33а-6002/2023

2-537/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

31 августа 2023 года г. Оренбург

Судебная коллегия по административным делам Оренбургского областного суда в составе:

председательствующего судьи Трифоновой О.М.,

судей областного суда Дорохиной Т.С., Кучаева Р.Р.,

при секретаре Кондрашовой Ю.Ю.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Гайского межрайонного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации Гайского городского округа Оренбургской области, муниципальному казенному учреждению «Управление сельскими территориями Гайского городского округа» о возложении обязанности ликвидировать несанкционированные свалки на земельных участках

по апелляционной жалобе администрации Гайского городского округа Оренбургской области

на решение Гайского городского суда Оренбургской области от 5 июня 2023 года.

Заслушав доклад судьи Дорохиной Т.С., пояснения представителя административного ответчика ФИО1, прокурора отдела прокуратуры Оренбургской области Поповой Е.А., судебная коллегия

установила:

Гайский межрайонный прокурор Оренбургской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с вышеназванным административным исковым заявлением, указав, что проведенной проверкой установлены нарушения на территории Гайского городского кладбища: в (адрес) в 200 метрах западнее здания *** несанкционированная свалка общей площадью 1 000 кв.м., в (адрес) в 300 метрах в северо-восточном направлении от моста через (адрес) несанкционированная свалка общей площадью 700 кв.м., чем допущены нарушения статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; п.п. 17, 216 СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий», утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2021 года № 3.

Прокурор просил обязать администрацию Гайского городского округа Оренбургской области, МКУ «Управление сельскими территориями Гайского городского округа» в срок не позднее двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу ликвидировать несанкционированные свалки твердых отходов, расположенные на территории (адрес) и (адрес) городского округа.

Решением Гайского городского суда Оренбургской области от 5 июня 2023 года административные исковые требования удовлетворены частично. Судом возложена обязанность на администрацию Гайского городского округа Оренбургской области в пределах своей компетенции, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу ликвидировать несанкционированные свалки общей площадью 1 000 кв.м., расположенную в 200 метрах западнее здания *** в (адрес) Гайского городского округа (адрес) (географические координаты №) и общей площадью 700 кв.м., расположенную в (адрес) Гайского городского округа Оренбургской области в 300 м в северо-восточном направлении от моста через (адрес) на автодороге (адрес) (географические координаты (адрес)).

В апелляционной жалобе администрация Гайского городского округа Оренбургской области просит решение суда отменить и вынести новое, которым в удовлетворении требований отказать.

На доводы апелляционной жалобы прокурором Гайской межрайонной прокуратуры поданы возражения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель администрации Гайского городского округа Оренбургской области ФИО1, участвующая посредством видеоконференции-связи, доводы апелляционной жалобы поддержала.

Прокурор Попова Е.А. просила решение районного суда отменить, в связи с нарушением норм процессуального права.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, извещены надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

В соответствии с частью 2 статьи 306, статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Проверив материалы дела, заслушав участников процесса, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Как следует из материалов дела, на основании решения Гайской межрайонной прокуратуры Оренбургской области о проведении проверки № 126 от 26 апреля 2023 года в отношении МКУ «Управление сельскими территориями» проведена проверка исполнения законодательства о пожарной безопасности.

Согласно акту проверки от 27 апреля 2023 года установлены следующие нарушения: в (адрес) Гайского городского округа Оренбургская области выявлена несанкционированная свалка отходов площадью 1 000 кв.м. в 200 метрах к западу от здания ***»; (адрес) Гайского городского округа Оренбургской области в 300 метрах в северо-восточном направлении от моста через (адрес) на автодороге (адрес) выявлена несанкционированная свалка отходов площадью 700 кв.м.

Данные обстоятельства подтверждаются приложенными фотоснимками мест размещения отходов, согласно которым указанные свалки находятся в пределах границ Гайского городского округа.

Разрешая спор и принимая решение о частичном удовлетворении административных исковых требований прокурора, суд первой инстанции, проанализировав нормативные правовые акты, регулирующие спорные правоотношения, пришел к выводу о правомерности заявленных требований прокурора, поскольку непринятие мер по ликвидации несанкционированных свалок отходов, нарушает гарантированное статьей 42 Конституции Российской Федерации право граждан на благоприятную окружающую среду, а также не обеспечивает реализацию государственной политики в области обращения с отходами на территории региона.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований к административному ответчику МКУ «Управление сельскими территориями», суд первой инстанции указал, что учреждение не является самостоятельным органом местного самоуправления, в полномочия учреждения входит осуществление мероприятий по устранению несанкционированных свалок в границах населенных пунктов территорий сельских поселений, тогда как в ходе проверки установлено, что несанкционированная свалка расположена не в пределах территориальных границ сельских поселений.

Между тем, судом первой инстанции не учтены следующие обстоятельства.

Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В соответствии с пунктом 1 статьи 13.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 10 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Основным законодательным актом, регулирующим отношения в области местного самоуправления, является Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который, как следует из его преамбулы, в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, а также определяет государственные гарантии его осуществления.

Согласно данному Федеральному закону местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, муниципальных и городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения; в городских округах в соответствии с законами субъекта Российской Федерации местное самоуправление может осуществляться также на территориях внутригородских районов (часть 1 статьи 10).

В силу пунктов 11, 24 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа; участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.

Согласно Федеральному закону от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», являющемуся специальным законодательным актом, устанавливающим правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду, территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями, а организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом (пункты 1 и 2 статьи 13).

30 мая 2023 года Конституционный Суд РФ в Постановлении № 27-П по делу о проверке конституционности ряда положений о порядке ликвидации несанкционированных свалок уточнил пределы ответственности органов местного самоуправления за несанкционированные свалки на землях, не находящихся в их собственности.

Конституционный Суд Российской Федерации указанным выше Постановлением от 30 мая 2023 года № 27-П признал положения статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» и пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 42, 130 (часть 1), 132 (части 1 и 3) и 133, в той мере, в какой они, применяемые совокупно или обособленно, являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления муниципального образования обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или для взыскания с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда уполномоченный орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования:

на земельных участках, находящихся в государственной собственности, поскольку не обеспечено финансирование (либо - если доказано, что твердые коммунальные отходы размещены преимущественно населением муниципального образования, - справедливое гарантированное софинансирование) Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации исполнения органами местного самоуправления указанной обязанности;

на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, при этом отсутствуют как прямое указание в федеральном законодательстве на полномочия органов местного самоуправления по ликвидации таких мест на указанных землях и земельных участках, сопровождаемое одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, так и закон субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов;

притом что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

Также названным Постановлением Конституционным Судом Российской Федерации сформулирован правовой подход, согласно которому впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов либо предусматривающих взыскание с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Поскольку вышеуказанное постановление принято до принятия оспариваемого решения, судебная коллегия полагает, что при разрешении настоящего спора суду первой инстанции следовало определить параметры софинансирования субъекта Российской Федерации в осуществлении мероприятий по ликвидации несанкционированной свалки.

Приказом Министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области от 6 декабря 2019 года № 606 «Об утверждении территориальной схемы обращения с отходами Оренбургской области» выявленные прокурором несанкционированные свалки внесены в Перечень несанкционированных мест размещения отходов, подлежащие ликвидации и рекультивации (ликвидации) (Приложение А17).

Постановлением Правительства Оренбургской области от 25 декабря 2018 года № 892-пп утверждена государственная программа «Охрана окружающей среды Оренбургской области». Приложением 4 к программе являются Правила предоставления и распределения субсидии из областного бюджета бюджетам муниципальных образований на реализацию мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде.

Согласно пункту 1 Правила устанавливают порядок, цели и условия предоставления и распределения субсидии из областного бюджета, источником финансового обеспечения которой в том числе являются средства федерального бюджета, бюджетам городов и городских округов Оренбургской области (далее - муниципальное образование (муниципальные образования) на софинансирование мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде, в том числе для достижения целей, показателей и результатов регионального проекта «Чистая страна» (далее - субсидия).

Главным распорядителем средств областного бюджета, до которого как до получателя бюджетных средств в соответствии с бюджетным законодательством доведены в установленном порядке бюджетные ассигнования (лимиты бюджетных обязательств) на предоставление субсидии на текущий финансовый год и на плановый период, является министерство природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области (пункт 2 Правил).

Порядок определения размера субсидии приведен в пункте 8 Правил, причем определено, что предельный уровень софинансирования расходного обязательства муниципального образования из областного бюджета по муниципальным образованиям устанавливается правовым актом Правительства Оренбургской области в порядке, определенном в постановлении Правительства Оренбургской области № 430-п.

Постановлением Правительства Оренбургской области от 20 июня 2016 года № 430-п утверждены Правила формирования, предоставления и распределения субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Оренбургской области.

