АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЗАБАЙКАЛЬСКОГО КРАЯ
672002, Выставочная, д. 6, Чита, Забайкальский край
http://www.chita.arbitr.ru; е-mail: info@chita.arbitr.ru
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
РЕШЕНИЕ
г.Чита Дело № А78-11996/2024
22 мая 2025 года
Резолютивная часть решения объявлена 15 мая 2025 года
Решение изготовлено в полном объёме 22 мая 2025 года
Арбитражный суд Забайкальского края
в составе судьи Переваловой Е.А.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Кручина В.А., рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению
общества с ограниченной ответственностью «ДорСтрой» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным решения от 23.10.2024 № РНП-75-128 о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков,
с участием в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, государственного казенного учреждения «Управление автомобильных дорог Забайкальского края» (ОГРН <***>, ИНН <***>)
при участии в судебном заседании представителей:
от заявителя: ФИО1 по доверенности от 04.06.2024, диплом по специальности «Юриспруденция» (посредством веб-конференции);
от заинтересованного лица: ФИО2 по доверенности от 10.01.2025, диплом по специальности «Юриспруденция»;
от третьего лица: ФИО3 по доверенности от 15.07.2024, диплом по специальности «Юриспруденция»,
установил:
Общество с ограниченной ответственностью «ДорСтрой» (далее- Заявитель, ООО «ДорСтрой», общество, подрядчик) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю (далее- Забайкальское УФАС России по Забайкальскому краю, заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 23 октября 2024 № РНП-75-128 о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков.
Определением суда от 15 ноября 2024 года заявление принято к рассмотрению, к участию в деле в качестве третьего лица не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора привлечено государственное казенное учреждение «Управление автомобильных дорог Забайкальского края» (далее – ГКУ «Забавтодор», третье лицо).
Представитель заявителя требования поддерживает, по основаниям, изложенным в заявлении, указывает на то, что материалами дела не доказан отказ или уклонение подрядчика от исполнения принятых обязательств по государственному контракту. Относительно сроков выполнения работ ссылается на то, что работы, предусмотренные пунктами 2-11 Графика, могут быть начаты в срок на усмотрение подрядчика, но должны быть завершены не позднее 31 марта 2025 года. Виды работ не привязаны к этапам выполнения работ, а исключительно к финансированию. Подрядчик, безусловно выполнил бы работы, в сроки, определенные контрактом.
Представитель заинтересованного лица в удовлетворении требований заявителя просил отказать, по основаниям, изложенным в отзыве. Комиссией установлено, что подрядчик необоснованно медленно выполнял работы по контракту, проявив недобросовестное поведение.
Представитель заказчика (третьего лица) поддержал позицию антимонопольного органа, указав на то, что сторонами согласован график выполнения работ, предусматривающий начальные и конечные сроки по основным видам работ, от которых было отставание на протяжении всего периода выполнения работ по контракту. Подрядчик игнорировал все сроки, на претензии не отвечал, на принятое решение об одностороннем отказе от исполнения контракта также не прореагировал. Заказчику было очевидно из поведения подрядчика, что в сроки предусмотренные контрактом работы не будут выполнены.
Заслушав доводы представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, арбитражный суд приходит к следующему.
16 октября 2024 в адрес Забайкальского УФАС России поступили сведения об одностороннем отказе заказчика- ГКУ «Забавтодор» от исполнения контракта от 21 мая 2024 №Ф.2024.4026 на выполнение работ по объекту «Ремонт автомобильной дороги Могойтуй-Сретенск-Олочи км 179+000-км 181+545, км 181+590-км 188+177, км 188+227-км 199+585 в Нерчинском районе Забайкальского края» (ИКЗ 242753605002075360100102740014211244, реестровый номер 2753605002024000113).
Решением Забайкальского УФАС России от 23 октября 2024 года №РНП-75-128 (решение от 28 октября 2024 г. № МГ/4909/24), сведения, представленные государственным заказчиком – Государственным казенным учреждением «Управление автомобильных дорог Забайкальского края» в отношении ООО «Дорстрой» (ИНН <***>, ЕРУЗ 19200992, ОГРН: <***>, КПП: 753601001, юридический адрес: 672000, <...>, помещ. 5, директор ФИО4) включить в реестр недобросовестных поставщиков в связи с расторжением контракта -односторонним отказом заказчика от исполнения контракта от 21.05.2024 № Ф.2024.4026 на выполнение работ по объекту «Ремонт автомобильной дороги Могойтуй-Сретенск-Олочи км 179+000-км 181+545, км 181+590-км 188+177, км 188+227-км 199+585 в Нерчинском районе Забайкальского края" (ИКЗ 242753605002075360100102740014211244, реестровый номер 2753605002024000113). Датой включения сведений в реестр недобросовестных поставщиков считать дату размещения указанных сведений в единой информационной системе (официального сайта в Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг).
