляется в порядке, установленном настоящим Кодексом и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Исходя из названных норм, а также положений части 2 статьи 31, статей 24, 35 Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 г. № 1-ЗС (далее – Устав города Севастополя, в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 6-ЗС «О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя» (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), части 1 статьи 23 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 5-ЗС «О Правительстве Севастополя» (далее – Закон о Правительстве Севастополя, в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), Правительство Севастополя, являясь высшим исполнительным органом государственной власти Севастополя и в пределах своих полномочий: разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования; осуществляет в соответствии с законодательством города Севастополя регулирование градостроительной деятельности; осуществляет в сфере градостроительства и землепользования иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом, иными законами города Севастополя, а также указами Губернатора.

В соответствии со статьей 24 Устава города Севастополя, статьями 6, 7 Закона о Правительстве Севастополя, Губернатор города Севастополя является высшим должностным лицом города Севастополя, формирует и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя.

Частями 1 и 2 статьи 8 Закона о Правительстве Севастополя установлено, что правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства. Порядок принятия правовых актов Правительства определяется Правительством.

Таким образом, исходя из установленных судом обстоятельств и из норм приведенного законодательства, с целью реализации государственных федеральных и региональных программ развития города Севастополя и градостроительной деятельности в городе Севастополе, оспариваемое постановление принято уполномоченным органом в пределах компетенции, в установленной форме, надлежащим образом доведено до всеобщего сведения, процедура его принятия соблюдена, что не оспаривалось представителями административного истца.

В соответствии с положениями статьи 5.1 ГрК РФ, пункта 5 части 1 статьи 3, статьи 11 Закона города Севастополя от 10 марта 2017 г. № 325-ЗС «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе» (в редакции, действовавшей на момент проведения публичных слушаний), Регламента проведения собрания участников публичных слушаний при осуществлении градостроительной деятельности в городе Севастополе, утвержденного приказом Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 5 мая 2017 г. № 53, распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства Севастополя от 13 декабря 2018 г. № 270 «О проведении публичных слушаний по проекту планировки и проекту межевания территории парка Победы в городе Севастополе в Гагаринском внутригородском муниципальном образовании города Севастополя», публичные слушания по проекту планировки и проекту межевания части территории кадастровых кварталов № и № № в Гагаринском внутригородском муниципальном образовании города Севастополя, информационное сообщение о проведении которых было опубликовано в официальном печатном издании «Севастопольское известия» № 49 (1999) 15 декабря 2018 г., состоялись 28 декабря 2018 г., о чем составлен протокол публичных слушаний № 92, утвержденный исполняющим обязанности директора Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя 14 января 2019 г., из которого усматривается, что в публичных слушаниях приняло участие 247 человек, высказавших свою позицию в отношении обсуждаемых предложений и замечаний. По результатам проведения публичных слушаний составлено заключение, утвержденное директором Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя 14 января 2019 г. (т. 2 л.д. 25-36).

Следовательно, участие граждан, проживающих на территории, применительно к которой осуществлялась подготовка проектов ее планировки и межевания, правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на указанной территории, лиц, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией названных проектов, при принятии оспариваемого нормативного правового акта обеспечено, что также не оспаривалось сторонами по делу.

В части доводов административного истца о несоответствии постановления Правительства Севастополя от 18 марта 2019 г. № 173-ПП законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В соответствии с положениями статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории; сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности; участии граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия.

В силу части 1, 2 статьи 3 и части 1 статьи 4 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений. Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 41 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Видами документации по планировке территории являются: 1) проект планировки территории; 2) проект межевания территории (часть 4 статьи 41 ГрК РФ).

Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа (часть 6 статьи 41 ГрК РФ).

Исходя из положений частей 1 и 2 статьи 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию.

В силу части 1 статьи 43 ГрК РФ подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны.

Пунктом 1 части 2 статьи 43 ГрК РФ установлено, что подготовка проекта межевания территории осуществляется, в том числе для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков.

При подготовке проекта межевания территории определение местоположения границ образуемых и (или) изменяемых земельных участков осуществляется в соответствии с градостроительными регламентами и нормами отвода земельных участков для конкретных видов деятельности, иными требованиями к образуемым и (или) изменяемым земельным участкам, установленными федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, техническими регламентами, сводами правил (часть 9 статьи 43 ГрК РФ).

Проект межевания территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по обоснованию этого проекта (часть 3 статьи 43 ГрК РФ).

Согласно части 10 статьи 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов), лесохозяйственного регламента, положения об особо охраняемой природной территории в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, комплексными схемами организации дорожного движения, требованиями по обеспечению эффективности организации дорожного движения, указанными в части 1 статьи 11 Федерального закона «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с частью 3 статьи 63 ГрК РФ документами территориального планирования субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

В части 3 статьи 9, частях 9 и 10 статьи 31, пункте 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования.

