АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

20 июля 2023 года

город Саратов

Судебная коллегия по административным делам Саратовского областного суда в составе:

председательствующего Шмидт Т.Е.,

судей Дементьева А.А., Горбуновой А.В.,

при секретаре Затеевой Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Саратовского межрайонного природоохранного прокурора к Федеральному государственному бюджетному учреждению «Приволжское УМС» в лице Саратовского ЦГСМ – филиала ФГБУ «Приволжское УГМС», Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Правительству Саратовской области, Министерству природных ресурсов и экологии Саратовской области о возложении обязанности обеспечить оснащение сети наблюдений достаточным количеством стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха на территории Саратовской области по апелляционным жалобам Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Саратовского ЦГСМ – филиала ФГБУ «Приволжское УГМС» на решение Волжского районного суда города Саратова от 21 апреля 2023 года.

Заслушав доклад судьи Дементьева А.А., объяснения представителя административных ответчиков Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федерального государственного бюджетного учреждения «Приволжское УМС» - ФИО1, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя административного ответчика Министерства природных ресурсов и Экологии Саратовской области – ФИО2, представителя административного ответчика Правительства Саратовской области – ФИО3, представителя административного истца Саратовского межрайонного природоохранного прокурора – помощника ФИО4, возражавших против доводов апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражения на неё, судебная коллегия

установила:

Саратовский межрайонный природоохранный прокурор обратился в суд с административным иском к Федеральному государственному бюджетному учреждению «Приволжское УГМС» в лице Саратовского ЦГСМ – филиала ФГБУ «Приволжское УГМС», Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды о возложении обязанности обеспечить оснащение сети наблюдений достаточным количеством стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха на территории <адрес>.

Требования мотивированы тем, что Саратовской межрайонной природоохранной прокуратурой проведен анализ исполнения природоохранного законодательства в части осуществления уполномоченными органами государственной власти мониторинга состояния и загрязнения атмосферного воздуха на территории Саратовской области. территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды совместно с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях устанавливают и пересматривают перечень объектов, владельцы которых должны осуществлять мониторинг атмосферного воздуха.

Проверкой установлено, что на территории деятельности филиала расположено 9 стационарных пунктов наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, входящих в государственную наблюдательную сеть, 6 из которых расположены на территории <...> – на территории г. Балаково.

При этом в Саратовской области расположены города с развитой промышленной инфраструктурой, которые не включены в государственную наблюдательную сеть: г. Энгельс, с численностью населения более 200 тыс.человек, имеющий на своей территории промышленные предприятия, г. Вольск с численностью населения более 50 тысяч человек, имеющий на территории также крупные предприятия загрязнители.

Однако мониторинг загрязнения окружающей среды в части атмосферного воздуха проводится только в двух городах Саратовской области.

По данному факту в адрес Саратовского ЦГМС – филиал ФГБУ «Приволжское управление по Гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» 14 сентября 2022 года внесено представление об устранении нарушений закона. По результатам рассмотрения нарушения не устранены.

В связи с чем приводя положения пунктов 3, 4 Постановления Правительства РФ от 6 июня 2013 года №477 «Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды», пунктов 1, 5.4.3 и 5.4.4 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 года №372, пункты 2.5, 2.6, 2.7 ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест».

С учетом, сделанных в ходе рассмотрения административного дела, уточнений просит признать бездействие Федерального государственного бюджетного учреждения «Приволжское управление по Гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды незаконным; возложить обязанность на Федеральное государственное бюджетное учреждение «Приволжское управление по Гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды обеспечить оснащение сети наблюдений достаточным количеством стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха на территории г. Энгельса Саратовской области, но не менее 3 стационарных постов наблюдений, города Вольска Саратовской области, но не менее 2 стационарных постов наблюдений в течение 12 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

Определением суда от 15 февраля 2023 года к участию в деле в качестве административных ответчиков привлечены Министерство природных ресурсов и Экологии Саратовской области и Правительство Саратовской области.

Решением Волжского районного суда города Саратова от 21 апреля 2023 года административные исковые требования удовлетворены частично. Признано бездействие Федерального государственного бюджетного учреждения «Приволжское управление по Гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды незаконным.

Возложена обязанность на Федеральное государственное бюджетное учреждение «Приволжское управление по Гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды обеспечить оснащение сети наблюдений достаточным количеством стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха на территории г. Энгельса Саратовской области, но не менее 3 стационарных постов наблюдений, города Вольска Саратовской области, но не менее 2 стационарных постов наблюдений. Мероприятия провести в течение 12 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении исковых требований к Правительству Саратовской области и Министерству природных ресурсов и экологии Саратовской области отказано.

В апелляционных жалобах административные ответчики просят об отмене решения суда как незаконного и необоснованного, ссылаясь на отсутствие финансирования, поскольку процесс выделения бюджетных ассигнований четко регламентирован. Создание новых постов наблюдений является дополнительным расходным обязательством федерального бюджета и возможно только при внесении изменений в федеральный бюджет и принятия федерального закона о бюджете. Кроме того, формирование потребности Росгидромета в бюджетных ассигнованиях осуществляется в порядке, установленном частью 2 статьи 169 БК РФ, и постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2018 года № 326 «Об утверждении Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовых год и плановый период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» в рамках формирования проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

В возражениях на апелляционную жалобу правовое управление Правительства Саратовской области просит решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

На заседание судебной коллегии иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, ходатайств об отложении рассмотрения дела в апелляционную инстанцию не представили. При таких обстоятельствах, учитывая положения статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения районного суда в полном объеме в соответствии с требованиями статьи 308 КАС РФ, судебная коллегия не находит оснований для его отмены или изменения.

В соответствии со статьей 218 КАС РФ гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

Согласно статье 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, муниципальных образований.

Как следует из материалов дела и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что на территории деятельности филиала ФГБУ «Приволжское УГМС» расположено 9 стационарных пунктов наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, входящих в государственную наблюдательную сеть, 6 из которых расположены на территории <...> – на территории г. Балаково. Между тем, на территории Саратовской области расположены города с развитой промышленной инфраструктурой, которые не включены в государственную наблюдательную сеть: г. Энгельс, с численностью населения более 200 тысяч человек, имеющий на своей территории промышленные предприятия, г. Вольск с численностью населения более 50 тысяч человек, имеющий на территории также крупные предприятия загрязнители. Однако мониторинг загрязнения окружающей среды в части атмосферного воздуха проводится только в двух городах Саратовской области. По данному факту в адрес Саратовского ЦГМС – филиал ФГБУ «Приволжское управление по Гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» 14 сентября 2022 года внесено представление об устранении нарушений закона. По результатам рассмотрения нарушения не устранены.

В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 06 июня 2013 года № 477 «Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды», организацию и осуществление государственного мониторинга обеспечивает Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с участием других уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством РФ.

Согласно пункту 1 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 года № 372, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

На основании пунктов 5.4.3. и 5.4.4. Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 года № 372 Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе организацию и прекращение деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения, а также осуществляет государственный мониторинг атмосферного воздуха (в пределах совей компетенции).

В соответствии с Уставом Федерального государственного бюджетного учреждения «Приволжское Управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (далее – ФГБУ «Приволжское УГМС»), утвержденного приказом Росгидромета от 15 июня 2016 года № 368, ФГБУ «Верхне – Волжское УГМС» является унитарной некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, в том числе на территории Саратовской области.

В силу пункта 3.2.2. Устава к числу основных видов деятельности ФГБУ «Приволжское УГМС» относится проведение наблюдений за состоянием и загрязнением окружающей среды, в том числе за загрязнением атмосферного воздуха.

Предметом и основными целями деятельности Учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации является выполнение работ, оказание услуг в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Росгидромета, обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в гидрометеорологической, гелиогеофизической информации, а также в информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, в том числе экстренной информации.

Согласно пункту 1.1 Устава полномочия и функции учредителя Учреждения от имени Российской Федерации осуществляет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды. Общее руководство деятельностью Учреждения осуществляет Росгидромет.

В состав Учреждения входят необособленные структурные подразделения, филиалы, представительства, а также иные обособленные подразделения, расположенные вне места нахождения Учреждения, которые составляют систему стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе посты, станции, лаборатории и др., предназначенные для наблюдений за гидрометеорологическими процессами, состоянием окружающей среды, ее загрязнением, в том числе за возникновением опасных природных (гидрометеорологических) явлений (пункт 2.7).

Виды деятельности, осуществляемые Учреждением в установленном порядке для реализации основных целей деятельности определены в разделе 3 Устава, к числу которых относится осуществление материально-технического оснащения наблюдательной сети приборами, оборудованием и другими материальными ресурсами, организация и осуществление технического обслуживания и метрологического обеспечения наблюдений в пунктах наблюдательной сети Учреждения для обеспечения единства измерений; организация в установленном порядке текущего и капитального ремонта, реконструкции, технического перевооружения, капитального строительства находящихся на праве оперативного управления у Учреждения зданий и сооружений, метеорологических площадок и постов наблюдения за загрязнением атмосферы и других объектов.

Сделки с участием Учреждения, в совершении которых имеется заинтересованность, определяемая в соответствии с критериями, установленными законодательством Российской Федерации, осуществляются с одобрения Росгидромета, а совершение Учреждением крупных сделок, соответствующих критериям, установленным законодательством Российской Федерации, осуществляется с предварительного согласия Росгидромета (пункт 4.5).

Источниками финансового обеспечения Учреждения, согласно пункту 4.7.1 Устава, являются субсидии, предоставляемые Учреждению, из федерального бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания и на иные цели.

При этом Учреждение обязано обеспечивать выполнение установленного Росгидрометом государственного задания на оказание услуг (выполнение работ) и предоставления отчета о его выполнении в установленные государственным заданием сроки, также обеспечивать исполнение своих обязательств в пределах доведенных до него Росгидрометом субсидий из федерального бюджета, а также средств, полученных в установленном порядке от осуществления приносящей доход деятельности (пункты 5.3.1, 5.3.12).

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия приходит к выводу о том, что обязанность по установлению и организации деятельности стационарных постов на основании приведенного правового регулирования, возложена на Росгидромет и ФГБУ ЦУГМС.

Положениями ГОСТ 17.2.3.01-86. «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов» установлены три категории постов наблюдений за загрязнением атмосферы: стационарные, маршрутные, передвижные (п. 1.1).

Стационарный пост предназначен для обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или регулярного отбора проб воздуха для последующего анализа. Из числа стационарных постов выделяются опорные стационарные посты, которые предназначены для выявления долговременных изменений содержания основных и наиболее распространенных загрязняющих веществ (п. 1.2).

Согласно требованиям пункта 2.5 упомянутого государственного стандарта, число постов и их размещение определяется с учетом численности населения, площади населенного пункта и рельефа местности, а также развития промышленности, сети магистралей с интенсивным транспортным движением и их расположением по территории города, рассредоточенности мест отдыха и курортных зон.

Число стационарных постов в зависимости от численности населения устанавливается не менее: 1 пост - до 50 тысяч жителей, 2 поста - 100 тысяч жителей, 2 - 3 поста - 100 - 200 тысяч жителей, 3 - 5 постов - 200 - 500 тысяч жителей, 5 - 10 постов - более 500 тысяч жителей, 10 - 20 постов (стационарных и маршрутных) - более 1 млн. жителей (пункт 2.6).

Вместе с тем, как следует из материалов дела и верно установлено судом первой инстанции, на территории города Энгельс, численность населения которого составляет более 200 000 человек, и на территории г. Вольск, численность населения которого составляет более 200 000 человек, стационарные посты наблюдения за состоянием атмосферного воздуха отсутствуют, что не соответствует вышеназванному государственному стандарту, исходя из количества жителей данного муниципального образования.

Данные обстоятельства, свидетельствующие о допущенных административными ответчиками нарушениях в сфере мониторинга за состоянием атмосферного воздуха, послужили основанием для вынесения в адрес Саратовского ЦГМС – филиал ФГБУ «Приволжское управление по Гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» представления об устранении нарушений закона.

Разрешая заявленные требования суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что бездействие административных ответчиков по непринятию исчерпывающих мер для обеспечения установления на территории Саратовской области стационарных постов наблюдения за состоянием окружающего воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86, создает угрозу нарушения прав неопределенного круга лиц, в том числе на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

Учитывая, что на момент рассмотрения дела в материалы дела не представлены сведения о том, что административными ответчиками были приняты достаточные и эффективные меры, направленные на устранение допущенных нарушений, при том, что количество стационарных постов наблюдения, расположенных в пределах Саратовской области, не соответствует нормативным значениям, установленным вышеуказанным ГОСТом, являющимся актом в сфере нормативного регулирования охраны окружающей среды, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оспариваемого бездействия административных ответчиков.

Приведенные в жалобе доводы о том, что процесс выделения бюджетных ассигнований четко регламентирован, создание новых постов наблюдений является дополнительным расходным обязательством федерального бюджета основаны на ином видении существенных обстоятельств спора, и выводы суда первой инстанции не опровергают, не подтверждают существенных нарушений судом норм материального и (или) процессуального права, повлиявших на исход дела, и не являются основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Иные доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию административного истца с решением суда, не содержат фактов, которые не проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного решения по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судебной коллегией несостоятельными, основанными на неправильном применении норм материального права и не могут служить основанием для отмены решения суда.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда и оценкой исследованных доказательств, поскольку при разрешении спора суд правильно определил характер спорных правоотношений, закон, которым следует руководствоваться, и обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы суда мотивированы, соответствуют требованиям материального закона и установленным по делу обстоятельствам.

Доводы апелляционной жалобы, сводятся к иному толкованию норм действующего законодательства, что не может служить основанием для отмены или изменения правильного по существу решения.

Обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции определены правильно, исследованы в полном объеме, им дана надлежащая оценка.

Доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о наличии оснований, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, для отмены состоявшегося судебного решения.

При рассмотрении дела нарушение или неправильное применение норм материального или процессуального права, повлекшее вынесение незаконного судебного акта, районным судом не допущено.

Руководствуясь статьями 307-309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Волжского районного суда города Саратова от 21 апреля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

На апелляционное определение может быть подана кассационная жалоба (представление) через Волжский районный суд города Саратова в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: