ОДИННАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
443070, <...>, тел. <***>
www.11aas.arbitr.ru, e-mail: info@11aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
апелляционной инстанции по проверке законности и
обоснованности решения арбитражного суда,
не вступившего в законную силу
29 апреля 2025 года Дело № А55-32072/2024
г. Самара 11АП-2468/2025
Резолютивная часть постановления объявлена 17 апреля 2025 года
постановление в полном объеме изготовлено 29 апреля 2025 года
Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Колодиной Т.И., судей Барковской О.В., Кузнецова С.А.
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Хоробровым И.Д., рассмотрев в открытом судебном заседании 17.04.2025 апелляционную жалобу Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области на решение Арбитражного суда Самарской области от 21.01.2025 по делу № А55-32072/2024 по иску Первого заместителя прокурора Самарской области к Министерству транспорта и автомобильных дорог Самарской области и к Индивидуальному предпринимателю ФИО1 о признании недействительными договоров и применении последствий недействительности сделок
третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, Государственная инспекция финансового контроля Самарской области, Правительство Самарской области,
в судебное заседание явились:
от Министерства транспорта и автомобильных дорог Самарской области - ФИО2, доверенность от 19.12.2024, служебное удостоверение,
от Индивидуального предпринимателя ФИО1 - ФИО3, доверенность от 18.09.2024, паспорт, диплом,
от Прокуратуры Самарской области - ФИО4 служебное удостоверение,
иные лица, участвующие в деле, не явились, извещены,
установил:
Первый заместитель прокурора Самарской области обратился в Арбитражный суд Самарской области с иском к Министерству транспорта и автомобильных дорог Самарской области и к Индивидуальному предпринимателю ФИО1 о признании недействительными договора на разработку документации по планировке территории от 18.04.2022 № 28-22/71 и договора на разработку проекта межевания территории от 18.04.2022 № 28-22/82, а также о применении последствий недействительности сделок путем возврата Министерству транспорта и автомобильных дорог Самарской области денежных средств в размере 1 190 360 руб.
Решением Арбитражного суда Самарской области от 21.01.2025 иск удовлетворен.
Определением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2025 апелляционная жалоба оставлена без движения. Впоследствии определением от 24.03.2025 апелляционная жалоба принята к производству с назначением судебного заседания на 17.04.2025.
Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: www.11aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным ст. 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Лица, участвующие в деле, не обеспечившие явку в судебное заседание, извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе в силу ч. 6 ст. 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также публично путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.
В апелляционной жалобе Министерство транспорта и автомобильных дорог Самарской области указало, что оспариваемыми сделками не были нарушены публичные интересы; стоимость работ не могла быть ниже, чем установлено в договорах с ИП ФИО1; на несогласие с выводами суда первой инстанции об идентичности работ, являющихся предметом договоров;
Индивидуальный предприниматель ФИО1 поддержала доводы апелляционной жалобы, по основаниям, изложенным в отзыве.
Прокуратура и Государственная инспекция финансового контроля Самарской области возражали против удовлетворения апелляционной жалобы, также представив отзывы.
Отзывы на апелляционную жалобу в соответствии со ст. 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации приобщены судом апелляционной инстанции к материалам дела.
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, между Министерством транспорта и автомобильных дорог Самарской области и Индивидуальным предпринимателем ФИО1 на основании пункта 4 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» с целью разработки документации по планировке и межеванию территории для определения границы полосы отвода автомобильной дороги общего пользования регионального значения в Самарской области «Самара - Волгоград - Красноармейское - Пестравка», расположенной в городском округе Новокуйбышевск и муниципальном районе Красноармейский Самарской области, заключены договоры № 28-22/71 от 18.04.2022, 28-22/72 от 18.04.2022.
В обоснование доводов о недействительности договоров прокурор указал, что имеет место быть «искусственного дробление» предмета договора, поскольку договоры заключены одновременно, с одним подрядчиком, а совокупность выполняемых работ является единой потребностью, в связи с чем контракты фактически образуют единую сделку, стоимостное совокупное выражение которой превышает предельный размер, установленный п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ, а именно: 1 190 360 руб. Таким образом, вышеуказанные договоры должны были быть заключены путем проведения конкурентных процедур определения подрядчика, непроведение таких процедур привело к нарушению принципа обеспечения конкуренции при осуществлении закупок и предоставлению неправомерных преференций определенному контрагенту.
При этом прокурор указал, что отсутствие публичных процедур не привело к эффективному использованию бюджетных средств Самарской области, предполагающему, в том числе, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности).
В результате заключения министерством вышеуказанных договоров с единственным подрядчиком ИП ФИО1 получила доступ к выполнению работ по установленной цене без участия в какой-либо конкурентной борьбе, без подачи предложений о снижении цены контракта; из-за несоблюдения процедуры закупок нарушены права потенциальных участников закупки, которые не могли принять участие в закупочных процедурах вследствие предоставления преимущества определенному лицу - ИП ФИО1
Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения с иском в суд.
Возражая против иска, ответчики указывали, что цели оспариваемых договоров различны, так как документы, которые подлежали разработке в рамках каждого из них, следует рассматривать в качестве последовательной технологической цепочки в условиях отсутствия достаточных сведений для объединения планировки и межевания в одном документе. Кроме того, ответчики указывали, что в рассматриваемом случае отсутствует факт ограничения числа участников закупки.
Суд первой инстанции, удовлетворяя исковые требования, исходил из того, что в силу норм Федерального закона № 44-ФЗ осуществление закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) является исключительным случаем осуществления закупок. Указанный способ должен применяться в тех случаях, когда невозможно применять иные способы осуществления закупок товаров (работ, услуг). В рассматриваемом случае ответчиками не доказана нецелесообразность применения конкурентных способов определения подрядчика, требующих затрат времени; авария, иная чрезвычайная ситуация, а также угроза их возникновения отсутствовали.
Суд также принял во внимание, что проведение изысканий было предусмотрено в отношении одного и того же объекта, и ответчики не доказали, что на момент заключения первого контракта, отсутствовала потребность в проведении изысканий, явившихся предметом последующего контракта.
При указанных обстоятельствах суд пришел к выводу, что фактически работы выполнены в отсутствие надлежащим образом заключенного муниципального контракта, что не влечет возникновения у заказчика обязанности по их оплате.
Исследовав материалы дела, оценив доводы и возражения сторон, проверив в соответствии со статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правомерность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в судебном акте, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд не усматривает оснований для отмены решения Арбитражного суда Самарской области от 21.01.2025 по делу № А55-32072/2024. При этом суд исходит из следующего.
В соответствии с ч. 1 ст. 133 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определение характера спорного правоотношения и подлежащего применению законодательства, обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения дела, является прерогативой суда.
Согласно п. 1 ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и. иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения.
В силу п. 1 ст. 763 Гражданского кодекса Российской Федерации подрядные строительные работы, проектные и изыскательские работы, предназначенные для удовлетворения государственных или муниципальных нужд, осуществляются на основе государственного или муниципального контракта на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд.
В соответствии с ч. 1 ст. 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.
Отношения в указанной сфере деятельности регулирует Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", в соответствии с п. 3 ст. 3 которого закупкой товара, работы, услуги для обеспечения муниципальных нужд признается совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение муниципальных нужд.
В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 24 Федерального закона № 44-ФЗ под закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд понимается совокупность действий, осуществляемых в установленном Федеральным законом № 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных, нужд. Заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
К принципам контрактной системы в силу ст. ст. 1, 6, 8, 9 Федерального закона №44-ФЗ отнесены повышение эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечение Гласности и прозрачности осуществления таких закупок, профессионализм заказчиков, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, предотвращение коррупции и других злоупотреблений, создание равных условий для участников для обеспечения конкуренции между участниками закупок.
В силу ч. 5 ст. 24 Федерального закона № 44-ФЗ заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 данного закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки.
В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги, не превышающую шестисот тысяч рублей.
Согласно ст. 8 Федерального закона № 44-ФЗ под принципом обеспечения конкуренции понимается создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, при которых любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). К созданию равных условий при выявлении лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг относится запрет на совершение заказчиками, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности, к необоснованному ограничению числа участников закупок.
Исходя из ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, к разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков); ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.
Как указано в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 25.10.2018 № 2613-0, положения норм Федерального закона № 44-ФЗ направлены на предотвращение злоупотреблений при осуществлении закупок в целях обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Действительно, положениями подп. 9 п. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ предусмотрена возможность осуществления закупки у единственного поставщика в случае осуществления закупки вследствие аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения и (или) ликвидации чрезвычайной ситуации. В то же время в данном подпункте предусмотрено, что заказчик вправе осуществить закупку в количестве, объеме, которые необходимы вследствие таких аварии, обстоятельств непреодолимой силы, для предупреждения и (или) ликвидации чрезвычайной ситуации, если применение конкурентных способов, требующих затрат времени, нецелесообразно.
Согласно п. 22 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, не может быть отказано в удовлетворении иска об оплате поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в отсутствие государственного или муниципального контракта в случаях экстренного осуществления поставки товаров, выполнение работ или оказания услуг в связи с аварией, иной чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера, а также угрозой их возникновения.
Таким образом, закупка у единственного поставщика носит не ординарный, а экстраординарный характер; допустима только в случае, если применение конкурентных способов определения поставщика, требующих затрат времени, нецелесообразно. Иными словами, закупка неконкурентным, способом является исключением, а не правилом; применение данной нормы не должно становиться системой и способом обхода требований Федерального закона № 44-ФЗ в части необходимости соблюдения конкуренции при осуществлении закупок.
Однако наличие указанных условий при рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции не установлено. При этом доказательства аварии, иной чрезвычайной ситуацией природного или техногенного характера, а также угрозы их возникновения, не представлены. Таким образом, из материалов дела не усматривается, что спорные работы являлись срочными, выполнение которых не требовало отлагательств.
Приведение судом первой инстанции в тексте решения понятия идентичных работ, на что ссылался истец в апелляционной жалобе, не повлекло за собой вывода суда первой инстанции о том, что работы, являющиеся предметом спорных договоров, являются идентичными. Так, суд первой инстанции исходил из того, изыскания подлежали проведению в отношении одного и того же объекта, и ответчики не доказали, что на момент заключения первого договора, отсутствовала потребность в проведении иных изысканий, явившихся предметом второго договора. При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что спорные работы являлись единой потребностью.
Суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции и отмечает, что приведенные в апелляционной жалобе доводы о том, что проект планировки территории и проект межевания полосы отвода автомобильной дороги являются разными документами, не могут быть приняты, поскольку учитывая, что договоры заключены в один день, ответчики не доказали невозможность включения обоих видов работ в предмет одного контракта с проведением соответствующей закупочной процедуры с указанием при необходимости последовательных этапов выполнения работ.
Ссылки министерства на то, что при проведении закупочных процедур цена работ не могла быть ниже цены, установленной в оспариваемых договорах, также не могут быть приняты, поскольку являются лишь предположениями министерства.
В судебном заседании в суде апелляционной инстанции представитель министерства пояснил, что заключение договоров без проведения соответствующих конкурентных процедур было обусловлено тем, что работы являются специфическими, выполнение которых может проводить узкий круг поставщиков с учетом особенностей территории, а ИП ФИО1 ранее работала в организации, проводившей подобные работы именно на территории Самарской области, и знакома с ее особенностями.
Однако данные пояснения также не могут быть приняты в качестве оснований для непроведения конкурентных процедур. Напротив, министерство фактически подтвердило, что самостоятельно по своему усмотрению выбрало ИП ФИО1 в качестве исполнителя, оказав тем самым предпочтение данному лицу. При этом доказательства отсутствия как в Самарской области, так и в иных субъектах Российской Федерации других подрядчиков, обладающих надлежащей квалификацией, не представлены.