При этом, каких-либо особенностей, установленных Положением об особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города федерального значения Севастополя, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 28 апреля 2015 г. № 339-ПП (в редакции, действовавшей на момент разработки оспариваемой градостроительной документации) и принятым в соответствии с частью 1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» (в редакции, действовавшей на момент принятия указанного Положения), при подготовке и утверждении документации по планировке территории предусмотрено не было, следовательно, в силу положений статьи 23 указанного Федерального конституционного закона при утверждении градостроительной документации подлежали применению законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также нормативные правовые акты города Севастополя и города с особым статусом Севастополя, не противоречащие Конституции Российской Федерации – до принятия соответствующих нормативного правового акта Российской Федерации и (или) нормативного правового акта города федерального значения Севастополя.

Как установлено в ходе судебного разбирательства и следует из письменных пояснений заинтересованного лица – Государственного автономного учреждения Севастополя «Научно-исследовательский институт градостроительства, архитектуры, изысканий и среды» (далее – ГАУС «НИИ ГАИС», являющегося разработчиком оспариваемой градостроительной документации, земельный участок с кадастровым номером № общей площадью 27231 кв.м с видом разрешенного использования «Среднеэтажная жилая застройка (код 2.5)» и «Обслуживание жилой застройки (код 2.7)» сформирован из земельного участка с кадастровым номером № общей площадью 78203 кв.м с видом разрешенного использования «Для строительства и обслуживания рекреационного комплекса». Уменьшение площади земельного участка связано с архитектурно-планировочными ограничениями, предусмотренными Приказом Минкультуры России от 12 августа 2016 г. № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе».

При проведении процедуры публичных слушаний документацией по планировке территории парка Победы предусматривался вид разрешенного использования «Предпринимательство (код 4.0)» с учетом необходимости объектов обслуживания формируемой набережной и территорий общего пользования.

Из протокола публичных слушаний от 28 декабря 2018 г. следует, что в ходе проведения публичных слушаний поступило предложение участника № 132 об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № на «Среднеэтажную жилую застройку (код 2.5)».

На момент утверждения градостроительной документации в городе Севастополе отсутствовали утвержденные в соответствии с законодательством Российской Федерации генеральный план и правила землепользования и застройки, в связи с чем действующими документами территориального планирования являлся Генеральный план города Севастополя, утвержденный решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, а также детальные планы территорий города Севастополя, утвержденные в соответствии с действующими на тот период законами Украины.

Так, в соответствии со статьей 1 Закона Украины от 20 апреля 2000 г. № 1699-III «О планировании и застройке территорий» (в редакции, действовавшей на момент утверждения детального плана территории «Корректировка фрагмента плана детальной планировки Камышовой бухты (район парка Победы)» – 23 января 2007 г.) градостроительная документация – утвержденные текстовые и графические материалы, которыми регулируется планирование, застройка и иное использование территорий, генеральный план населенного пункта – градостроительная документация, определяющая принципиальные решения развития, планирования, застройки и другого использования территории населенного пункта; детальный план территории – градостроительная документация, которая разрабатывается для отдельных районов, микрорайонов, кварталов и районов реконструкции существующей застройки населенных пунктов.

В силу статьи 13 указанного Закона Украины детальный план территории определяет: расположение красных линий, линий регулирования застройки, расположение отдельных земельных участков и объектов градостроительства, улиц, проездов, пешеходных зон, плотность, этажность, другие параметры застройки; расположение инженерно-транспортной инфраструктуры; принципы формирования архитектурно-пространственной композиции застройки; другие требования, определенные государственными строительными нормами.

Согласно выкопировке из Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, земельный участок с кадастровым номером №, площадью 27231 кв.м расположен в проектируемой зоне курортно-рекреационных учреждений с местами длительного отдыха (т. 2 л.д. 63).

Вместе с тем, решением сессии Севастопольского городского Совета от 23 января 2007 г. № 1272 в указанный Генеральный план города Севастополя фактически были внесены изменения путем утверждения детального плана территории «Корректировка фрагмента плана детальной планировки Камышовой бухты (район парка Победы)» (т. 3 л.д. 49), согласно которому земельный участок с кадастровым номером №, площадью 27231 кв.м расположен, в том числе в проектируемой зоне жилой застройки. Данный детальный план до настоящего времени не отменен, не изменен, недействующим не признан.

Как следует из письменных пояснений заинтересованного лица – ГАУС «НИИ ГАИС» данный вариант зонирования, предусматривающий вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером № «Среднеэтажная жилая застройка», «Обслуживание жилой застройки», был разработан с учетом указанного детального плана территории «Корректировка фрагмента плана детальной планировки Камышовой бухты (район парка Победы)» и замечаний, поступивших в ходе публичных слушаний.

В настоящее время, в том числе с целью устранения технической ошибки на л. 4 графической части Тома ГЗ 1801006-II.1-ППТ-О(У)Ч, выразившейся в том, что в таблице «Экспликация зон планируемого размещения объектов капитального строительства п. 1 – «Объекты предпринимательской деятельности» не заменены на «Среднеэтажную жилую застройку», ГАУС «НИИ ГАИС» проводятся мероприятия по подготовке проекта о внесении соответствующих изменений в градостроительную документацию.

Кроме того, как усматривается из Основной (утверждаемой) части проекта планировки территории, а также Основной (утверждаемой) части проекта межевания территории, указанные проект планировки и проект межевания части территории кадастровых кварталов № в Гагаринском муниципальном округе города Севастополя разработаны ГАУС «НИИ ГАИС» в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, Водным кодексом Российской Федерации и на основании Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, Региональных нормативов градостроительного проектирования города Севастополя, утвержденных постановлением Правительства Севастополя от 20 апреля 2017 г. № 317-ПП, приказа Минкультуры России от 11 января 2016 г. № 2 «О включении города Севастополя в перечень исторических поселений федерального значения, утверждении границ территории и предмета охраны исторического поселения город Севастополь»; приказа Минкультуры России от 8 июня 2016 г. № 1279 «О включении выявленного объекта культурного наследия – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита» (город Севастополь) в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, а также об утверждении границ его территории», приказа Минкультуры России от 12 августа 2016 г. № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения – достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе»; постановления Правительства Севастополя от 23 апреля 2018 г. № 248-ПП «Об утверждении проекта планировки территории документации «Проект планировки и проект межевания территории улично-дорожной сети и территории общественного пользования», иными действующими нормативно-правовыми документами в области градостроительства, техническими регламентами (т. 2 л.д. 136-177).

Из раздела 1 Основной (утверждаемой) части проекта межевания территории (том III.1) «Перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, в том числе возможные способы их образования. Перечень и сведения о площади образуемых земельных участков, которые будут отнесены к территории общего пользования. Вид разрешенного использования земельных участков в соответствии с проектом планировки территории» следует, что земельный участок с условным номером :ЗУ28, площадью 27231 кв.м предложен к образованию путем раздела или иным способом, установленным действующим законодательством Российской Федерации, с видом разрешенного использования «Среднеэтажная жилая застройка (2.5), «Обслуживание жилой застройки» (2.7).

Поскольку в границах образованного земельного участка с кадастровым номером № в соответствии с детальным планом территории «Корректировка фрагмента плана детальной планировки Камышовой бухты (район парка Победы)» была предусмотрена проектируемая жилая застройка, суд приходит к выводу о том, что нарушений норм градостроительного законодательства при принятии оспариваемого нормативного правового акта по делу не установлено, и оспариваемый нормативный правовой акт в части, в которой он оспаривается административным истцом, не противоречит нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, действующим документам территориального планирования, нормативам градостроительного проектирования, требованиям технических регламентов, сводам правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иным нормативным правовым актам в области градостроительства, имеющим большую юридическую силу.

Доводы административного истца относительно противоречия оспариваемого нормативного правового акта положениям подпункта 5 пункта 1 статьи 1, пункта 4 статьи 11.9 Земельного кодекса Российского Федерации в части формирования земельного участка с кадастровым номером № без учета объектов недвижимости, находящихся в собственности у ООО «Русские строительные традиции», что привело к невозможности использования земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования и нарушению требований статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, проверены и подлежат отклонению по следующим основаниям.

В соответствии с подпунктом 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российского Федерации (далее, в том числе – ЗК РФ) настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основывается, в том числе на принципе единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В силу положений подпункта 1 пункта 1 статьи 11.3 ЗК РФ образование земельных участков из земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии проектом межевания территории, утвержденным в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Не допускается образование земельных участков, если их образование приводит к невозможности разрешенного использования расположенных на таких земельных участках объектов недвижимости (пункт 4 статьи 11.9 ЗК РФ).

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту (статья 42 ЗК РФ).

Как следует из материалов дела в границах образованного земельного участка с кадастровым номером №, расположены объекты недвижимости с кадастровыми номерами №, №, отнесенные к нежилым зданиям и домикам, принадлежащие на праве собственности ООО «Русские строительные традиции». Сведения о местоположении границ объектов недвижимости с кадастровыми номерами № внесены в Единый государственный реестр недвижимости (далее, в том числе – ЕГРН) 18 ноября 2019 г. и 5 декабря 2019 г., то есть после утверждения оспариваемой градостроительной документации. На момент рассмотрения настоящего дела сведения о местоположении границ объектов недвижимости с кадастровыми номерами № в ЕГРН отсутствуют (ранее не вносились). (т. 1 л.д. 77-83, 90, 91-114).

