АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА
Именем Российской Федерации
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
г. Краснодар
Дело № А32-25342/2024
11 августа 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 07 августа 2025 года
Постановление в полном объеме изготовлено 11 августа 2025 года
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Авдяковой В.А., судей Анциферова В.А. и Малыхиной М.Н., при участии в судебном заседании от заявителя – индивидуального предпринимателя ФИО1 (ИНН <***>, ОГРНИП <***>) – ФИО2 (доверенность от 02.04.2024), от заинтересованного лица – администрации муниципального образования город Краснодар (ИНН <***>, ОГРН <***>) – ФИО3 (доверенность от 27.12.2024), в отсутствие третьего лица – Федерального дорожного агентства министерства транспорта Российской Федерации, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания путем размещения информации на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, рассмотрев кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.02.2025 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.04.2025 по делу № А32-25342/2024, установил следующее.
Индивидуальный предприниматель ФИО1 (далее – предприниматель) обратилась в арбитражный суд края с заявлением к администрации муниципального образования город Краснодар (далее – администрация) о признании незаконным отказа администрации от 21.03.2024 в предоставлении в аренду земельного участка с кадастровым номером 23:43:0122003:16 как не соответствующего Земельному кодексу Российской Федерации (далее – Земельный кодекс); возложении на администрацию обязанности в месячный срок с даты вступления в законную силу решения суда подготовить и направить в адрес предпринимателя подписанный проект договора аренды земельного участка.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное дорожное агентство Министерства транспорта Российской Федерации.
Решением суда от 11.02.2025, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 23.04.2025, заявление удовлетворено. Признан незаконным выраженный в письме от 21.03.2024 № 8259/21 отказ администрации в предоставлении предпринимателю в аренду без проведения торгов земельного участка с кадастровым номером 23:43:0122003:16, расположенного по адресу <...>. В порядке устранения допущенного нарушения на администрацию возложена обязанность в течение двадцати дней с момента вступления решения в законную силу подготовить, подписать и направить предпринимателю проект договора аренды земельного участка с кадастровым номером 23:43:0122003:16 для завершения строительства.
В кассационной жалобе администрация просит отменить обжалуемые судебные акты, в удовлетворении заявления отказать. Жалоба мотивирована следующим. Вопрос о наличии или отсутствии оснований для понуждения к заключению договора аренды подлежит рассмотрению в порядке искового производства. Суд не вправе удовлетворить требования, касающиеся возложения обязанности на администрацию принять решение о заключении договора аренды земельного участка, минуя установленную законодательством процедуру согласования. Генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 №100, на земельном участке предусмотрен объект федерального значения – магистральная улица общегородского значения, регулируемого движения, планируемая к реконструкции. Согласно письму департамента от 22.08.2024 № 12605/29 документацией по планировке территории объекта «Реконструкция автомобильной дороги А-136 подъездная дорога от автомобильной дороги М-4 «Дон» к г. Краснодар на участке км 5+600 – км 17+870, Краснодарский край», утвержденной распоряжением министерства от 02.03.2016 № 309-р, с изменениями от 20.09.2021 № 3267-р, определены границы указанного объекта федерального значения, которые затрагивают спорный земельный участок в части формируемого в его границах земельного участка площадью 45 кв. м для размещения инфраструктуры автомобильной дороги общего пользования федерального значения. Для отказа в предоставлении земельного участка не требуется резервирования этого участка для государственных или муниципальных нужд. Кроме того, предпринимателем подано исковое заявление о признании права собственности на объект недвижимого имущества (определение Арбитражного суда Краснодарского края о принятии искового заявления к производству от 12.12.2024 по делу №А32-71875/2024), согласно которому строительство объекта недвижимого имущества завершено, в связи с чем отсутствуют основания для заключения договора аренды земельного участка для завершения строительства, предусмотренные подпунктом 10 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса. Администрация также указывает, что однократно без проведения торгов договор аренды земельного участка уже продлевался соглашением от 10.12.2020.
