ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
№ 18АП-15974/2023
г. Челябинск
16 ноября 2023 года
Дело № А76-26022/2023
Резолютивная часть постановления объявлена 14 ноября 2023 года.
Полный текст постановления изготовлен 16 ноября 2023 года.
Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Камаева А.Х., при ведении протокола секретарем судебного заседания Дюмеевым Э.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Парус-2» на определение Арбитражного суда Челябинской области от 03.11.2023 по делу № А76-26022/2023.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения указанной информации в сети Интернет, в судебное заседание не явились.
В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей.
Общество с ограниченной ответственностью «Парус-2» (далее – заявитель, ООО «Парус-2») обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Администрации города Челябинска (далее – заинтересованное лицо, Администрация) о признании незаконным постановления главы Администрации города Челябинска от 19.10.2023 № 577-п «Об утверждении документации по планировке территории (проект межевания территории) в границах территориальной зоны 07 19 08 Г.2 в Курчатовском районе города Челябинска» в части утверждения проекта межевания территории в границах территориальной зоны 07 19 08 Г.2 в Курчатовском районе города Челябинска по участку № 15; о признании незаконным действий Администрации по формированию и постановке на кадастровый учет земельного участка <...> с кадастровым номером 74:36:0715005:1293 и снять с кадастрового учета земельный участок <...> с кадастровым номером 74:36:0715005:1293 (с учетом принятого судом уточнения иска в порядке статьи 49 АПК РФ, л.д. 68-70).
Администрация заявила ходатайство от 10.10.2023 о разделении исковых требований, о передаче дела по подсудности в части обжалования нормативного правового акта, о пропуске срока обращения в суд (л.д. 79-81).
Определением Арбитражного суда Челябинской области от 27.10.2023 требование о признании незаконными действий Администрации по формированию и постановке на кадастровый учет земельного участка <...> с кадастровым номером 74:36:0715005:1293 и снятию с кадастрового учета земельного участка <...> с кадастровым номером 74:36:0715005:1293 выделено из дела № А76-26022/2023 в отдельное производство с присвоением нового номера дела.
Определением Арбитражного суда Челябинской области от 03.11.2023 (резолютивная часть от 27.10.2023) дело № А76-26022/2023 передано на рассмотрение по подсудности в Челябинский областной суд.
Суд первой инстанции, приняв во внимание положения пунктов 1, 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» пришел к выводу, что постановление главы Администрации города Челябинска от 19.10.2023 № 577-п «Об утверждении документации по планировке территории (проект межевания территории) в границах территориальной зоны 07 19 08 Г.2 в Курчатовском районе города Челябинска» отвечает признакам нормативного правового акта, в силу чего заявление было принято к производству с нарушением подсудности, а потому дело подлежит передаче в Челябинский областной суд.
С указанным определением суда не согласилось ООО «Парус-2» (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт), подало апелляционную жалобу, в которой просит определение суда первой инстанции отменить, снизить сумму судебных расходов до разумных пределов.
В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что требования, заявленные при подаче заявления, являются взаимосвязанными требованиями. Рассмотрение данных требования отдельно, повлечет затягивание разрешение спора по заявленным требованиям в рамках разных дел, рассматриваемых разными судами. Кроме того, исходя из зависимости одного требования от другого, основываясь на требованиях гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства, рассмотрение искового заявления в выделенной части Арбитражным судом Челябинской области может быть приостановлено, до рассмотрения требования судом общей юрисдикции, что повлечет дополнительное затягивание судебных разбирательств и восстановление нарушенных прав истца.
Апеллянт отмечает, что наличие установленного порядка принятия правового акта, на что ссылался ответчик в ходатайстве о направлении дела по подсудности, в том числе указывая на осуществление процедуры публичных слушаний, не является исключительным признаком нормативности данного акта, поскольку при реализации процедуры принятия ненормативного акта может быть предусмотрено обязательность соблюдения прав заинтересованных лиц, в настоящем случае путем проведения публичных слушаний. Таким образом, наличие установленной процедуры принятия правового акта, а также особенности этой процедуры не определяют признаки нормативного или ненормативного акта.
По мнению подателя жалобы, подготовленный и утвержденный Постановлением главы города Челябинска № 577-п от 19.10.2022 (проект межевания территории) в границах территориальной зоны 07 19 08 Г.2 в Курчатовском районе города Челябинска указанных в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 признаков нормативного правового акта не имеет, в связи с тем, что проект межевания территории является нижестоящим, детализирующим документом по отношении к проекту планировки территории. Применительно к предъявленному заявлению, в соответствии с Постановлением главы города Челябинска № 446-п от 06.09.2022 был утвержден проект межевания территории, а не проект планировки территории.
Апеллянт также отмечает, что в обжалуемом постановлении № 577-п отсутствуют правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Данный признак является основным, отграничивающим нормативно правовые акты от не нормативно правовых актов.
Соответствующий требованиям части 2 статьи 262 АПК РФ отзыв на апелляционную жалобу не представлен.
Согласно части 2 статьи 272 АПК РФ апелляционные жалобы на определения арбитражного суда первой инстанции, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются судьей арбитражного суда апелляционной инстанции единолично.
Проверив законность и обоснованность обжалуемого судебного акта в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ, оценив доводы апелляционной жалобы истца, апелляционный суд приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены определения суда в силу следующего.
Конституцией Российской Федерации гарантировано, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (часть 1 статьи 47).
Правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности осуществляется арбитражными судами в Российской Федерации, образованными в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом (далее - арбитражные суды), путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами, по правилам, установленным законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах (статья 1 АПК РФ).
Из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 21.01.2010 № 1-П, следует, что конституционное право на законный суд является необходимой составляющей закрепленного статьей 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту и одновременно гарантией независимости и беспристрастности суда.
Этим конституционным предписаниям корреспондируют положения международных договоров Российской Федерации, прежде всего Конвенции о защите прав человека и основных свобод, обязывающие государства обеспечивать каждому защиту его прав путем справедливого разбирательства дела независимым, беспристрастным и созданным на основании закона компетентным, то есть обладающим соответствующими полномочиями по рассмотрению конкретного дела в силу установленных законом правил подведомственности и подсудности, судом.
Согласно правовой позиции, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.01.2009 № 144-О-П, разрешение дела с нарушением правил подсудности не отвечает требованию справедливого правосудия, поскольку суд, не уполномоченный на рассмотрение того или иного конкретного дела, не является - по смыслу части 1 статьи 46 и части 1 статьи 47 Конституции Российской Федерации и соответствующих общепризнанных принципов и норм международного права - законным судом, а принятые в результате такого рассмотрения судебные акты не обеспечивают гарантии прав и свобод в сфере правосудия.
Законность при рассмотрении дел арбитражным судом обеспечивается правильным применением законов и иных нормативных правовых актов, а также соблюдением всеми судьями арбитражных судов правил, установленных законодательством о судопроизводстве в арбитражных судах (статья 6 АПК РФ).
В соответствии с частью 1 статьи 34 АПК РФ дела, относящиеся к компетенции арбитражных судов, рассматриваются в первой инстанции арбитражными судами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (далее - арбитражные суды субъектов Российской Федерации), за исключением дел, отнесенных к подсудности Суда по интеллектуальным правам и арбитражных судов округов.
В силу пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц.
Как следует из материалов дела, ООО «Парус-2» обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным постановления главы Администрации города Челябинска от 19.10.2023 № 577-п «Об утверждении документации по планировке территории (проект межевания территории) в границах территориальной зоны 07 19 08 Г.2 в Курчатовском районе города Челябинска» в части утверждения проекта межевания территории в границах территориальной зоны 07 19 08 Г.2 в Курчатовском районе города Челябинска по участку № 15.
Суд первой инстанции, руководствуясь пунктами 1, 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», установил, что постановление главы Администрации города Челябинска от 19.10.2023 № 577-п «Об утверждении документации по планировке территории (проект межевания территории) в границах территориальной зоны 07 19 08 Г.2 в Курчатовском районе города Челябинска», которое ООО «Парус-2» просит признать недействующим в части, принято в установленном порядке в пределах полномочий Администрации города Челябинска, рассчитано на неоднократное применение и обязательно для неопределенного круга лиц, в связи с чем пришел к выводу, что ООО «Парус-2» заявлено требование о признании недействующим нормативного правового акта и на основании части 4 статьи 39 АПК РФ передал дело в Челябинский областной суд для направления его в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.
Довод апелляционной жалобы о том, что данные выводы суда апелляционной инстанции сделаны при неправильном применении норм материального и процессуального права, поскольку проект планировки территории в Курчатовском районе города Челябинска, утвержденный постановлением главы города Челябинска № 577-п от 19.10.2022, является ненормативным актом, также проект межевания территории является нижестоящим, детализирующим документом по отношении к проекту планировки территории, судебной коллегией отклоняется.
Согласно части 1 статьи 27 АПК РФ арбитражный суд рассматривает дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 2 статьи 27 АПК РФ предусмотрено, что арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).
В силу статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
При этом в соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают споры об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти только в том случае, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.
В пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 АПК РФ. Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления о признании недействующим нормативного правового акта, как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.
В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации). В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главы 23 АПК РФ.
В постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 17.11.1997 № 17-П и от 31.03.2015 № 6-П сформулирована правовая позиция, согласно которой нормативный правовой акт - это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения.
Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) деятельность по планировке территории является одним из видов градостроительной деятельности по развитию территорий.
Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (статья 41 ГрК РФ).
Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа (глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа) утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 статьи 45 ГрК РФ, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 статьи 45 ГрК РФ (часть 5 статьи 45, часть 13 статьи 46 ГрК РФ).
Проект планировки территории и проект межевания подлежат обязательному опубликованию, что предусмотрено частями 15 и 16 статьи 45 ГрК РФ.
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ).
Пунктом 3 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что под устойчивым развитием территорий понимается обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
В силу части 1 статьи 42 ГрК РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.
Подготовка проекта межевания территории осуществляется применительно к территории, расположенной в границах одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, границах, определенной правилами землепользования и застройки территориальной зоны, и (или) границах установленной схемой территориального планирования муниципального района, генеральным планом поселения, городского округа функциональной зоны. Подготовка проекта межевания территории осуществляется для определения местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков; установления, изменения, отмены красных линий для застроенных территорий, в границах которых не планируется размещение новых объектов капитального строительства, а также для установления, изменения, отмены красных линий в связи с образованием и (или) изменением земельного участка, расположенного в границах территории, применительно к которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, при условии, что такие установление, изменение, отмена влекут за собой исключительно изменение границ территории общего пользования (части 1 и 2 статьи 43 ГрК РФ).
Проект планировки и проект межевания территории затрагивают интересы неопределенного круга лиц, поскольку распространяют свое действие не на индивидуально-определенные субъекты, а на круг лиц, объединенных общим признаком (в частности, граждан, проживающих на определенной территории), касаются соответствующего круга государственных органов, организаций, учреждений, должностных лиц.
При этом в соответствии со статьей 5.1, частями 4 и 6 статьи 46 ГрК РФ проект планировки территории и проект межевания территории подлежат обязательному рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, что также свидетельствует о направленности документации по планировке территории на регулирование общественных отношений с участием неопределенного круга лиц.
Документация по планировке территории рассчитана на неоднократное применение, так как не носит разовый характер, не теряет силу после однократного применения, а действует постоянно и рассчитана на реализацию всякий раз, когда возникают обстоятельства, предусмотренные данной документацией, не содержит указания на конкретное событие, с наступлением которого связано издание правового акта. Названная документация определяет правила поведения, является обязательной к исполнению участниками данных правоотношений (например, обязанность выкупа объектов недвижимости для государственных либо муниципальных нужд, определение местоположения объектов федерального, регионального, местного значения).
Таким образом, проект планировки территории и проекта межевания территории, утвержденные актом органа местного, отвечают признакам нормативного правового акта.
Аналогичная правовая позиция об отнесении документации по планировке территории к нормативному правовому акту изложена в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 30.01.2019 № 45-АПГ18-22, от 05.06.2019 № 87-КА19-1, от 19.11.2019 № 305-ЭС19-20770, от 13.05.2015 № 307-КГ15-4283.
Поскольку проект планировки территории, утвержденный постановлением Администрации города Челябинска от 19.10.2023 № 577-п, отвечает признакам нормативного правового акта, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что данное дело не относится к компетенции арбитражного суда и подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции, в связи с чем, руководствуясь частью 4 статьи 39 АПК РФ, пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 09.07.2019 № 26 «О некоторых вопросах применения Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в связи с введением в действие Федерального закона от 28.11.2018 № 451-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», передал данное дело в Челябинский областной суд для последующего направления в суд общей юрисдикции, к подсудности которого оно отнесено законом.
Довод заявителя апелляционной жалобы о том, что рассмотрение требований ООО «Парус-2» отдельно, повлечет затягивание разрешение спора по заявленным требованиям в рамках разных дел, рассматриваемых разными судами, является несостоятельным, поскольку рассмотрение заявленных требований в одном деле лишь усложнит их рассмотрение и не приведет к более быстрому и качественному разрешению спора, кроме того процессуальные права сторон на объективное разрешение споров, судебную защиту при рассмотрении споров в каждом отдельном деле нарушены не будут.
Учитывая изложенное, обжалуемое заявителем определение отмене не подлежит, апелляционную жалобу следует оставить без удовлетворения.
Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 АПК РФ, судом апелляционной инстанции не установлено.
В соответствии с пунктом 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» по смыслу положений, содержащихся в части 5 статьи 39, части 7 статьи 46, части 4 статьи 50, части 3.1 статьи 51, части 7 статьи 130 АПК РФ, во взаимосвязи с частями 3, 5 статьи 188 АПК РФ обжалование в арбитражный суд кассационной инстанции постановлений арбитражного суда апелляционной инстанции, принятых по результатам рассмотрения жалоб на определения суда первой инстанции, поименованных в данных статьях АПК РФ, законом не предусмотрено.
При этом следует иметь в виду, что в отношении указанных определений могут быть заявлены возражения при обжаловании судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, в арбитражном суде апелляционной инстанции, арбитражном суде кассационной инстанции, при обжаловании судебного акта, пересмотре дела в Верховном Суде Российской Федерации.
В соответствии со статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба на обжалуемые определения государственной пошлиной не оплачивается.
Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции
ПОСТАНОВИЛ:
определение Арбитражного суда Челябинской области от 03.11.2023 по делу № А76-26022/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Парус-2» - без удовлетворения.
Постановление обжалованию в порядке кассационного производства не подлежит
Судья
А.Х. Камаев