ДЕВЯТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
127994, Москва, ГСП-4, проезд Соломенной Сторожки, 12
адрес электронной почты: 9aas.info@arbitr.ru
адрес веб.сайта: http://www.9aas.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
№ 09АП-76151/2024
г. Москва Дело № А40-190063/23
24 января 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2025 года
Постановление изготовлено в полном объеме 24 января 2025 года
Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Г.М. Никифоровой,
судей: В.И. Попова, Л.Г. Яковлевой,
при ведении протокола секретарем судебного заседания С.Н. Матюхиным,
рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ФАС на решение Арбитражного суда г. Москвы от 14.10.2024 по делу № А40-190063/2023,
по заявлению ОАО «Российские железные дороги» к ФАС о признании недействительным решение и предписание,
третье лицо – ООО «Спецстройкомплект»,
при участии в судебном заседании:
от заявителя: ФИО1 по доверенности от 30.11.2022;
от заинтересованного лица: ФИО2 по доверенности от 13.12.2024;
от третьего лица: не явился, извещен.
УСТАНОВИЛ:
Открытое акционерное общество «Российские железные дороги» (далее - ОАО «РЖД», Заказчик, Заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконными о признании незаконным решения и предписания Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС России, антимонопольный орган) от 08.08.2023 № 222ФЗ-304/23.
Решением Арбитражного суда города Москвы от 14.10.2024 заявленные требования удовлетворены.
Не согласившись с указанным судебным актом, ФАС России обратилась в Девятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просила решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя в полном объёме.
В обоснование апелляционной жалобы ФАС России указало на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела; недоказанность, имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд счёл установленными.
Информация о принятии апелляционной жалобы вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Девятого арбитражного апелляционного суда (www.9aas.arbitr.ru) и Картотеке арбитражных дел по веб-адресу: (www.kad.arbitr.ru) в соответствии положениями части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Поскольку апелляционная жалоба подана без пропуска срока на обжалование, лица, участвующие в деле, которые были извещены надлежащим образом в суде первой инстанции, признаются извещенными в суде апелляционной инстанции.
В судебном заседании представитель ФАС России доводы жалобы поддержал.
Представитель ОАО «РЖД» по доводам жалобы возражал, в порядке статьи 262 АПК РФ представил письменные возражения по доводам жалобы.
В соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя третьего лица, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания.
Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.
Апелляционный суд повторно рассмотрев дело по правилам статей 266, 268 АПК РФ, изучив доводы жалобы, исследовав и оценив представленные доказательства, отзыв, заслушав сторон, Девятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения решения Арбитражного суда города Москвы от 14.10.2024.
Как следует из материалов дела и установлено апелляционным судом, Федеральной антимонопольной службой по результатам рассмотрения жалоб ООО «Спецстройкомплект» от 01.06.2023 б/н на действия (бездействие) заказчика ОАО «РЖД» при проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения договора на поставку инженерного и технологического оборудования для объектов капитального строительства (извещение № 490/ОАЭ-ДКСС/23, размещенное на сайте https://www.rts-tender.ru) (далее - Аукцион, Жалоба) вынесено решение от 14.06.2023 № 223ФЗ-224/23, в соответствии с которым жалоба признана обоснованной, в действиях Заказчика, отменившего проведение Аукциона после окончания срока подачи заявок, установлено нарушение пункта 2 части 1 статьи 3, части 5 статьи 3.2 Федерального закона от 18.07.2011 № 223- ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках).
Заказчику также было выдано Предписание согласно которому заказчику, оператору электронной торговой площадки необходимо отменить извещение об отмене от проведения Аукциона от 24.05.2023 б/н, продолжить проведение Аукциона в соответствии с требованиями Закона о закупках, а также с учетом принятых Комиссией ФАС России Решений 14.06.2023 по делам № 223ФЗ-224/23, № 223ФЗ-225/23.
В дальнейшем ООО «СПЕЦСТРОЙКОМПЛЕКТ» вновь обратилось в ФАС России с жалобой от 27.07.2024 на действия (бездействие) заказчика ОАО «РЖД» при проведении открытого конкурса в электронной форме 490/ОАЭ-ДКСС/23, в обоснование которой ссылалось на неисполнение Заказчиком предписания от 14.06.2023 № 223ФЗ-224/23.
По результатам рассмотрения данной жалобы заинтересованным лицом вынесено оспариваемое решение от 08.08.2023 № 222ФЗ-304/23), в соответствии с которым в связи с неисполнением заявителем предписания от 14.06.2023 № 223ФЗ224/23 указанная жалоба признана обоснованной, а ОАО «РЖД» признано нарушившим часть 1 статьи 2 Федерального закона от 18.07.2011 Закона о закупках.
На основании данного решения ОАО «РЖД» выдано повторно обязательное к исполнению предписание от 08.08.2023 № 222ФЗ-304/23, в соответствии с которым заявителю предписано совершить ряд действий (мероприятий) в отношении закупки, идентичных указанным в Предписании от 14.06.2023 № 223ФЗ-224/23.
Не согласившись с данными решением и предписанием, заявитель обратился в суд с заявленными требованиями.
В силу пункта 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
Апелляционный суд, оценив в совокупности в соответствии со статьёй 71 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства, поддерживает решение суда первой инстанции на основании следующего.
В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования настоящего закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи, в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.
В силу статьи 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 4.2 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции) антимонопольные органы наделены полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов.
Порядок рассмотрения указанных жалоб установлен в статье 18.1 Закона о защите конкуренции.
Как указала Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ в определении от 02.10.2017 по делу № А50-9299/2016, статья 18.1 Закона о защите конкуренции регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Закон о закупках), но не определяет основания компетенции (полномочия) антимонопольного органа (то есть основания обращения участников с жалобами).
Эти основания закреплены в части 10 статьи 3 Закона о закупках. Перечисленные в указанной норме основания обжалования действий заказчика в административном порядке соотносятся с принципом прозрачности информации о закупках. Иные же действия заказчиков подлежат обжалованию в судебном порядке, о чем указано в части 9 статьи 3 Закона о закупках.
Таким образом, правовое значение при определении полномочий антимонопольного органа в процедуре обжалования участниками закупки действий (бездействия) заказчика, установленной статьёй 18.1 Закона о защите конкуренции, имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.
Данная правовая позиция приведена также в п. 17 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018).
В соответствии с частью 10 статьи 3 Закона о закупках, антимонопольный орган рассматривает жалобы участников закупки на действия (бездействие) заказчика в следующих случаях:
1) осуществление заказчиком закупки с нарушением требований настоящего Федерального закона и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика;
2) утратил силу. - Федеральный закон от 31.12.2017 № 505-ФЗ;
2.1) нарушение оператором электронной площадки при осуществлении закупки товаров, работ, услуг требований, установленных настоящим Федеральным законом;
3) неразмещение в единой информационной системе положения о закупке, изменений, внесенных в указанное положение, информации о закупке, информации и документов о договорах, заключенных заказчиками по результатам закупки, а также иной информации, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушение сроков такого размещения; 4) предъявление к участникам закупки требований, не предусмотренных документацией о конкурентной закупке;
5) осуществление заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», предусмотренных частью 8.1 настоящей статьи, частью 5 статьи 8 настоящего Федерального закона, включая нарушение порядка применения указанных положений;
6) неразмещение в единой информационной системе информации или размещение недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.
Норма части 10 статьи 3 Закона о закупках носит императивный характер, а приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий (бездействия) Заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения ст. 18.1 Закона о защите конкуренции должны применяться с учетом данной нормы Закона о закупках. В жалобе ООО «СПЕЦСТРОЙКОМПЛЕКТ», по результатам рассмотрения которой были вынесены обжалуемые решение и предписание, не содержалось ни одного из перечисленных выше оснований (нарушений процедуры закупки), предусмотренных частью 10 статьи 3 Закона о закупках.
Доводом жалобы являлось указание на неисполнение Заказчиком предписания от 14.06.2023 № 223ФЗ-224/23, что не предусмотрено частью 10 статьи 3 Закона о закупках в качестве основания для обжалования действий (бездействия) Заказчика в антимонопольном органе.
При этом вопрос об осуществлении заказчиком закупки с нарушением требований настоящего Федерального закона уже был разрешен ранее в рамках дела № 223ФЗ224/2.
В связи с чем, суд обоснованно пришёл к выводу о том, что антимонопольный орган не имел полномочий на рассмотрение жалобы ООО «СПЕЦСТРОЙКОМПЛЕКТ» от 27.07.2024 в связи с отсутствием в ней доводов о нарушениях, перечисленных в части 10 статьи 3 Закона о закупках.
В то время как то обстоятельство, что судебными актами по делу А40-14827/2023 подтверждена законность Предписания от 14.06.2024 № 223ФЗ-224/23 об обратном не свидетельствует. При этом суд учитывает, что согласно правовой позиции Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ, отраженной в определении от 02.10.2017 по делу № А50-9299/2016, в силу установленных главой I Конституции РФ основ конституционного строя, полномочия органа публичной власти, реализация которых возлагает обязанности на участников хозяйственного оборота, не могут следовать из одного лишь факта отнесения определенной сферы оборота к ведению (контролю) этого органа, а требуют своего непосредственного закрепления в законе (принимаемых в соответствии с законом правовых актах) и должны осуществляться в надлежащих административных процедурах. Существенным моментом в вопросах реализации антимонопольным органом соответствующих полномочий по выявлению в действиях заказчика признаков нарушения закона является определение надлежащей процедуры рассмотрения поступившего обращения, исходя из характера и сферы обжалуемых нарушений.
Таким образом, в соответствии с указанной позицией Верховного Суда РФ рассмотрение обращения/заявления/жалобы антимонопольным органом должно осуществляться в надлежащих административных процедурах, а не следовать из одного лишь факта отнесения определенной сферы оборота к ведению (контролю) этого органа. Полномочия антимонопольного органа в сфере контроля за соблюдением требований закона об исполнении предписания подлежат реализации посредством процедур, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, с учетом процессуальных гарантий защиты, что исключает возможность рассмотрение заявления ООО «СПЕЦСТРОЙКОМПЛЕКТ» как жалобы в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции. Действующим законодательством императивно установлен порядок разрешения вопроса о неисполнении предписаний антимонопольных органов, выданных по результатам рассмотрения жалоб на закупочную деятельность.
Так, пункт 7 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за неисполнение предписания ФАС России, вынесенного по результатам рассмотрения жалобы на закупочную процедуру.
Однако, ФАС России, вопреки законодательному регулированию, произвольно распространила полномочия, предоставленные ей статьёй 18.1 Закона о защите конкуренции, по рассмотрению жалоб на нарушения порядка организации и проведения закупок, на иную сферу регулирования. Рассмотрение вопроса неисполнения предписания и правовая квалификация действий Заказчика находятся в сфере исключительных полномочий должностного лица, в чью компетенцию входит вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведение административного расследования (статья 28.7 КоАП РФ). Комиссия ФАС России, созданная для рассмотрения жалоб по правилам статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, такими полномочиями не обладает, поскольку неисполнение ранее выданных предписаний Законом о закупках не регулируются.
При изложенных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции полагает, что решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, в связи с чем, оснований для отмены или изменения решения и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.
Заявленные в апелляционной жалобе доводы направлены лишь на переоценку имеющихся в материалах дела доказательств и изложенных выше обстоятельств правомерно установленных судом, ввиду чего являются несостоятельными, поскольку основаны на неверном толковании норм права и не могут быть положены в основу отмены решения.
Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта (часть 4 статьи 270 АПК РФ), при принятии решения судом первой инстанции не допущено.
Руководствуясь статьями 176, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд,
ПОСТАНОВИЛ:
Решение Арбитражного суда города Москвы от 14.10.2024 по делу № А40-190063/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.
Председательствующий судья: Г.М. Никифорова
Судьи: В.И. Попов
Л.Г. Яковлева