Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, https://fasvso.arbitr.ru
тел./факс <***>, 210-172
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
Ф02-1750/2025
город Иркутск
23 мая 2025 года
Дело № А33-33799/2023
Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2025 года.
Полный текст постановления изготовлен 23 мая 2025 года.
Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:
председательствующего Левошко А.Н.,
судей: Рудых А.И., Шелёминой М.М.,
при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Лю-фа-хуан Д.А.,
при участии в судебном заседании путем использования системы веб-конференции представителя Муниципального учреждения «Управление жилищного фонда Администрации города Норильска» - ФИО1 (доверенность № 160/27-2023 от 01.12.2023, паспорт, диплом),
рассмотрев в судебном заседании кассационную жалобу Муниципального учреждения «Управление жилищного фонда Администрации города Норильска» на решение Арбитражного суда Красноярского края от 07 декабря 2024 года по делу № А33-33799/2023 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2025 года по тому же делу,
установил:
Муниципальное учреждение «Управление жилищного фонда Администрации города Норильска» (далее – учреждение) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Контрольно–счётной палате города Норильска (далее – контрольно-счетная палата, контролирующий орган) о признании недействительным представления № 05-03/7 от 03.11.2023 (далее – представление).
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен индивидуальный предприниматель ФИО2 (ОГРНИП <***>, ИНН <***>, далее – ФИО2, предприниматель).
Решением Арбитражного суда Красноярского края от 07 декабря 2024 года, оставленным без изменения постановлением Третьего арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2025 года, в удовлетворении заявленного требования отказано.
Не согласившись с указанными судебными актами, учреждение обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просило обжалуемые судебные акты отменить или изменить полностью и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований либо направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Заявитель жалобы считает необоснованными выводы судов о том, что основанием для вынесения оспариваемого представления послужил факт непредставления учреждением контролирующему органу достаточных доказательств, свидетельствующих об эффективном расходовании бюджетных средств, о соответствии представления требованиям законодательства Российской Федерации и отсутствии нарушения им прав и законных интересов учреждения, об отсутствии оснований для заключения муниципальных контрактов с предпринимателем на спорные услуги при наличии такой обязанности по исполнению функций администратора муниципальной собственности у учреждения; судами неправильно был определен круг обстоятельств, подлежащих установлению в ходе рассмотрения дела, в частности, в нарушение требований статей 198, 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), а также пункта 23 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «O некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее – постановление № 23) контрольно-счетная палата не доказала, что поставленные перед учреждением задачи могли быть достигнуты с использованием меньшего объема средств, что свидетельствовало бы о неэффективном расходовании бюджетных средств; властно-распорядительные функции органов местного самоуправления при заключении контрактов ФИО2 не передавались, решения о предоставлении жилых помещений принимались самим учреждением, равно как и договор найма заключался между учреждением и соответствующим нанимателем, что не противоречит положениям гражданского и жилищного законодательства Российской Федерации; предприниматель осуществлял исключительно техническую функцию по фактической передаче для заселения жилого помещения; ссылка контрольно-счетной палаты в оспариваемом представлении на пункт 2.1 Порядка взаимодействия структурных подразделений Администрации города Норильска при выявлении выморочного имущества, утвержденного постановлением Администрации города Норильска от 16.07.2014 № 404 (далее – Порядок № 404; далее - администрация) и подпункт 3.9.4.4 Положения о собственности и реализации прав собственника муниципального образования город Норильск, утвержденного решением Норильского городского Совета депутатов от 19.12.2005 № 59-834 (далее – Положение № 59-834) является несостоятельной, поскольку данные положения распространяются только на выморочное имущество, а не бесхозяйное; вменение учреждению нарушения пункта 1 части 1 статьи 6 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-Ф3 «О теплоснабжении» (далее – Закон № 190-ФЗ) является ошибочным, поскольку соответствующие полномочия учреждения предпринимателю не передавались; учитывая перечень указанных в контрактах работ, а также перечень работ, которые в соответствии с Правилами содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 491, и Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденными постановлением Госстроя Российской Федерации от 27.09.2003 № 170, выполняются непосредственно управляющими организациями, нельзя сделать однозначный вывод о том, что все работы, предусмотренные контрактами по пункту 9 спецификации «Подготовка пустующего жилого помещения к отопительному периоду», являются необоснованным расходованием бюджетных средств; соответствующие услуги включены в контракты в целях обеспечения безопасной эксплуатации внутриквартирного инженерного оборудования, находящегося в зоне эксплуатационной ответственности собственников жилых помещений, а также недопущения нарушения прав и законных интересов собственников соседних жилых помещений; выводы контролирующего органа относительно дублирования одних и тех же услуг – пункта 10 спецификации к контрактам «Составление акта технического обследования жилого помещения» с пунктом 1 «Составление акта технического обследования жилого помещения с заключением об отсутствии (наличии) необходимости проведения текущего ремонта жилого помещения)», что указывает на необоснованность расходования бюджетных средств, не могут считаться состоятельными в отсутствие доказательств предоставления выполнения указанных работ (услуг) в отношении одного и того же жилого помещения, разной их стоимости.
В представленном отзыве контрольно-счетная палата просила оставить обжалуемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
В судебном заседании представитель учреждения поддержала правовые позиции, изложенные в кассационной жалобе.
Иные лица о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 АПК РФ, однако явку своих представителей в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не обеспечили, в связи с чем кассационная жалоба рассматривается в их отсутствие.
Проверив в порядке, установленном главой 35 АПК РФ, в пределах доводов кассационной жалобы правильность применения Арбитражным судом Красноярского края и Третьим арбитражным апелляционным судом норм материального права и соблюдение ими норм процессуального права, соответствие выводов судов о применении норм права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам
Как установлено судами и следует из материалов дела, контрольно-счетной палатой было проведено контрольное мероприятие на предмет «Проверка учета объектов муниципального жилищного фонда» в период сентября 2022 года по февраль 2023 года, в том числе проведена проверка исполнения учреждением определенных Положением об Управлении жилищного фонда Администрации города Норильска, утвержденного решением Норильского городского Совета депутатов от 31.03.2015 № 23/4-494 (далее - Положение № 23/4-494), функций в части заключенных муниципальных контрактов и договоров. Установлено, что на 2022 год учреждением с ФИО2 заключены муниципальные контракты на оказание комплексных услуг в области административного обслуживания жилых помещений для обеспечения муниципальных нужд № 210818 от 13.12.2021, № 166-26/2021 от 30.12.2021, № 210011 от 28.02.2022, № 166-13 /2022 от 04.08.2022. Согласно техническому заданию и спецификации к указанным контрактам, предприниматель обязан оказать, в том числе следующие услуги: составление акта приема-передачи жилого помещения; составление акта обследования жилого помещения (в том числе имеющего признаки выморочного или бесхозяйного жилого помещения) о проживании (не проживании) граждан, использования жилого помещения по назначению; подготовка пустующего жилого помещения к отопительному периоду; составление акта технического обследования жилого помещения.
Поскольку изложенные выше услуги относятся к функциям непосредственно органа местного самоуправления и не могут оказываться ФИО2 по причине отсутствия квалифицированного персонала, контрольно-счетная палата пришла к выводу о неэффективном расходовании учреждением бюджетных средств при заключении и исполнении муниципальных контрактов в соответствующей части.
По итогам проверки контролирующим органом составлен акт от 05.06.2023 и в адрес учреждения вынесено представление от 03.11.2023 о возмещении бюджетных средств в сумме 1 346 071 рубля 50 копеек, предупреждении нарушений, связанных с необоснованным (незаконным) расходованием бюджетных средств, и привлечении к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, указанных в настоящем представлении.
Не согласившись с данным представлением, учреждение обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением об его оспаривании.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции, поддержанный апелляционным судом, пришел к выводу о том, что оспариваемое представление является законным, не нарушает права и законные интересы заявителя.
В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании представления может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствия данного акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушения этим актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Установив наличие совокупности указанных условий, арбитражный суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 2 статьи 201 АПК РФ). При отсутствии совокупности данных условий суд отказывает в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 АПК РФ).
