ВОСЬМОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

644024, <...> Октября, д.42, канцелярия (3812)37-26-06, факс:37-26-22, www.8aas.arbitr.ru, info@8aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

город Омск

29 мая 2025 года

Дело № А46-19394/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 27 мая 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме 29 мая 2025 года

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Шиндлер Н.А.,

судей Ивановой Н.Е., Сафронова М.М.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Алиевой А.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-3488/2025) Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области на решение Арбитражного суда Омской области от 27.03.2025 по делу № А46-19394/2024 (судья Солодкевич И.М.), принятое по заявлению Администрации Шербакульского муниципального района Омской области (ОГРН 1025502132182, ИНН 5540005041, адрес: 646700, Омская область, р-н Шербакульский, р.п. Шербакуль, пл. Гуртьева, д. 7) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области (ОГРН 1045504034840, ИНН 5503084944, адрес: 644099, Омская область, г. Омск, ул. Интернациональная, д. 41) о признании незаконными действия по проведению внеплановой выездной проверки на основании распоряжения от 19.08.2024 № 2408/381-55/95-В/ПВП, недействительным предписания от 04.09.2024 № 2408/381-55/95-В/ПВП,

при участии в судебном заседании представителей:

от Администрации Шербакульского муниципального района Омской области – ФИО1 по доверенности от 04.02.2025 сроком на три года, паспорт, диплом;

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области – ФИО2 по доверенности от 26.12.2024 сроком до 31.12.2025, служебное удостоверение; ФИО3 по доверенности от 24.12.2024 сроком до 31.12.2025, служебное удостоверение, диплом;

установил:

Администрация Шербакульского муниципального района Омской области (далее – Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Омской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области (далее – Главное управление МЧС России по Омской области, заинтересованное лицо, Управление) о признании незаконными действия по проведению внеплановой выездной проверки на основании распоряжения от 19.08.2024 № 2408/381-55/95-В/ПВП, недействительным предписания от 04.09.2024 № 2408/381-55/95-В/ПВП.

Решением Арбитражного суда Омской области от 27.03.2025 по делу № А46-19394/2024 требования удовлетворены. Признано недействительным предписание от 04.09.2024 № 2408/381-55/95-В/ПВП, действия Управления по проведению внеплановой выездной проверки на основании распоряжения от 19.08.2024 № 2408/381-55/95-В/ПВП признаны незаконными как несоответствующие Федеральному закону от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ), Постановлению Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее – Постановление № 336).

Не согласившись с принятым судебным актом, заинтересованное лицо обратилось в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы Главное управление МЧС России по Омской области указывает, что оспариваемое распоряжение вынесено на основании абзаца второго части 2.6 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ), абзаца второго подпункта «б» пункта 3 Постановления № 336, в связи с поручением Президента Российской Федерации от 21.01.2024 № Пр-107 «Об организации и проведения на территории Российской Федерации внеплановых проверок в области гражданской обороны в отношении федеральных органов исполнительной власти, и их территориальных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим органам, исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий в области гражданской обороны в отношении организаций, отнесенных к категориям высокого, значительного и среднего риска» (далее – поручение от 21.01.2024 № Пр-107).

Отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

В судебном заседании апелляционной инстанции представители Управления поддержали доводы и требования, изложенные в апелляционной жалобе, просили решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель Администрации оспаривал доводы жалобы, просил оставить решение без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

На основании распоряжения начальника территориального отдела надзорной деятельности и профилактической работы по Азовскому и Шербакульскому районам управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Омской области (далее также – территориальный отдел) ФИО3 от 19.08.2024 № 2408/381-55/95-В/РВП (далее также – распоряжение от 19.08.2024, л. д. 12-16) заместителем начальника территориального отдела ФИО4 04.09.2024 в отношении заявителя проведена внеплановая выездная проверка в рамках осуществления государственного надзора за реализацией органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий в области гражданской обороны.

По результатам проверки Администрации выдано предписание от 04.09.2024 № 2408/381-55/95-В/ПВП, согласно которому заявителем нарушены положения абзаца 8 пункта 2 статьи 8 Федерального закона от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Закон № 28-ФЗ), что выразилось в отсутствии автоматизированной системы централизованного оповещения, охватывающего все населённые пункты, об опасностях, возникающих при военных действиях или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; несоздании муниципальной системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (л. д. 17-18).

Срок для устранения указанного нарушения согласно данному предписанию – 04.09.2025.

Несогласие с действиями по проведению внеплановой выездной проверки и выводы о недействительности предписания обусловили обращение Администрации с жалобой к начальнику территориального отдела (л. д. 42-43).

Решением начальника территориального отдела от 30.10.2024 № ИВ-238-10-12-90 в удовлетворении обозначенной жалобы отказано (л. д. 44-45).

Несогласие с действиями по проведению проверки и выданным предприсанием послужило основанием для обращения Администрации в Арбитражный суд Омской области с соответствующим заявлением.

27.03.2025 Арбитражный суд Омской области принял решение, обжалуемое в апелляционном порядке.

Проверив в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) законность и обоснованность решения суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции находит основания для его отмены.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ, частью 4 статьи 200 АПК РФ условиями принятия арбитражным судом решения о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов является наличие одновременно двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13.1 Закона № 28-ФЗ федеральный государственный надзор в области гражданской обороны осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на решение задач в области гражданской обороны.

Пунктом 3 статьи 13.1 Закона № 28-ФЗ предусмотрено, что организация и осуществление федерального государственного надзора в области гражданской обороны регулируются Законом № 248-ФЗ.

Согласно статье 1 Закона № 248-ФЗ под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений (пункт 1).

Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль должны быть направлены на достижение общественно значимых результатов, связанных с минимизацией риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям, вызванного нарушениями обязательных требований (пункт 2).

В силу части 1 статьи 15 Закона № 248-ФЗ предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются: соблюдение контролируемыми лицами обязательных требований, установленных нормативными правовыми актами; соблюдение (реализация) требований, содержащихся в разрешительных документах; соблюдение требований документов, исполнение которых является необходимым в соответствии с законодательством Российской Федерации; исполнение решений, принимаемых по результатам контрольных (надзорных) мероприятий.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Закона № 248-ФЗ объектами государственного контроля (надзора), муниципального контроля являются:

1) деятельность, действия (бездействие) граждан и организаций, в рамках которых должны соблюдаться обязательные требования, в том числе предъявляемые к гражданам и организациям, осуществляющим деятельность, действия (бездействие);

2) результаты деятельности граждан и организаций, в том числе продукция (товары), работы и услуги, к которым предъявляются обязательные требования;

3) здания, помещения, сооружения, линейные объекты, территории, включая водные, земельные и лесные участки, оборудование, устройства, предметы, материалы, транспортные средства, компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, другие объекты, которыми граждане и организации владеют и (или) пользуются, компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, не находящиеся во владении и (или) пользовании граждан или организаций, к которым предъявляются обязательные требования (далее - производственные объекты).

Выездная проверка является одним из видов контрольных (надзорных) мероприятий). Под выездной проверкой понимается комплексное контрольное (надзорное) мероприятие, проводимое посредством взаимодействия с конкретным контролируемым лицом, владеющим производственными объектами и (или) использующим их, в целях оценки соблюдения таким лицом обязательных требований, а также оценки выполнения решений контрольного (надзорного) органа. Выездная проверка проводится по месту нахождения (осуществления деятельности) контролируемого лица (его филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) либо объекта контроля (пункт 7 части 2 статьи 56, части 1 и 2 статьи 73 Закона № 248-ФЗ).

В силу части 1 статьи 91 Закона № 248-ФЗ решения, принятые по результатам контрольного (надзорного) мероприятия, проведенного с грубым нарушением требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля, предусмотренным частью 2 настоящей статьи, подлежат отмене контрольным (надзорным) органом, проводившим контрольное (надзорное) мероприятие, вышестоящим контрольным (надзорным) органом или судом, в том числе по представлению (заявлению) прокурора.

При этом пунктом 1 части 2 статьи 91 Закона № 248-ФЗ к грубым нарушениям требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), муниципального контроля отнесено отсутствие оснований для проведения контрольных (надзорных) мероприятий.

В пункте 3 части 1 статьи 57 Закона № 248-ФЗ одним из оснований для проведения контрольных (надзорных) мероприятий указано поручение Президента Российской Федерации, поручение Правительства Российской Федерации (в том числе в отношении видов федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которых переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации) о проведении контрольных (надзорных) мероприятий в отношении конкретных контролируемых лиц.

Абзац второй подпункта «б» пункта 3 Постановления № 336 устанавливает, что в 2022 - 2024 годах в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Законом № 248-ФЗ и Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ), а также при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (включая контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры, в частности, по поручению Президента Российской Федерации.

Из оспариваемого решения суда первой инстанции следует, что Арбитражный суд Омской области, удовлетворяя требования заявителя, исходил из вывода о грубом нарушении требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора), выраженном в отсутствии надлежащего основания для проведения проверки, поскольку представленный в материалы дела документ не является поручением Президента Российской Федерации, а может быть рассмотрен только как указание.

Изложенная позиция арбитражного суда первой инстанции расценивается апелляционным судом как ошибочная и сделанная без учёта следующего.

Как следует из материалов дела, в рассматриваемом случае в качестве основания для проведения внеплановой выездной проверки соблюдения требований в области гражданской обороны в отношении Администрации указано поручение Президента Российской Федерации от 21.01.2024 № Пр-107, оформленное резолюцией «Согласен» Президента Российской Федерации на письме Министра МЧС России от 17.01.2024 № 42-61-19 (л. д. 96).

В указанном письме Министра МЧС России от 17.01.2024 изложено предложение на фоне сложившейся обстановки, связанной с проведением специальной военной операции, по проведению внеплановых поверок по гражданской обороне.

Копия указанного письма была направлена Главным управлением МЧС России по Омской области главе Администрации Шербакульского муниципального района в ответ на запрос о предоставлении копии поручения Президента РФ от 21.01.2024 № Пр-107 (письмо от 30.10.2024 № ИВ-238-9851).

Главное управление МЧС России по Омской области также представило в материалы дела скриншоты разделов используемой им программы, копии писем МЧС России от 26.01.2024 № М-АМ-33 о проведении внеплановых проверок и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, от 26.01.2024 № 43-368-19 об организации работы по выполнению поручения Президента Российской Федерации, от 05.12.2024 № 42-2612-19 об исполнении поручения, копия письма Контрольного управления Президента Российской Федерации от 13.01.2025 № А8-354-2/7 о снятии указания Президента Российской Федерации от 21.01.2024 № Пр-107 с контроля (л. д. 115-127).

Оценивая материала дела, суд апелляционной инстанции полагает, что представленные Управлением документы подтверждают доводы о том, что спорная проверка проводилась во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 21.01.2024 № Пр-107. На официальном сайте Президента Российской Федерации (http://kremlin.ru/) все поручения открытого доступа оформлены под грифом «Пр». В поручении от 21.01.2024 № Пр-107 также указана данная аббревиатура, присутствует штрих-код номер документа.

При этом иного поручения с аббревиатурой № Пр-107 в 2024 году на официальном сайте Президента Российской Федерации не представлено.

С учетом данных обстоятельств, а также того, что в материалы дела Управлением представлены иные официальные документы, подтверждающие исполнение поручения от 21.01.2024 № Пр-107 и снятие его с контроля, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для вывода о том, что проверка была проведена безосновательно.

Вывод Арбитражного суда Омской области о том, что резолюция на письме Министра МЧС России от 17.01.2024 № 42-61-19 не является поручением, так как не отвечает ни по форме, ни по содержанию поручению Президента Российской Федерации, установленному Порядку исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 28.03.2011 № 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» (далее – Порядок № 352), судом апелляционной инстанции признается ошибочным по следующим мотивам.

Согласно пункту 1 Порядка № 352 поручения и указания Президента Российской Федерации даются в целях реализации его конституционных полномочий.

Так, вопреки утверждению суда первой инстанции, согласно пункту 2 Порядка № 352 Поручения Президента Российской Федерации содержатся:

- в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации,

-в директивах Президента Российской Федерации или

- оформляются в установленном порядке на бланках со словом «Поручение». Поручения Президента Российской Федерации, могут оформляться

-в виде перечней поручений Президента Российской Федерации.

Соответственно, поручение Президента Российской Федерации может быть изложено не только на бланках со словом «Поручение», но и в директиве Президента Российской Федерации.

Запись «Согласовано ФИО5» на предложении Министра МСЧ о проведении проверок может быть расценена как директива Президента Российской Федерации.