В отзыве на кассационную жалобу предприниматель просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.
В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы жалобы. Представитель предпринимателя возражал против удовлетворения жалобы, ссылался на соответствие сделанных судами выводов закону и имеющимся в деле доказательствам. Третье лицо явку в суд кассационной инстанции не обеспечило, извещено надлежащим образом согласно статьям 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – Кодекс). Судебное разбирательство проведено в порядке части 3 статьи 284 Кодекса.
Изучив материалы дела, проверив обоснованность доводов, содержащихся в кассационной жалобе и в отзыве на нее, выслушав представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.
Как видно из материалов дела и установлено судами, предприниматель являлся арендатором земельного участка с кадастровым номером 23:43:0122003:16 на основании договора аренды земельного участка от 09.03.2011 № 4300017183, соглашения о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка от 14.10.2011, соглашения о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.03.2011.
Департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее – департамент) выдал предпринимателю разрешение на строительство от 05.10.2016 № RU23306000-4689-p-2016, в соответствии с которым разрешено строительство магазина «Автозапчасти» на указанном земельном участке. Срок действия разрешения на строительство продлевался на основании четырех приложений к разрешению на строительство, приказов департамента от 15.11.2022 № 547 и от 29.11.2023 № 785 (последнее продление – до 05.12.2024).
Соглашением от 10.12.2020 в соответствии с пунктом 6 статьи 19 Федерального закона от 01.04.2020 № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (далее – Закон № 98-ФЗ) срок договора аренды продлен по 24.02.2024.
В пределах арендованного земельного участка предпринимателем возведен объект незавершенного строительства – нежилое здание площадью 146,8 кв. м, степень готовности 95%, на которое заявителем в установленном порядке зарегистрировано право собственности, присвоен кадастровый номер 23:43:0122003:351.
25 января 2024 года до истечения срока действия договора аренды от 09.03.2011 и в пределах срока действующего разрешения на строительство предприниматель обратился в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов для завершения строительства магазина.
Письмом от 21.03.2024 № 8259/21 администрация отказала в предоставлении земельного участка в аренду. Отказ мотивирован тем, что в соответствии с генеральным планом муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 02.09.2020 № 100, на рассматриваемом земельном участке предусмотрен планируемый к размещению объект федерального значения – магистральная улица общегородского значения регулируемого движения, планируемая к реконструкции.
Ссылаясь на неправомерность отказа, общество оспорило его в судебном порядке по правилам главы 24 Кодекса.
Законность судебных актов арбитражных судов первой и апелляционной инстанций проверяется исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, с учетом установленных статьей 286 Кодекса пределов рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.
В силу части 1 статьи 4 Кодекса заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, если иное не установлено данным Кодексом.
Защита гражданских прав осуществляется способами, закрепленными в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – Гражданский кодекс), а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права.
Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 Кодекса).
При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Кодекса).
Обязанность доказывания соответствия законности принятия оспариваемого решения, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, который принял такое решение (часть 5 статьи 200 Кодекса).
Исходя из части 2 статьи 201 Кодекса арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.
Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу пункта 1 статьи 39.6 Земельного кодекса договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 этой статьи.
Пунктом 2 статьи 39.6 Земельного кодекса предусмотрено такое основание предоставления публичного участка в аренду без проведения торгов, как нахождение на земельном участке объектов незавершенного строительства. В приведенном случае участок может быть предоставлен в целях завершения строительства объектов незавершенного строительства собственникам указанных объектов, перечисленным в пункте 5 данной статьи (подпункт 10 пункт 2 статьи 39.6 Земельного кодекса).
В силу статей 39.11 (подпункт 8 пункта 8) и 39.16 (пункт 4) Земельного кодекса не может быть предметом аукциона находящийся в государственной или муниципальной собственности земельный участок, на котором расположены здание, сооружение, объект незавершенного строительства, принадлежащие гражданам или юридическим лицам. Уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка без проведения торгов, если на указанном участке расположен объект незавершенного строительства, принадлежащий гражданину или юридическому лицу.
Согласно пункту 21 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 137-ФЗ), если объект незавершенного строительства расположен на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, и право собственности на указанный объект зарегистрировано до 01.03.2015 или такой земельный участок предоставлен до 01.03.2015 в аренду, собственник указанного объекта имеет право приобрести такой земельный участок в аренду сроком на три года однократно для завершения его строительства без проведения торгов в порядке, установленном статьями 39.14 – 39.17 Земельного кодекса.
Приведенные положения направлены на реализацию основополагающего принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Таким образом, при прекращении договора аренды публичный собственник земли не может распорядиться объектом незавершенного строительства, созданным в период действия договора аренды, без решения суда. Требование же о продаже объекта незавершенного строительства не подлежит удовлетворению, если собственник этого объекта докажет, что нарушение срока строительства объекта связано с действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления или лиц, осуществляющих эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения, к которым должен быть подключен (технологически присоединен) объект. В силу этого, возможность изъятия объекта закон допускает лишь при определенных обстоятельствах, которые подлежат установлению судом в рамках рассмотрения требований публичного собственника участка, заявленных в порядке статьи 239.1 Гражданского кодекса. В отсутствие такого судебного акта собственник объекта незавершенного строительства вправе требовать заключения с ним договора аренды для завершения строительства. Данные права публичного собственника земельного участка и собственника расположенного на нем объекта незавершенного строительства связаны между собой, что следует из анализа пункта 5 статьи 1 и подпункта 2 пункта 5 статьи 39.6 Земельного кодекса.
Приведенная правовая позиция сформулирована Верховным Судом Российской Федерации (кассационное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19.01.2022 № 19-КАД21-17-К5, определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 05.07.2022 № 308-ЭС22-3699) и закреплена в пункте 14 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1 (2023), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26.04.2023.
В силу подпункта 10 пункта 2, пункта 5 статьи 39.6 Земельного кодекса и пункта 21 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» лицо, доказавшее факт возведения на земельном участке объекта незавершенного строительства, обладает правом на заключение нового договора аренды однократно сроком на три года для завершения его строительства без проведения торгов. При этом обстоятельства прекращения ранее существовавших арендных отношений, как и факт отсутствия регистрации права собственности на объект незавершенного строительства, не являются препятствиями (не могут служить основанием для отказа) в заключении такого договора на новый срок (пункт 2 Обзора судебной практики по делам, связанным с предоставлением публичных земельных участков для строительства, утвержденного Президиумом Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 14.04.2023).
По правилам статьи 71 Кодекса суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, несет риск наступления последствий совершения или несовершения им процессуальных действий (статьи 9 и 65 Кодекса).
При разрешении спора суды исходили из того, что предпринимателю на праве собственности принадлежит объект незавершенного строительства с кадастровым номером 23:43:0122003:331 площадью 146,8 кв. м со степенью готовности 95 %, расположенный на испрашиваемом земельном участке. Предприниматель вправе претендовать на заключение с ним договора аренды испрашиваемого участка (подпункт 10 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса, пункт 21 статьи 3 Закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ). Предприниматель имеет право на предоставление в аренду без проведения торгов спорного земельного участка для завершения строительства принадлежащего ему объекта. Наличие незавершенного строительством объекта в границах испрашиваемого участка подтверждено представленными в дело доказательствами.
Ссылка администрации на реализацию предпринимателем права на продление договора аренды в соответствии с подпунктом 2 пункта 6 статьи 19 Закона № 98-ФЗ правомерно отклонена. Названный закон распространялся на всех арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, принят в рамках защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Доводы кассационной жалобы администрации о том, что строительство объекта на земельном участке завершено, судом округа не принимаются. Доказательства завершения строительства на момент обращения предпринимателя в администрацию за заключением договора аренды на новый срок в материалах дела отсутствуют. Объект в эксплуатацию не введен, чему согласно ответу департамента препятствует отсутствие действующего договора аренды земельного участка.
Доводы администрации о том, что генеральным планом муниципального образования город Краснодар на земельном участке предусмотрен объект федерального значения (магистральная улица общегородского значения, регулируемого движения, планируемая к реконструкции) судами исследованы и мотивировано отклонены.
Согласно подпункту 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса уполномоченный орган отказывает в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 Земельного кодекса. В качестве одного из таких оснований названо предназначение земельного участка в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории для размещения объектов федерального, регионального или местного значения, если с заявлением о предоставлении этого участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов (пункт 17 статьи 39.16 Земельного кодекса).
Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее – Градостроительный кодекс) к основным принципам законодательства о градостроительной деятельности отнесены обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, а также осуществление строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (статья 2). Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон само по себе не влечет изменение правового режима земель в границах этих зон (часть 12 статьи 9).
Реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения соответствующей документации по планировке территории, принятия решений о резервировании земель, об изъятии земельных участков для публичных нужд и о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, создания на основании документации по планировке территории объектов федерального, регионального местного значения (часть 1 статьи 26 Градостроительного кодекса). При реализации генерального плана поселения (городского округа) выполняются мероприятия, предусмотренные утвержденными местной администрацией и осуществляемыми за счет средств местного бюджета программами комплексного развития систем коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, инвестиционными программами организаций коммунального комплекса (часть 5 статьи 26 Градостроительного кодекса).
Приведенные нормы сами по себе не исключают возможности заключения без проведения торгов договора аренды земельного участка, занятого объектом незавершенного строительства и необходимого для его достройки. Если испрашиваемый земельный участок не изъят из оборота и не ограничен в обороте и в отношении него не принималось решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд, планирование размещения в долгосрочной перспективе объектов местного значения в границах такого участка не может служить причиной отказа в его предоставлении в аренду. В случае резервирования земельного участка он может быть предоставлен в аренду в пределах срока резервирования. Данные правовые подходы сформулированы в определениях Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 08.12.2020 № 305-ЭС20-12105 и от 21.04.2021 № 308-ЭС20-22095.
Согласно письму департамента от 22.08.2024 № 12605/29 документацией по планировке территории объекта «Реконструкция автомобильной дороги А-136 подъездная дорога от автомобильной дороги М-4 "Дон" к г. Краснодар на участке км 5+600 – км 17+870, Краснодарский край», утвержденной распоряжением министерства от 02.03.2016 № 309-р, с изменениями от 20.09.2021 № 3267-р, определены границы объекта федерального значения, которые затрагивают спорный земельный участок в части формируемого в его границах земельного участка площадью 45 кв. м для размещения инфраструктуры автомобильной дороги общего пользования федерального значения. Резервирование этого участка для государственных или муниципальных нужд не производилось. Запланированное в долгосрочной перспективе размещение на земельном участке автомобильной дороги общего пользования не начато. Доказательства обратного администрация не представила.
Правильность выводов судебных инстанций по существу спора подателем жалобы не опровергнута, несогласие с ними не может служить основанием, достаточным для отмены или изменения судебных актов. Судебные инстанции полно и всесторонне исследовали и оценили представленные доказательства, правильно применили нормы материального и процессуального права. Переоценка исследованных судами доказательств и установленных по делу обстоятельств не относится к полномочиям суда кассационной инстанции (статьи 286 и 287 Кодекса). Нарушения норм процессуального права, влекущие отмену решения и (или) апелляционного постановления в любом случае (часть 4 статьи 288 Кодекса), не установлены.
При таких обстоятельствах основания для отмены решения суда и апелляционного постановления отсутствуют.
Администрация освобождена от уплаты государственной пошлины при подаче кассационной жалобы (подпункт 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации).
Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.02.2025 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.04.2025 по делу № А32-25342/2024 оставить без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий В.А. Авдякова
Судьи В.А. Анциферов
М.Н. Малыхина