В силу положений части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт. Данные положения не освобождают лиц, обратившихся в суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта, от обязанности от доказывания оснований своих требований.
На основании положений статей 265, 266.1, 268.1, 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статей 9, 14, 16 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее – Закон № 6-ФЗ), статьи 50 Устава городского округа город Норильск Красноярского края, утвержденного решением Норильского городского Совета Красноярского края 24.02.2000 № 386 (далее – Устав города Норильска), Положения о Контрольно-счетной палате и Регламента Контрольно-счетной палаты города Норильска, утвержденных решением Норильского городского Совета депутатов от 23.09.2014 № 19/4-399, контрольно-счетная палата является уполномоченным органом по организации и осуществлению контроля за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета, составлении по ее результатам акта и выдачи объектам контроля представления.
Как следует из части 1 статьи 16 Закона № 6-ФЗ, контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.
В силу статьи 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана, в том числе на принципе эффективности использования бюджетных средств.
Согласно статье 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).
Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (пункт 23 постановления № 23).
Как обоснованно установлено в ходе судебного разбирательства, основанием для вынесения оспариваемого представления послужили результаты контрольных мероприятий на предмет «Проверка учета объектов муниципального жилищного фонда» в период с сентября 2022 года по февраль 2023 года, в результате которых в действиях учреждения по заключению и исполнению муниципальных контрактов с предпринимателем был выявлен факт неэффективного расходования бюджетных средств по следующим услугам: составление акта приема-передачи жилого помещения; составление акта обследования жилого помещения (в том числе имеющего признаки выморочного или бесхозяйного жилого помещения) о проживании (не проживании) граждан, использования жилого помещения по назначению; подготовка пустующего жилого помещения к отопительному периоду; составление акта технического обследования жилого помещения.
Согласно пункту 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа.
На основании части 1 статьи 68 Устава города Норильска администрация города от имени муниципального образования город Норильск владеет, пользуется и распоряжается имуществом, находящимся в муниципальной собственности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными и краевыми законами, настоящим Уставом, а также нормативными правовыми актами Городского Совета.
Из Положения № 59-834 следует, что администрация, в том числе осуществляет учет и контроль использования объектов, находящихся в собственности муниципального образования город Норильск (пункт 3.4.3), организует содержание и эксплуатацию муниципального жилищного фонда, объектов инженерной, коммунальной инфраструктуры, являющихся собственностью муниципального образования город Норильск, обеспечивает их сохранность, а также осуществляет контроль за обеспечением содержания и сохранности муниципального жилищного фонда муниципального образования город Норильск (пункт 3.4.35); указанные полномочия администрация реализует непосредственно или через администраторов муниципальной собственности (пункт 3.5); администратором муниципальной собственности является учреждение, на которое указанным правовым актов возложены, в том числе следующие функции: осуществление управления муниципальным жилищным фондом (подпункт 3.9.4.1); осуществление учета муниципального жилищного фонда муниципального образования город Норильск, его распределение в рамках полномочий, установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления муниципального образования город Норильск (подпункт 3.9.4.3); осуществление полномочий арендодателя (наймодателя) жилых помещений, являющихся собственностью муниципального образования город Норильск, осуществление контроля за использованием жилых помещений по целевому назначению (подпункт 3.9.4.4); осуществление действий, необходимых для принятия в установленном порядке выморочного имущества в виде расположенного на территории муниципального образования город Норильска жилого помещения, доли в праве общей долевой собственности на жилое помещение, которое в соответствии с законодательством Российской Федерации переходит в порядке наследования в собственность муниципального образования город Норильск (подпункт 3.9.4.17); осуществление мероприятий по выявлению на территории муниципального образования город Норильск, постановке на учет в органе регистрации прав и принятию в муниципальную собственность бесхозяйных жилых помещений (подпункт 3.9.4.18).
Перечень функций учреждения в области осуществления управления муниципальным жилищным фондом установлены Разделом 3 Положения № 23/4-494.