Считая решение №РНП-75-128 недействительным, как принятое в отсутствие доказательств недобросовестного поведения подрядчика, последний обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно статье 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).
Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.
С учетом изложенного, а также принимая во внимание взаимосвязанные положения части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд полагает, что требование может быть удовлетворено только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства: 1) несоответствие оспариваемого решения закону или иному нормативному правовому акту; 2) нарушение прав и законных интересов общества таким решением.
При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования удовлетворению не подлежат.
Как следует из материалов дела и установлено судом, 18 апреля 2024 года ГКУ "Служба единого заказчика" Забайкальского края (правопреемник - ГКУ «Управление автомобильных дорог Забайкальского края») (далее - заказчик) в ЕИС размещен открытый конкурс в электронной форме на выполнение работ по объекту "Ремонт автомобильной дороги Могойтуй-Сретенск-Олочи км 179+000-км 181+545, км 181+590-км 188+177, км 188+227-км 199+585 в Нерчинском районе Забайкальского края" (00004273-ОК).
Победителем признана заявка - ООО «ДорСтрой» (далее - подрядчик).
21 мая 2024 года между заказчиком и подрядчиком заключен государственный контракт на выполнение вышеуказанных работ (т.2, л.д.10-26).
В соответствие с условиями Контракта, Подрядчик принимает на себя обязательства по выполнению работ по ремонту объекта: «Ремонт автомобильной дороги Могойтуй - Сретенск - Олочи км 179+000 - км 181+545, км 181+590 - км 188+177, км 188+227 - км 199+585 в Нерчинском районе Забайкальского края» (далее по тексту - Объект), в соответствии с условиями Контракта, Техническим заданием, сметным расчетом стоимости работ, а Заказчик берет на себя обязательства принять работы и оплатить их в соответствии с условиями контракта (пункт 1.1). Подрядчик обязуется выполнить все работы с учетом Графика выполнения работ по ремонту (Приложение № 1 к Контракту), и сдать в установленном порядке результат работ Заказчику, в сроки, установленные п. 5.1. Контракта (пункт 1.2.). Этапы исполнения контракта определены Графиком выполнения работ по ремонту (Приложение № 1 к Контракту), являющимся неотъемлемой частью контракта (пункт 1.3.).
Цена контракта (цена работ) составляет 693 420 601 (Шестьсот девяносто три миллиона четыреста двадцать тысяч шестьсот один) рубль 00 копеек с учетом налога на добавленную стоимость по налоговой ставке 20 процентов (пункт 3.1.).
Сроки выполнения работ по Объекту определяются Графиком выполнения работ по ремонту (Приложение № 1 к Контракту). Начало выполнения работ: дата заключения контракта. Окончание работ: 20.02.2025 г. (пункт 5.1.).
Объем работ по контракту должен быть исполнен в соответствии с Графиком выполнения работ по ремонту (Приложение № 1 к Контракту) и в пределах лимитов бюджетных обязательств. Календарные сроки выполнения работ по Объекту, сроки выполнения работ каждого этапа исполнения контракта, стоимость и сроки завершения отдельных работ определяются Графиком выполнения работ по ремонту (Приложение № 1 к Контракту) (пункт 5.2.).
Подрядчик обязан представить проект производства работ (ППР) на согласование Заказчику (пункт 6.2.).
Заказчик имеет право беспрепятственного доступа ко всем работам в любое время суток в течение всего периода производства работ, давать обязательные для подрядчика предписания при обнаружении отступлений от нормативно-технических документов, контракта и приложений к нему (пункты 7.3., 7.4.).
04 июня 2024 года между заказчиком и подрядчиком подписано дополнительное соглашение №1 к Контракту об изменении лимитов финансирования по контракту, а также графика выполнения работ (Приложения №1) (т.2, л.д.29).
Согласно дополнительного соглашения №1, лимиты финансирования в 2024 году составляют 131 749 914, 19 рублей, в 2025 году составляют 561 670 686, 81 рублей.
