ВЕРХОВНЫЙ СУД

РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 33а-13315/2023 (№2а-226/2023)

26 июля 2023 года город Уфа

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе:

председательствующего Каримовой Ф.М.,

судей Зиновой У.В.,

Пономаревой И.Н.,

при секретаре судебного заседания Галимове Л.И.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Учалинского межрайонного прокурора, действующего в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, к Администрации сельского поселения Кирябинский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан, Администрации муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан об обязании ликвидировать несанкционированную свалку

по апелляционной жалобе Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан

на решение Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 24 апреля 2023 года.

Заслушав доклад судьи Пономаревой И.Н., судебная коллегия

установила:

Учалинский межрайонный прокурор в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц обратился с иском к Администрации сельского поселения Кирябинский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан с требованием об обязании ликвидировать несанкционированную свалку, расположенную на территории сельского поселения Кирябинский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан: в 200 м на северо-восток от с.Кирябинское, в точке с координатами: широта 54,552568, долгота 59,270554, на площади 0,25 га. Возложить обязанность на Администрацию муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан обеспечить финансирование мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных на территории сельского поселения Кирябинский сельсовет муниципальный район Учалинский район Республики Башкортостан: в 200 м на северо-восток от с.Кирябинское, в точке с координатами: широта 54,552568, долгота 59,270554, на площади 0,25 га.

В последующем административным истцом подано уточненное исковое заявление, в котором Учалинский межрайонный прокурор Гильманов И.Р. просит обязать Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, Администрацию муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан и Администрацию сельского поселения Кирябинский сельсовет муниципальный район Учалинский район Республики Башкортостан в срок до 01 сентября 2023 года провести мероприятия по обеспечению исполнения требований части 1 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», части 2 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2022 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а именно ликвидировать несанкционированные свалки, расположенные на территории сельского поселения Кирябинский сельсовет муниципальный район Учалинский район Республики Башкортостан: в 200 м на северо-восток от с.Кирябинское, в точке с координатами: широта 54,552568, долгота 59,270554, на площади 0,25 га, а также возложить обязанности на Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан и Администрацию муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан обеспечить финансирование мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных на территории сельского поселения Кирябинский сельсовет муниципальный район Учалинский район Республики Башкортостан: в 200 м на северо-восток от с.Кирябинское, в точке с координатами: широта 54,552568, долгота 59,270554, на площади 0,25 га.

В обоснование требований указано, что во исполнение поручения прокуратуры республики от 07 декабря 2022 года №7/5-03-2022/10568-22-20800001 и пункта 2.6.13 решения расширенного заседания коллегии прокуратуры республики от 26 июля 2022 года «Об итогах работы органов прокуратуры Республики Башкортостан в первом полугодии 2022 года и задачах по укреплению законности и правопорядка на предстоящий период» при участии в качестве специалиста главного специалиста-эксперта Белорецкого территориального комитета Минэкологии Республики Башкортостан, проведена проверка соблюдения требований федерального законодательства, в части принятия органами местного самоуправления мер по ликвидации несанкционированных свалок. В ходе проверки установлено, что на территории сельского поселения Кирябинский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан расположена несанкционированная свалка отходов, которая находится в местах, не предназначенных для этих целей.

Определением Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 13 апреля 2023 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан.

Решением Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 24 апреля 2023 года постановлено:

уточненные исковые требования удовлетворить частично.

Обязать Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан в срок до 01 сентября 2023 года провести мероприятия по обеспечению исполнения требований части 1 статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», части 2 статьи 51 Федерального закона от 10 января 2022 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а именно ликвидировать несанкционированные свалки, расположенные на территории сельского поселения Кирябинский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан в 200 м на северо-восток от с.Кирябинское, в точке с координатами: широта 54,552568, долгота 59,270554, на площади 0,25 га.

Возложить обязанности на Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан обеспечить финансирование мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных на территории сельского поселения Кирябинский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан: в 200 м на северо-восток от с.Кирябинское, в точке с координатами: широта 54,552568, долгота 59,270554, на площади 0,25 га.

В апелляционной жалобе Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан просит об отмене данного судебного акта, указывая на то, что полномочия по соблюдения законодательства в области твердых коммунальных отходов, а также по благоустройству территорий под твердые коммунальные отходы и по проведению муниципального земельного контроля возложены на органы местного самоуправления.

Кроме того, Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан не является исполнителем или соисполнителем государственных программ в отношении твердых коммунальных отходов, не является главным администратором доходов бюджета Республики Башкортостан по субсидиям бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию несанкционированных свалок, не получает доходы от земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не имеет полномочий по соблюдению законодательства в области твердых коммунальных отходов, а также по благоустройству территорий под твердые коммунальные отходы и по проведению муниципального земельного контроля, потому не может и не должно проводить ликвидацию несанкционированных свалок.

Принимая во внимание, что лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела, в порядке, предусмотренном статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия находит возможным, рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела и решение суда, выслушав объяснения явившихся лиц, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

В силу пункта 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело, если этого требует защита охраняемых законом интересов общества и государства.

Частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурору также предоставлено право обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Судом первой инстанции установлено, что Учалинской межрайонной прокуратурой Республики Башкортостан во исполнение поручения прокуратуры республики от 07 декабря 2022 года №7/5-03-2022/10568-22-20800001 и пункта 2.6.13 решения расширенного заседания коллегии прокуратуры республики от 26 июля 2022 года «Об итогах работы органов прокуратуры Республики Башкортостан в первом полугодии 2022 года и задачах по укреплению законности и правопорядка на предстоящий период» проведена проверка исполнения требований законодательства, в части принятия органами местного самоуправления мер по ликвидации несанкционированных свалок.

В ходе указанной проверки установлено, что на территории сельского поселения Кирябинский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан в 200 м на северо-восток от с.Кирябинское, в точке с координатами: широта 54,552568, долгота 59,270554, на площади 0,25 га. на землях сельскохозяйственного назначения, на площади 0,25 га, на землях сельскохозяйственного назначения расположена несанкционирован-ная свалка.

Свалка является несанкционированной, поскольку находится в местах, не предназначенных для этих целей, не является местом размещения отходов либо накопления отходов и не внесена в государственный реестр объектов размещения отходов.

Ответом на требование Учалинской межрайонной прокуратуры Республики Башкортостан Администрация муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан от 16 декабря 2022 года за №01-19/7403 представила список неликвидированных несанкционированных свалок, в котором указана свалка, расположенная на территории Учалинского района Республики Башкортостан, сельского поселения Кирябинский сельсовет муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан (пункт 35).

Разрешая требования, суд первой инстанции указал, что в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвертый и восьмой статьи 42).

В целях охраны земель подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.

В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации).

Статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» определено, что отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом. Отходами от использования товаров являются готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством Российской Федерации лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них.

Суду не представлены сведения, позволяющие определить собственника отходов, размещенных на спорной свалке.

Исходя из анализа норм действующего законодательства, принимая во внимание, что собственник отходов, размещенных на указанном выше земельном участке, не установлен, земельный участок за третьими лицами не закреплялся, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что обязанность по ликвидации несанкционированной свалки не может быть возложена на администрацию сельского поселения.

Руководствуясь позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 26 апреля 2016 года N 13-П о недопустимости расширительного толкования пункта 24 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой содержащееся в указанной норме положение по своему конституционно-правовому смыслу в системе правового регулирования не предполагает возложения на органы местного самоуправления городских округов обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета несанкционированного складирования бытовых и промышленных отходов, размещенных неустановленными лицами на землях, находящихся в федеральной собственности, расположенных на территории этих городских округов, без наделения органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями, суд пришел к выводу, что обязанность по ликвидации и финансированию мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок возлагается на Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан.

В силу пункта 4 части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловным основанием для отмены решения суда является принятие решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

В соответствии со статьей 37 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (глава 4) к лицам, участвующим в деле, относятся стороны (пункт 1), которыми являются административный истец и административный ответчик (часть 1 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно положениям частей 4, 5 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд. Административными ответчиками могут быть, в том числе органы государственной власти, иные государственные органы, органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица.

В случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации или если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица, суд первой инстанции привлекает его к участию в деле в качестве административного соответчика (часть 5 статьи 41 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В постановлении №27-П от 30 мая 2023 года Конституционный суд Российской Федерации указал, что согласно Федеральному закону «Об отходах производства и потребления», являющемуся специальным законодательным актом, устанавливающим правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду (преамбула), территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями, а организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом (пункты 1 и 2 статьи 13). Приведенные законоположения не устанавливают конкретных полномочий органов публичной власти по очистке территории муниципального образования от твердых коммунальных отходов, не освобождают органы местного самоуправления от участия в этой деятельности, но в то же время не возлагают обязанность по ее осуществлению исключительно на указанные органы.

В силу этого названные нормы подлежат применению во взаимосвязи с иными положениями данного Федерального закона, предусматривающими полномочия в области обращения с отходами, принадлежащие как органам местного самоуправления, так и органам государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также во взаимосвязи с нормами других федеральных законов, регулирующими отношения в рассматриваемой сфере. К числу таких норм - помимо, в частности, пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды»- относится и оспариваемый администрацией Новосибирского района Новосибирской области пункт 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», предписывающий осуществлять сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание и размещение отходов производства и потребления на условиях и способами, безопасными для здоровья населения и среды обитания, и в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» к полномочиям органов местного самоуправления городского поселения и муниципального района в области обращения с твердыми коммунальными отходами относятся создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда эта обязанность лежит на других лицах, определение схемы размещения таких мест (площадок) и ведение их реестра, а также организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами; причем органы местного самоуправления муниципального района осуществляют указанные полномочия на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, и на межселенной территории (пункты 1 - 3). Кроме того, данный Федеральный закон допускает возможность перераспределения перечисленных полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», т.е. путем принятия закона субъекта Российской Федерации (статья 8.1).

В то же время гораздо более широким объемом полномочий в области обращения с отходами наделены субъекты Российской Федерации, которые, в числе прочего, разрабатывают, утверждают и реализуют региональные программы в области обращения с отходами, включая твердые коммунальные отходы, организуют деятельность по накоплению (в том числе раздельному), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов, утверждают порядок их накопления (в том числе раздельного), регулируют деятельность региональных операторов по обращению с отходами, за исключением установления порядка проведения их конкурсного отбора, разрабатывают и утверждают территориальные схемы обращения с отходами и т.д. (абзацы третий и шестнадцатый - девятнадцатый статьи 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»). При этом в региональной программе в области обращения с отходами субъекты Российской Федерации обязаны предусматривать мероприятия, направленные на выявление мест несанкционированного размещения отходов (абзац пятый пункта 2 статьи 13.2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»).

В свою очередь, Российская Федерация устанавливает правовое регулирование отношений, возникающих в сфере обращения с отходами, а также осуществляет ряд иных полномочий в данной сфере. Это, в частности, установление порядка разработки, утверждения и корректировки федеральной схемы обращения с твердыми коммунальными отходами и территориальных схем обращения с отходами, а также требований к составу и содержанию таких схем, утверждение правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и правил ведения их реестра, установление порядка создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации федеральной государственной информационной системы учета твердых коммунальных отходов, установление единых требований к объектам обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов, в том числе в отношении выбора мест размещения таких объектов, используемых материалов и технологических решений и др. (абзацы тридцать восьмой, пятьдесят пятый, пятьдесят восьмой и пятьдесят девятый статьи 5 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»).

Таким образом, система обращения с отходами в Российской Федерации - сообразно конституционным предписаниям о единстве системы публичной власти - построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней этой власти.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по ликвидации несанкционированных мест размещения твердых коммунальных отходов на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, - притом что само по себе такое наделение приемлемо с точки зрения Конституции Российской Федерации - не означает, что до установления такого рода регулирования на органы местного самоуправления возлагалась вся полнота бремени несения затрат по очистке территорий муниципальных образований от загрязнения отходами потребления (Определение от 27 февраля 2018 года N 559-О), а это, во всяком случае, предполагает обязательность софинансирования соответствующей деятельности за счет федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

Впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов либо предусматривающих взыскание с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения в соответствии с пунктом 1 резолютивной части настоящего Постановления, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование.

Неисполнение такого судебного решения до получения из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации соответствующего финансирования или справедливого (в объеме, не менее установленного в судебном решении) софинансирования и до истечения разумного срока на использование соответствующих средств по целевому назначению не должно быть основанием для взыскания с муниципального образования или органа местного самоуправления исполнительского сбора либо для применения ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

С учетом указанного постановления к участию в деле в качестве соответчиков суду необходимо привлечь Правительство Республики Башкортостан, Министерство природы и экологии Российской Федерации, Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Башкортостан, а также установить источник финансирования, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации.

При таких обстоятельствах решение Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 24 апреля 2023 года не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении суду надлежит верно определить состав лиц, участвующих в деле, исходя из существа рассматриваемых правоотношений, установить юридически значимые обстоятельства, и по результатам надлежащей оценки всех собранных доказательств применительно к нормам материального права, регулирующим рассматриваемые правоотношения, постановить при неукоснительном соблюдении принципа состязательности и равноправия сторон при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статьи 14 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) законное и обоснованное решение для целей достижения задач административного судопроизводства.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Учалинского районного суда Республики Башкортостан от 24 апреля 2023 года отменить.

Административное дело направить в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Кассационная жалоба может быть подана в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий Ф.М. Каримова

Судьи У.В. Зинова

И.Н. Пономарева

Справка: судья Таюпова А.А.

Мотивированное апелляционное определение составлено 31 июля 2023 года.