Исследовав и оценив представленные участвующими в деле лицами доказательства в соответствии с требованиями статьи 71 АПК РФ, учитывая изложенное нормативно-правовое регулирование, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно установили, что при наличии у учреждения обязанности по исполнению возложенных на него функций администратора муниципальной собственности и отсутствии законодательно предусмотренной возможности передачи третьим лицам непосредственных функций органов местного самоуправления, которые не признаются услугами или работами, выполнение которых может осуществляться путем заключения договоров (контрактов), у учреждения отсутствовали основания для заключения с предпринимателем муниципальных контрактов на оказание спорных услуг в области административного обслуживания жилых помещений для обеспечения муниципальных нужд; принимая во внимание, что часть услуг, поименованных в контрактах, по причине отсутствия квалифицированного персонала не могли быть оказаны предпринимателем при наличии соответствующих специалистов в штате учреждения, произведенные учреждением расходы на оплату таких услуг в нарушение требований бюджетного законодательства Российской Федерации являются неэффективным расходованием средств местного бюджета и, руководствуясь положениями части 1 статьи 65, части 5 статьи 200, части 3 статьи 201 АПК РФ, пришли к правильному выводу о законности оспариваемого представления и отсутствия нарушения прав и законных интересов учреждения; каких-либо доказательств невозможности выполнения таких услуг учреждением самостоятельно (в силу наличия у него соответствующих полномочий органа местного самоуправления) и наличии в связи с этим правовых оснований для заключения с третьим лицом контрактов на оказание спорных услуг и их оплаты, в материалы дела не представлено.
Суды обоснованно отметили, что в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 6 Закона № 190-ФЗ, пунктом 3 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ, пунктом 4 части 1 статьи 10 Устава города Норильск к непосредственным полномочиям органов местного самоуправления относится организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей на территориях городских округов. При этом, несмотря на то, что из положений Закона № 190-ФЗ, Правил оценки готовности к отопительному периоду, утвержденных приказом Минэнерго России от 12.03.2013 № 103, не усматривается, что организация обеспечения надежного теплоснабжения потребителей городских округов, а также оценка готовности к отопительному периоду, осуществляется непосредственно в жилых помещениях, суд округа учитывает, что согласно пунктам 2.10, 3.26 Положения № 23/4-494 содержание, эксплуатация и обеспечение сохранности жилых помещений муниципального образования город Норильск, не переданных во временное владение и (или) пользование третьим лицам, относится к основным задачам и функциям учреждения, в связи с чем проверка возможности надлежащего оказания коммунальной услуги по теплоснабжению пустующих жилых помещений муниципального жилищного фонда, непосредственно связанная с надлежащим содержанием, эксплуатацией и сохранностью последних, также относится к непосредственным полномочиям учреждения, как уполномоченного органа власти.
Кроме того, различия по содержанию предусмотренных заключенными с предпринимателем муниципальными контрактами услуг «составление акта технического обследования жилого помещения с заключением об отсутствии (наличии) необходимости проведения текущего ремонта жилого помещения» и «составление акта технического обследования жилого помещения» не свидетельствуют об эффективности расходования бюджетных средств по последней услуге ввиду наличия у учреждения соответствующих полномочий и квалифицированных специалистов.
Иные доводы, изложенные учреждением в кассационной жалобе, по существу основаны на неправильном толковании приведенных выше норм права, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и направлены на переоценку доказательств и установление фактических обстоятельств дела, отличных от установленных судами, что в силу положений главы 35 АПК РФ не входит в полномочия суда кассационной инстанции.
При таких условиях по результатам рассмотрения кассационной жалобы не установлено предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены обжалуемых судебных актов, вследствие чего решение Арбитражного суда Красноярского края и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 АПК РФ подлежат оставлению без изменения.
Настоящее постановление выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленными квалифицированными электронными подписями судей, в связи с чем направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.
По ходатайству лиц, участвующих в деле, копия постановления на бумажном носителе может быть направлена им в пятидневный срок со дня поступления соответствующего ходатайства заказным письмом с уведомлением о вручении или вручена им под расписку.
Руководствуясь статьями 274, 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда Красноярского края от 07 декабря 2024 года по делу № А33-33799/2023 и постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2025 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
Судьи
А.Н. Левошко
А.И. Рудых
М.М. Шелёмина