АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ арбитражного суда кассационной инстанции

г. Краснодар Дело № А53-7733/2024 13 мая 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 13 мая 2025 года. Постановление изготовлено в полном объеме 13 мая 2025 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Алексеева Р.А., судей Денека И.М. и Ташу А.Х., при ведении протокола судебного заседания, проводимого с использованием систем видеоконференц-связи, помощником судьи Бетиговым М.С. и участии от истца – Черноморо-Азовского морского управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (ИНН <***>, ОГРН <***>) – ФИО1 (доверенность от 10.01.2025 № 2), от ответчика – администрации города Ростова-на-Дону (ИНН <***>, ОГРН <***>) – ФИО2 (доверенность от 27.12.2024 № 59.1/439), в отсутствие ответчика – департамента жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону (ИНН <***>, ОГРН <***>) и третьего лица – муниципального казенного учреждения «Управление жилищно-коммунального хозяйства» Пролетарского района города Ростова-на-Дону, извещенных о времени и месте судебного заседания путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации города Ростова-на-Дону на решение Арбитражного суда Ростовской области от 14.10.2024 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2024 по делу № А53-7733/2024, установил следующее.

Черноморо-Азовское морское управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (далее – управление) обратилось в арбитражный суд с иском к администрации города Ростова-на-Дону (далее – администрация) о взыскании 144 196 рублей вреда, причиненного почвам, как объекту охраны окружающей среды.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом первой инстанции привлечены департамент жилищно-коммунального хозяйства и энергетики города Ростова-на-Дону

(далее – департамент); МКУ «Управление жилищно-коммунального хозяйства» Пролетарского района города Ростова-на-Дону (далее – учреждение).

Впоследствии суд первой инстанции привлек департамент к участию в деле в качестве соответчика.

Решением от 14.10.2024, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 05.12.2024, с муниципального образования город Ростов-на-Дону в лице департамента за счет казны муниципального образования города Ростова-на-Дону взыскано 144 196 рублей суммы вреда, причиненного почвам, как объекту окружающей среды. В удовлетворении исковых требований к администрации отказано.

В кассационной жалобе администрация, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, а также на несоответствие сделанных судами выводов представленным в дело доказательствам, просит отменить судебные акты и отказать в иске. Доводы жалобы сводятся к тому, что суды не дали надлежащей оценки доводам ответчиков о том, что управлением не доказаны вина правообладателя спорного земельного участка, а также причинно-следственная связь между действиями (бездействием) ответчиков и вредом, причиненным объекту охраны окружающей среды.

В отзыве на жалобу управление указало на законность и обоснованность решения и постановления и отклонило ее доводы.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы кассационной жалобы, просил обжалуемые судебные акты отменить, кассационную жалобу – удовлетворить.

Представитель управления возражал против доводов жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, просил судебные акты оставить без изменения.

Изучив материалы дела, доводы жалобы и отзыва, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа пришел к следующим выводам.

Из материалов дела видно и судами установлено, что 12.09.2023 в соответствии с приказом врио руководителя управления от 05.09.2023 № 194-КНД проведено выездное обследование акватории и водоохранной зоны р. Дон в границах морских портов Ростов-на-Дону, Азов, в ходе которого было установлено, что в границах водоохранной зоны р. Дон на земельном участке, собственность на который не разграничена, расположенном между лодочной станцией по ул. Окружная, д. 56 и дорогой по ул. Окружная (о. Зеленый, г. Ростов-на-Дону, точка с географическими координатами 47.217917; 39.788629) на расстоянии около 120 м от водного объекта, допущено перекрытие отходами производства и потребления (пищевые отходы; отходы картона, стекла и пластика; мебель, утратившая потребительские свойства; растительные остатки;

поврежденные ртутные лампы и пр.) части земельного участка, не имеющего твердого покрытия.

Специалистами ФГБУ «ЧерАзтехмордирекция» произведен отбор на определение (подтверждение) класса опасности отходов, произведены линейные замеры территории земельного участка, перекрытого отходами. Замеры проведены рулеткой измерительной металлической (заводской NR50M0012, свидетельство о поверке С-ГНТ/07-06-2023/255260545 от 07.06.2023. Срок действия поверки: до 06.06.2024). Площадь перекрытия составила 107,37 кв. м.

Согласно протоколу испытаний (измерений) от 19.09.2023 № 861 и № 862, экспертному заключению по результатам отбора проб от 20.09.2023 № 42-09-Р установлено, что в соответствии с главой 3 (приложение № 5) приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 04.12.2014 № 536 «Об утверждении критериев отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду» отобранный отход относится к IV классу опасности для окружающей природной среды. Кроме того, было установлено, что отход оказывает острое токсическое действие.

Управление пришло к выводу о невыполнении обязанности владельцем земель по приведению водоохранных зон и прибрежных защитных полос р. Дон, расположенных на территории муниципального образования город Ростов-на-Дону, в состояние, пригодное для пользования, в связи с чем на основании пункта 5 Методики исчисления вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды, утвержденной приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 08.07.2010 № 238 (далее – Методика), произведен расчет вреда, причиненного почвам, как объекту охраны окружающей среды, размер которого составил 144 196 рублей.

Письмом от 08.12.2023 № 01-16/6403 (направлено по электронной почте на адрес rostov@donland.ru) управление предложило администрации оплатить в добровольном порядке размер ущерба.

Письмом от 19.01.2024 № 8961 администрация сообщила управлению о том, что вред, причиненный почве, как объекту охраны окружающей среды в добровольном порядке оплачен не будет.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения в арбитражный суд с иском.

Законность судебных актов проверяется кассационным судом в пределах доводов, изложенных в кассационной жалобе (части 1 и 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Разрешая спор, суды руководствовались положениями статей 15, 1064, 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 42, 74, 76 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 7, 7.1, 25, 65 Водного кодекса Российской Федерации, статей 77 и 78 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон № 7-ФЗ), статей 12, 13, 13.4 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ), а также разъяснениями постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.11.2017 № 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде».

В соответствии со статьей 24.6 Закона № 89-ФЗ сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации обеспечиваются региональным оператором в соответствии с Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12.11.2016 № 1156 (далее – Правила № 1156), территориальной схемой обращения с отходами, в том числе с твердых коммунальных отходов, региональной программой в области обращения с отходами, в том числе с твердых коммунальных отходов, утвержденными в установленном порядке субъектом Российской Федерации.

Согласно норме статьи 1 Закона № 89-ФЗ региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами – это юридическое лицо, которое обязано заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственником твердых коммунальных отходов, которые образуются и места сбора которых находятся в зоне деятельности регионального оператора.

Законодательство в сфере обращения с отходами регулирует также вопросы осуществления деятельности, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок.

Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения поселения (подпункт 18 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ)).

В силу пункта 14 части 1 статьи 15 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов.

Полномочия органов местного самоуправления распространяются на земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов, территорию которого составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселений.

Согласно нормам статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в частности: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы.

В соответствии с нормой подпункта 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения химическими веществами, в том числе радиоактивными, иными веществами и микроорганизмами, загрязнения отходами производства и потребления и другого негативного воздействия.

В силу нормы пункта 2 статьи 214 Гражданского кодекса Российской Федерации и пункта 1 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

Нормой части 2 статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и федеральными законами.

Согласно пункту 2 статьи 3.3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 137-ФЗ) предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории

городского округа, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 статьи 3.3 Закона № 137-ФЗ.

В соответствии с пунктом 4 статьи 3.3 Закона № 137-ФЗ исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, также являются органами, уполномоченными на заключение в отношении таких земельных участков договора мены, соглашения об установлении сервитута, соглашения о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на принятие решений о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и на выдачу разрешения на использование земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

В силу нормы абзаца 2 статьи 3.3. Закона № 137-ФЗ отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими.

Согласно норме статьи 10.1 Земельного кодекса Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области земельных отношений, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ.

Пунктом 18 Правил № 1156 обязанность обеспечить ликвидацию места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов либо заключить договор с региональным оператором на оказание услуг по такой ликвидации возложена на собственника земельного участка.

Понятие несанкционированных свалок отходов содержится в пункте 4.13 ГОСТа 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного постановлением Госстандарта России от 28.12.2001 № 607-ст, как территорий, используемых, но не предназначенных для размещения на них отходов.

В пункте 7.8 ГОСТа 30772-2001 указано, что собственником отходов является юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, в собственности которых они находятся, которые намерены осуществлять заготовку, переработку отходов и другие работы по обращению с отходами, включая их отчуждение.

Если это лицо не установлено, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся (примечание к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001).

Судами установлено, что земельный участок, на котором была расположена несанкционированная свалка, относится к землям, право собственности, на которые не разграничено и расположены в пределах границ муниципального образования – «Город Ростов-на-Дону». Указанные обстоятельства сторонами не оспариваются (статьи 9, 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). При этом доказательства, позволяющие определить, кем фактически организована несанкционированная свалка, в материалы дела не представлены.

Таким образом, лицо, являющееся непосредственным причинителем вреда, в ходе рассмотрения дела не установлено.

Целью ответственности за причинение вреда окружающей среде является достижение компенсации, восстановление ее нарушенного состояния, в связи с этим истец вправе выбрать способы, предусмотренные статьей 1082 Гражданского кодекса, статьей 78 Закона № 7-ФЗ при обращении за судебной защитой, а суд с учетом конкретных обстоятельств по делу, оценивая в каждом случае эффективность этих способов, применить тот, который наиболее соответствует этим целям.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 13.10.2015 № 26-П, экологическая функция является общей для всех уровней публичной власти в Российской Федерации, поэтому невыполнение или ненадлежащее выполнение органами местного самоуправления своих полномочий, ставшее причиной загрязнения территории муниципального района, является основанием для привлечения к установленной законом ответственности.

Арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, исходя из представленных доказательств (часть 1 статьи 64, статья 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 № 138 утверждены Положения об отраслевых (функциональных) органах администрации, в том числе положение о департаменте, который является отраслевым (функциональным) органом администрации, осуществляющим функции по реализации полномочий органа местного самоуправления города Ростова-на-Дону по обеспечению необходимых условий для

решения вопросов местного значения в области развития жилищно-коммунального хозяйства и энергетики, в том числе по организации сбора, вывоза, утилизации бытовых и промышленных отходов, организации благоустройства и озеленения, обеспечения свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам. В соответствии с пунктами 1.5 и 1.6 положения о департаменте, департамент имеет самостоятельный баланс, финансируется за счет средств бюджета города Ростова-на-Дону, и является главным распорядителем бюджетных средств, главным администратором доходов бюджета.

С учетом изложенного выводы судов о том, что надлежащим ответчиком в рамках рассматриваемого спора является департамент, являются верными.

Утвержденной муниципальной программой «Развитие жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, улучшение экологической обстановки и благоустройство города Ростова-на-Дону», департаменту было предусмотрено выделение бюджетных средств на ликвидацию несанкционированных свалок в границах города.

Таким образом, департамент, будучи ответственным за содержание и распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена на территории муниципального образования, не предпринял достаточных мер к предотвращению незаконного использования земельного участка, что привело к его загрязнению. При этом поскольку на собственника земельного участка в силу закона возложена обязанность по проведению обязательных мероприятий по улучшению, защите и охране земель, от имени которого в отношении данных земельных участков выступает департамент, то и исполнение данных обязанностей должно осуществляться ответчиком.

Данный вывод соответствует правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации (Обзор судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.06.2022, Определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 24.04.2025 № 309-ЭС24-22782 по делу № А50-15416/2023).

Принимая во внимание презумпцию экологической опасности хозяйственной деятельности, невозможность безусловно установить, какие именно действия повлекли за собой загрязнение окружающей среды, не должна выступать обстоятельством, исключающим ответственность за вред.

При таких обстоятельствах следует признать обоснованной позицию управления о том, что в результате бездействия ответчиков, нереализации законодательно

предоставленных полномочий сложилась негативная ситуация, связанная с загрязнением почвы как объекта окружающей среды.

В данном случае загрязнение окружающей среды произошло не в результате непосредственных действий ответчика по загрязнению окружающей среды, а в результате бездействия, выразившегося в неисполнении возложенных на него законом обязанностей в области обеспечения охраны окружающей среды (организация мероприятий по охране окружающей среды, организация благоустройства территории городского округа, осуществление муниципального земельного контроля и надзора), направленных на исключение риска возникновения условий, приводящих к загрязнению окружающей среды.

Отсутствие эффективного контроля со стороны уполномоченных органов за соблюдением действующего законодательства лишает правовое регулирование смысла и приводит к снижению доверия граждан к праву в целом. В ситуации бездействия по установлению реального причинителя вреда отказ в иске о возмещении экологического вреда, с одной стороны, способствует продолжению осуществления противоправных действий виновными лицами и их безнаказанности, с другой стороны – является дестимулирующим фактором, снижающим заинтересованность и мотивацию уполномоченных органов в установлении таких правонарушителей: вред не возмещается ни причинителем вреда, ни лицами, которые могли и должны были установить ответственное за возмещение вреда лицо. Поощрение (отказ в иске) бездействия уполномоченных органов, осуществляющих государственный контроль и надзор, порождает возможность для этих органов осуществлять выбор между различными моделями поведения, сохраняя потенциальную возможность действовать из собственного усмотрения по установлению правонарушителей, и такая вариативность может существенно отличаться от реальных экологических и публичных интересов. В рассматриваемом случае ординарное распределение бремени доказывания нерезультативно, не соответствует цели и логике правового регулирования экологических отношений и реальным потребностям в установлении юридических требований в области охраны окружающей среды.

Исследовав и оценив в порядке, предусмотренном нормами статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства, суды, установив факт неисполнения департаментом полномочий по ликвидации несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, пришли к выводу об обоснованности заявленных исковых требований.

Ссылка заявителя на отсутствие в материалах дела достаточных доказательств, подтверждающих причинение вреда спорному земельному участку действиями (бездействием) ответчиков, была предметом рассмотрения нижестоящих судов, которые дали данному аргументу надлежащую правовую оценку.

Расчет исковых требований, основанный на Методике, проверен судами, признан методологически и арифметически верным. Основания для перерасчета у суда округа отсутствуют. Доводы кассационной жалобы в указанной части не заявлены.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1, 3 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Из полномочий суда кассационной инстанции исключены действия по установлению обстоятельств, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судами, по предрешению вопросов достоверности или недостоверности доказательств, преимущества одних доказательств перед другими, а также по переоценке доказательств, которым уже была дана оценка судами первой и апелляционной инстанций (статьи 286, 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункт 32 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции»).

Обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы – установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловными основаниями для отмены судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 274, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 14.10.2024 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.12.2024 по делу № А53-7733/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Р.А. Алексеев Судьи И.М. Денека А.Х. Ташу