Отклоняя доводы апелляционной жалобы о том, что заключением оспариваемых договоров не были нарушены публичные интересы, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.
В соответствии с п. 1 ст. 166 Гражданского Кодекса Российской Федерации сделка признается недействительной по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка). По правилам п. 2 ст. 168 Гражданского Кодекса Российской Федерации сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.
Согласно п. 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 № 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе", предъявляя иск о признании недействительной сделки или применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной лицами, названными в абз. 2 и 3 ч. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор обращается в арбитражный суд в интересах публично-правового образования.
В пункте 75 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 № 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" отмечено, что применительно к ст. ст. 166, 168 Гражданского Кодекса Российской Федерации под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей среды. Сделка, при которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной, как посягающая на публичные интересы.
В силу разъяснений, приведенных в п. 18 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, государственный (муниципальный) контракт, заключенный с нарушением требований Закона о контрактной системе и влекущий, в частности, нарушение принципов открытости, прозрачности, ограничение конкуренции, необоснованное ограничение числа участников закупки, а, следовательно, посягающий на публичные интересы и (или) права и законные интересы третьих лиц, является ничтожным.
В пункте 32 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации №3 (2020), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2020, разъяснено, что договоры, при заключении которых допущено нарушение законодательства о закупках, являются ничтожными в силу части 2 статьи 8 Федерального закона № 44-ФЗ и п. 2 ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации.
При этом договор, заключенный в нарушение требований Закона о контрактной системе без проведения конкурса или аукциона, является ничтожной сделкой на основании п. 2 ст. 168 Гражданского кодекса Российской Федерации вне зависимости от наличия в материалах дела доказательств нарушения прав и законных интересов иных потенциальных участников закупок.
На основании изложенного выводы суда первой инстанции о недействительности договоров являются правомерными и соответствуют судебной практике рассмотрения аналогичных споров.
Доводы о невозможности применения последствий недействительности сделок в виде взыскания с подрядчика денежных средств подлежат отклонению, поскольку в силу п. 20 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017, по общему правилу поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг в целях удовлетворения государственных или муниципальных нужд в отсутствие государственного или муниципального контракта не порождает у исполнителя право требовать оплаты соответствующего предоставления.
По смыслу правовой позиции, изложенной в п. 20 указанного Обзора судебной практики, односторонняя реституция возможна при сознательном заключении договора его сторонами в обход действующего законодательства о государственных (муниципальных) закупках, когда сторона, вступающая в такие отношения с публичным образованием, не имеет нормативно установленных оснований для оценки своего поведения как правомерного и потому ведет себя недобросовестно.
В Определении Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2016 по делу №305-ЭС16-1427 отмечено, что несоблюдение установленной законом процедуры заключения контракта не устраняет его возмездности, но лишает в связи с изложенной причиной исполнителя права на получение вознаграждения. Иной подход допускал бы поставку товаров, работ, услуг в обход норм Федерального закона № 44-ФЗ (Определение Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2016 № 305-ЭС16-1427, пункт 4 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 25.11.2015, п. 18 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг, для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 28.06.2017).
При указанных обстоятельствах исковые требования прокурора о применении последствий недействительности сделок в виде взыскания с подрядчика полученных по недействительным сделкам денежных средств также обоснованно удовлетворены судом.
Учитывая отсутствие нарушений, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта по ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение Арбитражного суда Самарской области от 21.01.2025 по делу № А55-32072/2024 является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба - не подлежащей удовлетворению.
В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы относятся на министерство и понесены им при предъявлении жалобы.
Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Самарской области от 21.01.2025 по делу № А55-32072/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня его принятия с направлением кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции.
Председательствующий судья Т.И. Колодина
Судьи О.В. Барковская
С.А. Кузнецов