В соответствии с пунктом 13 Правил предельный уровень софинансирования расходного обязательства муниципального образования из областного бюджета в отношении субсидий, предоставляемых в целях софинансирования расходных обязательств муниципальных образований, возникших при реализации мероприятий (результатов) по ликвидации несанкционированных свалок, включая ликвидацию наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде в рамках государственной программы «Охрана окружающей среды Оренбургской области», принимается равным 99,0 процента, за исключением городских округов (муниципальных районов), доля дотаций в доходах местных бюджетов которых составляет от 0,0 до 20,0 процента, предельный уровень софинансирования расходного обязательства которых из областного бюджета принимается равным 98,0 процента.

Принимая во внимание приведенные выше положения, судебная коллегия полагает, что рассмотрение заявленных прокурором требований без привлечения министерства природных ресурсов, экологии и имущественных отношений Оренбургской области, привело к постановлению решения без установления всех обстоятельств, имеющих значение для дела.

Статьей 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрены правила определения состава лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями. Согласно данной норме состав лиц, определяется в соответствии с правилами главы 4 настоящего Кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 настоящей статьи.

В соответствии с частью 4 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.

Разрешение вопроса о составе лиц, участвующих в деле, в том числе о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц, а также вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика входит в состав действий суда, совершаемых при подготовке административного дела к судебному разбирательству (пункт 3 части 3 статьи 135 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Суд первой инстанции, рассматривающий дело по существу на основе непосредственного исследования всех известных доказательств, обязан верно определить состав лиц, участвующих в деле, то есть имеющих интерес в исходе, с учетом конкретных обстоятельств данного дела, с тем, чтобы - исходя из конституционных положений о равенстве перед законом и судом, гарантий судебной защиты прав и свобод и об осуществлении судопроизводства на основе состязательности и равноправия сторон - всем этим лицам были представлены в равном объеме процессуальные права, такие как право быть своевременно извещенным о времени и месте рассмотрения дела, право участвовать в судебном разбирательстве, заявлять отводы суду, выступать с заявлениями и ходатайствами, связанными с разбирательством дела, давать объяснения.

Кроме того, в соответствии со статьёй 12 Закона Оренбургской области от 16 ноября 2009 года № 3223/740-IV-ОЗ «О Правительстве Оренбургской области» Правительство Оренбургской области руководит работой министерств и иных органов исполнительной власти Оренбургской области и контролирует их деятельность.

Основные полномочия Правительства Оренбургской области в сфере природопользования и охраны окружающей среды закреплены в статье 21 Закона Оренбургской области от 16 ноября 2009 года № 3223/740-IV-ОЗ «О Правительстве Оренбургской области».

Участие Правительства Оренбургской области в решении задач местного самоуправления определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами Оренбургской области.

Правительство Оренбургской области контролирует выполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им законами Оренбургской области (часть 2, 3 статьи 41 Закона Оренбургской области от 16 ноября 2009 года № 3223/740-IV-ОЗ).

Принимая во внимание, что оспариваемым решением могут быть затронуты права и законные интересы, в том числе и Правительства Оренбургской области, судебная коллегия приходит к выводу о том, что суду первой инстанции необходимо привлечь к участию в деле указанный орган.

Суду при новом рассмотрении дела следует также рассмотреть вопрос о привлечении к участию в деле, исходя из полномочий, отдел жилищно-коммунального хозяйства и капитального строительства администрации Гайского городского округа, в целях недопущения нарушения их прав и обязанностей.

Кроме того, принимая во внимание, что вопрос о возложении обязанности по непосредственному устранению несанкционированных свалок на территории муниципального образования подлежит разрешению исходя из определения правообладателя земельного участка, судом не установлено на каких конкретно земельных участках расположены несанкционированные свалки.

Между тем, данное обстоятельство имеет существенное значение для правильного разрешения настоящего спора. Суду в соответствии с положениями частью 1 статьи 63 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации необходимо было установить в чьей собственности находятся спорные земельный участки.

Исходя из вышеизложенного, судом первой инстанции допущены существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При таких обстоятельствах, решение суда подлежат отмене, а дело направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении дела суду следует учесть изложенное и разрешить настоящий спор с соблюдением требований материального и процессуального права.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Гайского городского суда Оренбургской области от 5 июня 2023 года отменить, административное дело направить в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Апелляционное определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий:

Судьи: