Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
г. Москва
06 мая 2025 года Дело № А40-17113/25-2-77
Резолютивная часть решения объявлена 29 апреля 2025 года
Решение изготовлено в полном объеме 06 мая 2025 года
Арбитражный суд г. Москвы в составе судьи Махлаевой Т.И.
при ведении протокола секретарем судебного заседания Фроловым И.М.,
рассматривает в открытом судебном заседании дело по заявлению ОАО «РЖД» в лице Центральной дирекции закупок и снабжения
к ответчику: ФАС России
третьи лица: 1) ООО «РТС-тендер», 2) ООО «Процессинговый центр «Премиум Карт»
о признании недействительными решения и предписания ФАС России от 20.11.2024 № 223ФЗ-410/24
при участии:
От заявителя: ФИО1 (паспорт, доверенность от 27.04.2023, диплом)
От ответчика: ФИО2 (паспорт, доверенность от 13.12.2024, диплом), ФИО3 (удостоверение, доверенность от 113.12.2024, диплом), ФИО4 (паспорт, доверенность от 13.12.2024, диплом)
От третьих лиц: не явка, извещены
УСТАНОВИЛ:
ОАО «РЖД» обратилось в Арбитражный суд города Москвы с требованием: признать недействительными решения и предписания ФАС России от 20.11.2024 № 223ФЗ-410/24.
Заявитель поддержал заявленные требования в полном объеме.
Ответчик возражал против удовлетворения требований заявителя по доводам, изложенным в отзыве.
Третьи лица в судебное заседание не явились. В материалах дела имеются доказательства надлежащего извещения указанных лиц о времени и месте рассмотрения дела. Третьи лица письменную позицию по спору не представили.
Выслушав представителей сторон, рассмотрев материалы дела, исследовав представленные доказательства, арбитражный суд установил, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Таким образом, процессуальный закон устанавливает наличие одновременно двух обстоятельств, а именно, не соответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов организаций в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц.
На основании статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Как следует из материалов дела, в ФАС России поступила жалоба ООО «ПЦ Премиум Карт» (далее – Общество) от 12.11.2024 № 325 на действия (бездействие) Заказчика при проведении конкурса в электронной форме на право заключения договора на поставку бензина и дизельного топлива по смарт-картам (извещение
№ 2530/ОКЭ-ЦДЗС/24, размещенное на сайте https://www.rts-tender.ru) (далее – Конкурс, Жалоба).
Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках) устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг юридическими лицами, указанными в части 2 статьи 1 Закона о закупках.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) по правилам статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках.
В силу положений части 1 статьи 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, Законом о закупках, другими федеральными законами, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 статьи 2 Закона о закупках правовыми актами, регламентирующими правила закупки.
Закупочная деятельность Заказчика регламентируется положением о закупке товаров, работ, услуг для нужд ОАО «РЖД», утвержденным решением совета директоров ОАО «РЖД» от 28.06.2018 (протокол № 26) (в редакции с изменениями, утвержденными решением совета директоров ОАО «РЖД» от 27.09.2024 (протокол № 2)) (далее – Положение о закупке).
В соответствии с извещением о проведении Конкурса (далее – Извещение), конкурсной документацией (далее – Документация):
1. Извещение размещено на сайте ООО «РТС-Тендер» – 28.10.2024.
2. Начальная (максимальная) цена договора – 322 157 734,15 руб.
3. Дата окончания срока подачи заявок – 15.11.2024.
4. На участие в закупке поданы заявки 2 участников закупки.
5. Дата рассмотрения заявок, поданных на участие в Конкурсе – 18.11.2024.
6. Дата подведения итогов – 21.11.2024.
Частью 10 статьи 3 Закона о закупках предусмотрен ряд случаев, позволяющих участникам закупок обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном статьей 18.1 Закона о защите конкуренции, действия (бездействие) заказчика при закупках товаров, работ, услуг, в том числе осуществление заказчиком закупки с нарушением требований Закона о закупках и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика.
Из Жалобы следовало, что Заказчиком нарушены права и законные интересы Общества, поскольку Заказчиком в Документации неправомерно установлено требование о наличии на праве собственности и/или аренды либо на ином законном основании автозаправочных станций (далее – АЗС) либо обладать правом поставки по иным основаниям на территории нескольких субъектов Российской Федерации (суммарно не менее 1110 АЗС), ограничивающее количество участников закупки.
В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 3 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются установленными в Законе о закупках принципами, в том числе принципами равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.
Пунктом 9 части 10 статьи 4 Закона о закупках установлено, что в документации о конкурентной закупке должны быть указаны требования к участникам такой закупки.
В соответствии с пунктом 1.9.1 Документации участник должен обладать правом поставки бензина и дизельного топлива по смарт-картам через АЗС, а именно: иметь на праве собственности и/или аренды либо на ином законном основании АЗС либо обладать правом поставки по иным основаниям на территории нескольких субъектов Российской Федерации (суммарно не менее 1110 АЗС).
В случае участия в закупке нескольких лиц на стороне одного участника, соответствие квалификационному требованию рассматривается в совокупности на основании информации, представленной в отношении лиц, выступающих на стороне участника.
В подтверждение соответствия квалификационному требованию участник в составе заявки должен предоставить:
- справку о возможности поставки бензина и дизельного топлива через АЗС с использованием смарт-карт с указанием адреса их фактического местонахождения (в свободной форме, подписанную лицом, имеющим полномочия действовать от имени участника при проведении Конкурса, заверенную печатью участника (при ее наличии));
- свидетельства о праве собственности на АЗС, копии договоров аренды АЗС, иные правоустанавливающие документы, подтверждающие право участника осуществлять поставку бензина и дизельного топлива с использованием смарт-карт через АЗС, расположенные в местностях, предусмотренных в пункте 1.9.1 Документации, со сроком действия не менее чем до 31.12.2025 (представляются все листы указанных документов со всеми приложениями, документы должны быть сканированы с оригинала либо нотариально заверенной копии).
Пунктом 3.6.5.1 Документации установлено, что участник закупки не допускается к участию в Конкурсе в случаях, установленных Документацией, в том числе непредставление определенных Документацией документов и/или предоставления информации об участнике закупки или о товарах, работах, услугах, закупка которых осуществляется, несоответствующей действительности.
В соответствии с пунктом 3.6.5.4 Документации установлено, что участник закупки не допускается к участию в Конкурсе в случаях, установленных Документацией, в том числе в случае несоответствия заявки требованиям Документации, а именно:
- заявка не соответствует форме, установленной Документацией, не содержит документов, иной информации согласно требованиям Документации;
- документы не подписаны должным образом (в соответствии с требованиями Документации);
- техническое предложение не соответствует требованиям Документации.
Комиссия ФАС России пришла к выводу, что отсутствие у участника на момент подачи заявки права собственности и/или аренды либо на иных законных основаниях АЗС, а также подтверждающих документов, не влияет на возможность надлежащего исполнения таким участником обязательств по договору, заключаемому по результатам Конкурса, поскольку такие АЗС могут быть получены участником закупки на указанных основаниях после подведения итогов закупки, в случае признания такого участника победителем закупки. Установление в Документации требований к участникам закупки о наличии на этапе подачи заявки права собственности и/или аренды либо на иных законных основаниях АЗС налагает на участника дополнительные финансовые обязательства для целей принятия участия в Конкурсе, в том числе в условиях ограниченного срока подачи заявки, приводит к ограничению количества участников закупки.
Требование о наличии права собственности и/или аренды либо на иных законных основаниях АЗС, являющееся основанием для допуска на участие в Конкурсе, не может быть установлено без соблюдения баланса частных интересов заказчика и публичных интересов, которые включают в себя следующее: расширение количества участников торгов, предотвращение различных злоупотреблений и недопущение ограничения конкуренции на торгах, что установлено Законом о защите конкуренции, а также Законом о закупках.
По результатам рассмотрения жалобы, ФАС России вынесено решение от 20.11.2024 № 223ФЗ-410/24 (далее – решение), в соответствии с которым жалоба Общества признана обоснованной, в действиях ОАО «РЖД» установлено нарушение п. 9 ч. 10 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках).
На основании указанного решения Заказчику выдано обязательное к исполнению предписание.
Не согласившись с выводами ФАС России, изложенными в оспариваемом решении, заявители обратились в суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя требования заявителя, суд исходит из следующего.
Часть 10 статьи 4 Закона о закупках обязывает Заказчика указывать
в документации о конкурентной закупке требования к участникам такой закупки (пункт 9), требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки (пункт 2), критерии оценки и сопоставления заявок на участие в такой закупке (пункт 13). Закрытого перечня требований либо прямого запрета на применение какого-либо требования Закон о закупках не содержит. Требования устанавливаются Заказчиком в зависимости от его нужд и потребностей.
В соответствии с пунктом 1.3 приложения № 1.2 к закупочной документации (далее – проект договора) поставка товара Покупателю осуществляется путем передачи Товара (заправки транспортного средства Получателя) на автозаправочных станциях Поставщика (далее - АЗС) посредством использования Карт, которые выдаются Покупателю Поставщиком на условиях настоящего Договора в количестве, указанном в Заявке на изготовление и получение Карт (Приложение № 3 к настоящему Договору).
В пункте 4.1 проекта договора указано, что передача Покупателю Товара на условиях, предусмотренных настоящим Договором, осуществляется на АЗС при условии использования Карт. Покупатель вправе осуществить получение Товара на любой АЗС в соответствии с перечнем, приведенным в Приложении № 2 к настоящему Договору. Для этого Поставщик обеспечивает постоянное наличие Товара в согласованном количестве и ассортименте, предусмотренных Спецификацией, на всех АЗС согласно Приложения № 2 к настоящему Договору в течение всего срока поставки по настоящему Договору.
Таким образом, поставщик обязан обеспечивать наличие на АЗС необходимого Заказчику топлива и заправлять автотранспорт при предъявлении карты, выданной поставщиком покупателю.
В рамках исполнения договорных отношений поставщик обязан обеспечивать постоянное наличие Товара в согласованном количестве и ассортименте на всех АЗС, указанных в договоре.
Соответственно, наличие договорных отношений с АЗС:
гарантирует Заказчику получение топлива в необходимом объеме;
исключает ситуацию, при которой на АЗС будет отсутствовать топливо в требуемом Заказчику объеме, согласованном с поставщиком, что не позволит ОАО «РЖД» обеспечить надлежащее содержание объектов инфраструктуры, а также своевременно устранить последствия чрезвычайных ситуаций (в случае их возникновения).
В целях наличия реальной возможности исполнения принятых на себя обязательств по договору, в пункте 1.9.1 закупочной документации установлено квалификационное требование о наличии у участника производственных мощностей (ресурсов), в соответствии с которым участник должен располагать производственными мощностями (ресурсами) для поставки топлива моторного по смарт-картам, а именно участнику необходимо предоставить документы:
- свидетельств о праве собственности на АЗС, копии договоров аренды АЗС, иных правоустанавливающих документов, подтверждающих право участника осуществлять поставку бензина и дизельного топлива с использованием смарт-карт.
Таким образом, установление спорного требования необходимо Заказчику.
Закон о закупках не содержит закрытого перечня требований, которые могут предъявляться к участникам закупки, либо прямого запрета на применение какого-либо требования. Заказчик имеет право определять их в соответствии с основными целями Закона о закупках. Вывод ФАС России и ООО «ПЦ Премиум Карт» о том, что необходимые производственные мощности можно привлечь после заключения договора не учитывает, что Заказчик вправе удостовериться в наличии таких ресурсов уже на момент подведения итогов закупки, при этом, при выборе контрагента, заказчику необходимо действовать разумно и осмотрительно, осуществлять проверку контрагента на предмет способности исполнения обязательства по договору.
Учитывая, разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.12.2010 № 11017/10, положения пункта 1 статьи 1 Закона о закупках, что основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.
Исходя из положения пункта 1 статьи 1 Закона о закупках в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям. Поэтому включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников размещения заказа лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах и не является нарушением п. 9 ч. 10 ст. 4 Закона о закупках.
Вывод о том, что спорное требование налагает на участника дополнительные финансовые обязательства не обоснован, не подтвержден документально.
ФАС России не учитывает то, что в целях соответствия требованию необходимо предоставить документы, подтверждающие наличие производственных мощностей, ресурсов на любом законном основании, либо обладать правом поставки на любом основании.
В этой связи, участник закупки имеет возможность предоставить документы о заключении предварительного договора, соглашения о намерениях и прочие договоры.
Согласно п. 1 ст. 429 ГК РФ по предварительному договору стороны обязуются заключить в будущем договор о передаче имущества, выполнении работ или оказании услуг (основной договор) на условиях, предусмотренных предварительным договором.
Также, в силу п. 2 ст. 421 ГК РФ стороны могут заключить соглашения о намерениях, что не запрещено гражданским законодательством.
Более того, на стороне одного участника может выступать несколько лиц. В указанном случае оценка заявки такого участника на соответствие квалификационным требованиям осуществляется в совокупности на основании сведений в отношении всех лиц, выступающих на стороне такого участника, что нацелено на предоставление участникам наиболее широких возможностей для участия в закупке.
Таким образом, вывод о наложении на участников дополнительных финансовых обязательств является не обоснованным.
Вывод ФАС России о том, что квалификационное требование не является гарантией надлежащего исполнения гарантия сделан не соответствует действительности.
ФАС России не учтено, что наличие возможности обеспечения Заказчика топливом непосредственно служит гарантией бесперебойного осуществления ОАО «РЖД» своей производственно-хозяйственной деятельности по содержанию железнодорожной инфраструктуры, перевозке пассажиров, грузов.
При осуществлении производственно-хозяйственной деятельности Заказчик обеспечивает содержание различных объектов железнодорожной инфраструктуры, расположенных на значительном удалении друг от друга, что не исключает обязанность ОАО «РЖД» по содержанию указанных объектов (проведение обслуживания, различных видов ремонта и пр.), позволяющему обеспечить непрерывный перевозочный процесс с надлежащей степенью безопасности.
Оспариваемое требование установлено в целях реализации возложенной на ОАО «РЖД» как владельца инфраструктуры и перевозчика обязанности, гарантированно позволит обеспечить:
1) доставку работников и техники на объекты железнодорожной инфраструктуры в не зависимости от удаленности места проведения работ от расположения структурного подразделения ОАО «РЖД» (локомотивных депо, дистанций пути, дистанций электроснабжения; дистанций сигнализации и блокировки, дистанций связи и иных подразделений)
2) заправку техники, необходимой для проведения работ на объектах железнодорожной инфраструктуры;
3) оперативное устранение последствий аварий и иных экстренных ситуаций.
При формировании квалификационных требований закупочной документации, ОАО «РЖД» учтена специфика транспорта, значительная протяженность ж.д. путей и удаленность объектов ж.д. инфраструктуры, минимизированы риски невыполнения Заказчиком своих обязательств по содержанию объектов железнодорожной инфраструктуры, обеспечению непрерывного перевозочного процесса. Нарушение правил безопасности движения и эксплуатации железнодорожного, воздушного, морского и внутреннего водного транспорта и метрополитена влечет уголовную ответственность, предусмотренную статьей 263 УК РФ. Оказание услуг, не отвечающих требованиям безопасности, также влечет уголовную ответственность, предусмотренную статьей 238 УК РФ. Отсутствие у Заказчика возможности по обеспечению безопасного перевозочного процесса может повлечь привлечение работников ОАО «РЖД» к уголовной ответственности.
В этой связи в закупочной документации установлено требование о том, что заправка автотранспорта должна осуществляться круглосуточно по безналичному расчёту по топливным смарт-картам Поставщика по договору (раздел 3 «Требования к результатам» приложения № 1.1 к закупочной документации).
Наличие договорных отношений у участника закупки с держателями АЗС позволит исключить для Заказчика как риски несвоевременных поставок топливно-энергетических ресурсов (далее – ТЭР) по смарт-картам, так и в целом, неисполнение договора со стороны поставщика, в случае отсутствия у поставщика (на любом законном основании) необходимых производственных мощностей (АЗС) для отпуска топлива по смарт-картам, что противоречит цели Закупки, а именно организации комплексной поставки ТЭР по смарт-картам для своевременного и полного удовлетворения потребностей заказчика в товарах с необходимыми показателями цены, качества и надежности.
Оспариваемое требование не носит дискриминационный характер, в равной мере применяется ко всем участникам закупки и никаким образом не приводит к ограничению количества участников Закупки, не устанавливает преимуществ отдельным лицам и не влияет на развитие конкуренции. При этом позволяет Заказчику судить о степени подготовленности участника к исполнению обязательств по договору.
В определении от 09.08.2021 № 305-ЭС21-5801 по делу №А40-30362/2019 Верховный Суд Российской Федерации указал, что заказчикам предоставлено право сформировать свою систему закупок в зависимости от особенностей осуществления деятельности, установив при необходимости дополнительные требования к участникам закупки. Данное право согласуется с целями и задачами Закона о закупках, направленного в первую очередь на выявление в результате закупочных процедур лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, удовлетворения потребности заказчиков в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности (определения Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 27.04.2021 № 305-ЭС20-24221, от 31.07.2017 № 305-КГ17-2243, от 20.07.2017 № 305-КГ17-3423).
В определении судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 10.03.2022 № 305-ЭС21-21513 по делу № А40-265434/2020 указано, что «…целесообразность введения повышенных требований к участникам, включая требования к опыту и квалификации, не может выступать в качестве самостоятельного предмета оценки …, если только антимонопольным органом не будет доказано, что проведение закупки на таких условиях влечет за собой наступление несоизмеримых неблагоприятных последствий для конкуренции.
Материалы дела не содержат сведения, что спорные условия закупочной документации включены в закупочную документацию специально или в интересах какого-либо участника. Напротив, требование предъявляется в равной степени ко всем участникам закупки. Антимонопольным органом не установлено и не доказано, что спорное требование установлено с нарушением прав участников закупки и все доводы являются предположительными.
Решение и предписание нарушают права и законные интересы ОАО «РЖД», поскольку вменяют нарушения требований законодательства, которых оно не совершало.
Антимонопольный орган своими действиями вмешивается в финансово-хозяйственную деятельность ОАО «РЖД», обязывая применять иной порядок проведения закупок, не соответствующий Положению о закупке ОАО «РЖД» и Закону о закупках, и признавая неправомерными типовые положения документации о закупке, установленные строго в соответствии с нормами законодательства.
Неправомерными действиями антимонопольного органа существенно нарушены принципы равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации. Незаконными и необоснованными действиями антимонопольный орган ставит под сомнение возможность организации и проведения ОАО «РЖД» торгов, соответствующих требованиям действующего законодательства.
В настоящем деле не соответствующие закону решение и предписание антимонопольного органа нарушают права и законные интересы ОАО «РЖД», поскольку Заявителю вменяются нарушения требований законодательства, которых он не совершал.
Принимая во внимание вышеизложенное, требования заявителя подлежат удовлетворению.
Согласно ч.2 ст.201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
В соответствии со ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 64, 65, 75, 167-170, 176, 180, 181, 197-201 АПК РФ, суд
РЕШИЛ:
Признать незаконным, отменить решение и предписание ФАС России от 20.11.2024 № 223ФЗ-410/24.
Взыскать с ФАС России в пользу ОАО «РЖД» расходы по госпошлине в сумме 50 000,00 рублей.
Решение может быть обжаловано в течение месяца в Девятый арбитражный апелляционный суд.
Судья Махлаева Т.И.