07 июня 2024, 11 июня 2024, 24 июня 2024 подрядчику выплачен аванс в размере 69 342 060,10 рублей (платежные поручения №№127325, 127324, 149561, 237328, 237327, 237323, 237324) (т.3, л.д.4-10).
01 июля 2024 в адрес подрядчика направлена претензия о нарушении сроков установки информационных щитов БКД и предоставления схемы организации дорожного движения, начислена неустойка (штраф 284 912,16 рублей) (т.2, л.д.32-33).
19 июля 2024 заключено дополнительное соглашение №2 к контракту в связи с реорганизацией заказчика (наименование заказчика изменено на ГКУ «Забавтодор») (т.2, л.д.31).
15 августа 2024 в адрес подрядчика направлена претензия о нарушении сроков выполнения работ с начислением неустойки (штраф 416 052,72 рублей) (т.2, л.д.34-35).
03 октября 2024 в адрес подрядчика вновь направлена претензия о неисполнении на 10 сентября 2024 требований выданного предписания; начислена неустойка (штраф в размере 624 078,54 рублей) (т.2, л.д.36-37).
03 октября 2024 заказчиком принято решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, в связи с нарушением Подрядчиком существенных условий Контракта и невозможностью исполнения им контрактных обязательств.
Из решения об одностороннем отказе следует, что по условиям Контракта Подрядчик принял на себя обязательства в соответствии с условиями Контракта выполнить все работы с учетом Сметы Контракта (Приложение № 5 к Контракту), Графика выполнения работ по ремонту (Приложение № 1 к Контракту), которые являются неотъемлемыми частями настоящего Контракта, и сдать в установленном порядке результат работ Заказчику, в сроки, установленные п. 5.1. Контракта. Срок окончания выполнения работ – 20 февраля 2025 (п. 5.1. Контракта). Сроки начала и окончания отдельных видов работ по ремонту объекта установлены Графиком выполнения работ (Приложение № 1 к Контракту в редакции дополнительного соглашения к Контракту № 1 от 04 июня 2024) (т.2, л.д.5).
По состоянию на 03 октября 2024 Подрядчик: - выполнил земляные работы только на 30% (п. 4.1 Графика, начало работ - 11.07.2024);
- не приступил к выполнению работ по устройству слоя основания из грунтоцементной смеси толщиной 18 см (п. 5.1 Графика, начало работ - 16.07.2024);
- не приступил к выполнению работ по устройству верхнего слоя основания из асфальтобетонной смеси А220Н толщиной 7 см (п. 5.2 Графика, начало работ - 01.08.2024);
- не приступил к выполнению работ по устройству покрытия из асфальтобетонной смеси А16ВН толщиной 5 см (п. 5.3 Графика, начало работ- 11.08.2024);
- не приступил к выполнению работ по восстановлению обочин (п. 5.4 Графика, начало работ-16.08.2024);
- не приступил к выполнению работ по укреплению обочин асфальтогранулятом - толщина слоя (средняя) до 10 см (п. 5.5 Графика, начало работ - 18.08.2024);
- по водопропускным трубам произвел только демонтаж (п. 7 Графика, начало работ - 01.07.2024).
03 октября 2024 в ЕИС сформировано указанное решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, подрядчиком получено 03 октября 2024.
Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Федеральным законом от 05 апреля 2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее- Закон N 44-ФЗ).
В силу частей 1, 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.
Основные требования к государственному (муниципальному) контракту предусмотрены в статье 34 Закона о контрактной системе, а особенности исполнения такого контракта, порядок его изменения и расторжения регламентированы статьями 94 и 95 этого же Закона.
Расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством (часть 8 статьи 95 Закона № 44-ФЗ).
В части 9 статьи 95 Закона № 44-ФЗ установлено, что заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом.
Таким образом, для внесения сведений о поставщике (исполнителе, подрядчике) в реестр недобросовестных поставщиков, необходим, в том числе, факт расторжения заключенного контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением им условий контракта, при условии, что это предусмотрено контрактом.
Пунктом 16.3 контракта предусмотрена возможность заказчика принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта.
Решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта (часть 13).
Заказчик обязан отменить не вступившее в силу решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, если в течение десятидневного срока с даты надлежащего уведомления поставщика (подрядчика, исполнителя) о принятом решении об одностороннем отказе от исполнения контракта устранено нарушение условий контракта, послужившее основанием для принятия указанного решения, а также заказчику компенсированы затраты на проведение экспертизы в соответствии с частью 10 настоящей статьи. Данное правило не применяется в случае повторного нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, которые в соответствии с гражданским законодательством являются основанием для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта (часть 14).
Решение об одностороннем отказе от исполнения контракта получено подрядчиком 03 октября 2024 (т.2, л.д.8), согласно информации опубликованной в ЕИС, контракт расторгнут 15 октября 2024.
Поскольку указанные в решении заказчика нарушения подрядчиком не устранены (не приступил к устройству слоя основания, верхнего слоя основания, устройству покрытия из асфальтобетонной смеси и прочим работам), суд находит выводы антимонопольного органа о том, что решение вступило в законную силу, контракт расторгнут 15 октября 2024 года и заказчиком порядок расторжения контракта соблюден обоснованными.
Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона о контрактной системе).
По смыслу части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе заказчики, реализуя принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Одним из таких средств, обеспечивающих заказчикам возможность достижения "заданных результатов", является ведение реестра недобросовестных поставщиков участников (подрядчиков, исполнителей), в который включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.
В силу положений статьи 22 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган выполняет функции государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, контроля в сфере размещения заказов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства, а также в соответствии с частью 1 статьи 104 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон № 44-ФЗ) осуществляет ведение реестра недобросовестных поставщиков.
В соответствии с частью 2 статьи 104 Закона № 44-ФЗ в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), не исполнивших или ненадлежащим образом исполнивших обязательства, предусмотренные контрактами.
Информация, подлежащая включению в реестр недобросовестных поставщиков, определена частью 3 статьи 104 указанного Закона N 44-ФЗ.
Ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок (часть 1 статьи 104 Закона N 44-ФЗ). Ведение реестра недобросовестных поставщиков в соответствии с пунктом 5.3.4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, относится к компетенции Федеральной антимонопольной службы.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 N 1078 утверждены Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в соответствии с пунктом 15 которых орган контроля принимает решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) (если основанием для направления обращения является расторжение контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта) в реестр, если в результате проведения проверок, предусмотренных подпунктом "а" пункта 13 настоящих Правил:
а) выявлены нарушения заказчиком установленных законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок требований к порядку принятию заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта, направления его поставщику (подрядчику, исполнителю) и размещения в единой информационной системе;
б) заказчиком не подтверждены факты существенного нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта;
в) поставщиком (подрядчиком, исполнителем) представлены информация и документы, подтверждающие: принятие им мер для надлежащего исполнения условий контракта; надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие обстоятельств непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств.
Согласно части 1 статьи 401 Гражданского кодекса РФ лицо, не исполнившее обязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности.
Если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств (ч. 3 ст. 401 Гражданского кодекса РФ).
Таким образом, реестр недобросовестных поставщиков с одной стороны является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказа.
С другой стороны, реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в общих положениях законодательства в сфере закупок, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, следовательно, является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации применяемые государственными органами санкции должны назначаться с учетом характера допущенного нарушения, размера причиненного вреда, наличия и степени вины нарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения (Постановления от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П).
Следовательно, при рассмотрении вопроса о включении или не включении лица в реестр недобросовестных поставщиков нельзя ограничиться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи.
При вынесении решения о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков антимонопольный орган также должен устанавливать действительные и объективные причины неисполнения или ненадлежащего исполнения договора и обязан выявлять, в том числе, факт наличия или отсутствия вины, которая должна исследоваться антимонопольным органом при проведении проверки фактов с предоставлением самому субъекту нарушения возможности подтвердить свою невиновность, поскольку включение хозяйствующего субъекта в реестр недобросовестных поставщиков представляет собой специфический вид юридической ответственности за недобросовестное поведение исполнителя (поставщика, подрядчика) в регулируемой сфере правоотношений и влечет за собой негативные последствия в виде лишения возможности хозяйствующего субъекта участвовать в государственных (муниципальных) торгах.
Как указывалось ранее, в Забайкальское УФАС России 16 октября 2024 года поступило обращение заказчика- ГКУ «Забавтодор» о включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в отношении ООО «ДорСтрой», в связи с принятием заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта от 21.05.2024 № Ф.2024.4026 на выполнение работ по объекту «Ремонт автомобильной дороги Могойтуй - Сретенск - Олочи км 179+000 - км 181+545, км 181+590 - км 188+177, км 188+227 - км 199+585 в Нерчинском районе Забайкальского края».