При таких обстоятельствах, учитывая, что при подготовке документации по планировке территории в качестве исходных данных для проектирования были использованы результаты инженерно-геодезических изысканий (в том числе обозначающие местоположение зданий, сооружений), а также данные кадастровых планов территорий кадастровых кварталов №, согласно которым в ЕГРН отсутствовали сведения, позволяющие установить местоположение контуров зданий, сооружений, принадлежащих ООО «Русские строительные традиции», суд приходит к выводу о том, что указанные объекты недвижимости и вид их разрешенного использования не могли быть учтены при разработке оспариваемой градостроительной документации.

Кроме того, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки и объекты недвижимости, расположенные на них, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки и объекты недвижимости.

При этом, каких-либо доказательств тому, что образование проектом межевания территории земельного участка с кадастровым номером № площадью 27231 кв.м с видом разрешенного использования «Среднеэтажная жилая застройка (код 2.5)» и «Обслуживание жилой застройки ( код 2.7)» не соответствует предельным минимальным или максимальным размерам формируемых земельных участков, предусмотренным Региональными нормативами градостроительного проектирования города Севастополя, утвержденными постановлением Правительства Севастополя от 20 апреля 2017 г. № 317-ПП (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), административным истцом не представлено. Не установлены такие обстоятельства и в ходе рассмотрения дела.

Таким образом, вышеприведенные положения градостроительного и земельного законодательства не ставят возможность непосредственной разработки документации по планировке и межеванию территории, в том числе применительно к образованию земельного участка в зависимости от наличия или отсутствия прав на земельные участки и объекты недвижимости, расположенные в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки и проект межевания территории, и не содержат обязательных требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении градостроительной документации.

При таких обстоятельствах, вопреки доводам истца, образование оспариваемым проектом планировки и проектом межевания территории, в том числе земельного участка :ЗУ28 с кадастровым номером №, площадью 27231 кв.м осуществлено при наличии соответствующего обоснования и с соблюдением требований законодательства, в том числе положений подпункта 5 пункта 1 статьи 1, пункта 4 статьи 11.9 ЗК РФ.

При разрешении вопроса о нарушении прав, свобод и законных интересов административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, судом установлено следующее.

Как следует из материалов дела, после принятия оспариваемого нормативного правового акта, на основании договора аренды земельного участка, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации – города федерального значения Севастополь № 553 от 14 сентября 2020 г. Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя на основании статей 39.6, 39.8, 39.20 ЗК РФ, с учетом права собственности ООО «Русские строительные традиции» на вышеуказанные объекты недвижимости, предоставил последнему земельный участок с кадастровым номером №, площадью 27231 кв.м во временное владение и пользование за плату (т. 1 л.д. 39-42).

Ссылаясь на положения статей 39.20, 39.3 и 39.6 ЗК РФ, административный истец считает, что образование после утверждения вышеуказанной градостроительной документации земельного участка площадью 27231 кв.м создало необоснованные преимущества ООО «Русские строительные традиции», являющемуся правообладателем нежилых объектов капитального строительства, расположенных на указанном земельном участке, связанные с возможностью приобретения участка для жилищного строительства в собственность или аренду в обход процедуры торгов.

Вместе с тем, ссылка административного истца на положения статей 39.20, 39.3 и 39.6 ЗК РФ является несостоятельной, поскольку оспариваемое постановление Правительства Севастополя от 18 марта 2019 г. № 173-ПП не регулирует вопросы, связанные с передачей прав на образованные земельные участки, в связи с чем оно не подлежит судебному контролю на предмет соответствия нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующих отношения, связанные с передачей земельных участков в собственность или аренду, о чем указывает административный истец в своем исковом заявлении.

С учетом установленных по делу обстоятельств и приведенных выше норм права, суд приходит к выводу, что постановление Правительства Севастополя от 18 марта 2019 г. № 173-ПП в оспариваемой части не содержит положений, ограничивающих права неопределенного круга лиц и публичных интересов города федерального значения Севастополя, в том числе лиц, привлеченных к участию в деле в качестве заинтересованных и возражавших против удовлетворения требований административного иска, а также не создает препятствий для дальнейшего использования земельного участка по назначению в соответствии с видом его разрешенного использования, а обстоятельства, указанные административным истцом в административном исковом заявлении, не являются основанием для признания оспариваемой в части градостроительной документации недействующей.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление принято в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, и противоречий, в том числе иным правовым нормам, имеющим большую юридическую силу, не содержит.

В соответствии со статьей 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта в случае признания оспариваемого полностью или в части нормативного правового акта соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

В удовлетворении административного искового заявления первого заместителя прокурора города Севастополя к Правительству Севастополя о признании недействующим в части нормативного правового акта – отказать.

Решение суда может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме через Севастопольский городской суд.

Судья –

Мотивированное решение составлено 17 мая 2023 г.

Судья –