При этом суд апелляционной инстанции также учитывает, что Порядок № 352, предусматривающий формы принятия поручений, не распространяется на решения Президента Российской Федерации, содержащиеся в протоколах заседаний Совета Безопасности Российской Федерации и оперативных совещаний с постоянными членами Совета Безопасности Российской Федерации, заседаний консультативных и совещательных органов, на что указанного в пункте 10 данного Порядка №352.

Более того, суд апелляционной инстанции считает, что возникшие между сторонами отношения вообще не регулирует Закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», поскольку его положения применяются к осуществлению контроля за деятельностью органов местного самоуправления, за исключением деятельности, осуществляемой ими при решении вопросов местного значения, осуществления полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с законодательством, если осуществление указанного контроля предусмотрено федеральными законами (часть 2 статьи 2 данного Закона).

Так, согласно части 2 статьи 2 Закона № 248-ФЗ положения настоящего Федерального закона применяются к организации и осуществлению контроля за деятельностью органов государственной власти, не связанной с осуществлением ими властных полномочий, организации и осуществлению контроля за деятельностью органов местного самоуправления, за исключением деятельности, осуществляемой ими при решении вопросов местного значения, осуществления полномочий по решению указанных вопросов, иных полномочий и реализации прав, закрепленных за ними в соответствии с законодательством, если осуществление указанного контроля предусмотрено федеральными законами.

Как было выше указано, в силу пункта 21 части 1 статьи 15 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне.

Соответственно, положения Закона № 248-ФЗ в настоящем случае не применяются.

Аналогичная позиция изложена в кассационном определении Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2024 № 66-КАД24-10-К8.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает безосновательным утверждение о том, что Управлением была проведена спорная проверки не в рамках исполнения поручения Президента Российской Федерации.

В свою очередь, из позиции Администрации следует, что заявитель по существу не оспаривает факт наличия вмененного нарушения, выраженный в отсутствии автоматизированной системы централизованного оповещения, охватывающего все населенные пункты, об опасностях, возникающих при военных действиях или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; не создании муниципальной системы оповещения населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

В силу абзаца восьмого пункта 2 статьи 8 Закона № 28-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований обеспечивают и осуществляют своевременное оповещение населения.

В соответствии с пунктом 21 части 1 статьи 15 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Согласно пункту 8 Постановления Правительства РФ от 26.11.2007 № 804 «Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации» основными мероприятиями по гражданской обороне, осуществляемыми в целях решения задачи, связанной с оповещением населения об опасностях, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, являются:

- создание, реконструкция и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения, в том числе муниципальных и локальных систем оповещения населения;

- установка специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей;

- комплексное использование средств единой сети электросвязи Российской Федерации, сетей и средств радио-, проводного и телевизионного вещания, а также других технических средств передачи информации;

- сбор информации и обмен ею.

Из пояснений представителя Администрации, данных в суде апелляционной инстанции, следует, что денежные средства на устройство автоматизированной системы централизованного оповещения, охватывающего все населенные пункты, об опасностях, возникающих при военных действиях или вследствие этих конфликтов, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера будут выделены в дальнейшем.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции также не усматривает оснований для вывода о недействительности предписания от 04.09.2024 № 2408/381-55/95-В/ПВП.

С учетом вышеизложенного, решение Арбитражного суда Омской области от 27.03.2025 по делу № А46-19394/2024 подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований заявителя в полном объеме.

Апелляционная жалоба Управления подлежит удовлетворению по причине ее обоснованности.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области удовлетворить. Решение Арбитражного суда Омской области от 27.03.2025 по делу № А46-19394/2024 отменить.

Принять по делу новый судебный акт. В удовлетворении требований Администрации Шербакульского муниципального района Омской области о признании незаконными действия Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Омской области действия по проведению внеплановой выездной проверки на основании распоряжения от 19.08.2024 № 2408/381-55/95-В/ПВП и недействительным предписания от 04.09.2024 № 2408/381-55/95-В/ПВП отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Cибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Настоящий судебный акт выполнен в форме электронного документа и подписан усиленными квалифицированными электронными подписями судей, направляется лицам, участвующим в деле, согласно статье 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа не позднее следующего дня после дня его вынесения.

Информация о движении дела может быть получена путем использования сервиса «Картотека арбитражных дел» http://kad.arbitr.ru в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Председательствующий

Н.А. Шиндлер

Судьи

Н.Е. Иванова

М.М. Сафронов