23 октября 2024 года Комиссией Забайкальского УФАС России было рассмотрено обращение заказчика о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений в отношении ООО "ДорСтрой", в связи с расторжением контракта в одностороннем порядке.
Комиссией установлено, что ООО "ДорСтрой" при исполнении контракта от 21 мая 2024, проявило недобросовестное поведение, исполняя свои обязательства по контракту, не предприняло всех надлежащих мер с целью исключения возможности наступления для него неблагоприятных последствий. Доказательств, подтверждающих невозможность исполнения контракта в сроки, согласованные сторонами, о принятии подрядчиком всех мер для надлежащего исполнения своих обязательств, не представлено.
Согласно статье 309 Гражданского кодекса Российской Федерации обязательства должны исполняться надлежащим образом в соответствии с условиями обязательства и требованиями закона, иных правовых актов, а при отсутствии таких условий и требований - в соответствии с обычаями или иными обычно предъявляемыми требованиями.
Если подрядчик не приступает своевременно к исполнению договора подряда или выполняет работу настолько медленно, что окончание ее к сроку становится явно невозможным, заказчик вправе отказаться от исполнения договора (пункт 2 статьи 715 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Согласно статье 401 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, не исполнившее обязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности), кроме случаев, когда законом или договором предусмотрены иные основания ответственности. Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства. Отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство. Если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у должника необходимых денежных средств.
В соответствие с пунктом 5.1 Контракта, сроки выполнения работ по Объекту определяются Графиком выполнения работ по ремонту (Приложение №1 к Контракту).
Начало выполнения работ: дата заключения настоящего Контракта.
Окончание работ: 20.02.2025г.
Обязательства подрядчика предусмотрены разделом 8 Контракта, в том числе ежемесячно, в срок до 27 числа представлять Заказчику детализированный посуточный график производства работ на следующий месяц по форме, установленной заказчиком (приложение №9 к Контракту) с учетом Графика выполнения работ и Проектом производства работ (п. 8.31 Контракта).
В соответствие с разделом 9 Контракта, подрядчик также формирует с использованием единой информационной системы документ о приемке работ.
Контрактом предусмотрены приемка работ каждого этапа исполнения Контракта.
04 июня 2024 сторонами подписан график выполнения работ по объекту, в котором наряду с распределением финансирования по 6 этапам выполнения работ, согласованы сроки начала и окончания работ по основным видам работ (т.2, л.д.29-30).
Доводы заявителя сводятся к тому, что Управлением не доказано намеренного уклонения подрядчика от исполнения контракта, либо что подрядчик умышленно бездействовал. Обязательства по контракту исполнялись, для этих целей подрядчиком приобретены строительные материалы и дизельное топливо; заключены субподрядные договоры на укладку песчано-гравийной смеси и асфальтогранулята для устройства основания из грунтоцементной смеси; заключен договор финансовой аренды на строительную технику. Объем выполненных работ по разным видам работ составляет от 20% до 100%.
Судом как и Управлением изучена переписка сторон с момента заключения контракта, за время действия контракта, до принятия ответчиком решения об отказе от его исполнения, фактические взаимоотношения сторон складывались следующим образом:
Подрядчиком 07 июня 2024 в адрес заказчика направлены приказы о назначении ответственных лиц на объекте, журналы работ, графики выполнения работ по ремонту (т.3, л.д.17-22).
Не согласовав графики выполнения работ, заказчик письмом от 10 июня 2024 №12/3662-24 указал подрядчику, что предоставленные на согласование графики выполнения работ по объектам, выполнены с грубыми нарушениями технологии строительства. Сроки выполнения работ по восстановлению земляного полотна согласно предоставленным графикам составляют шесть месяцев. Дата окончания на отдельные виды работ указана неверно, по государственному контракту дата окончания строительно-монтажных работ 20 февраля 2025 г. Согласно СП 78.13330.2012 пункт 12.3.1 нарушена технология укладки асфальтобетонных смесей.
Письмом от 11 июня 2024 подрядчиком направлены графики выполнения работ по ремонту, которые также предусматривали объемы финансирования по каждому этапу и начальные и конечные сроки по видам работ.
Направленный 21 июня 2024 подрядчиком на согласование заказчику проект производства работ с учетом замечаний не принят заказчиком, который указал на необходимость направления ответственного представителя подрядчика для получения замечаний на проект (т3, л.д.28).
27 июня 2024 заказчиком согласованы схемы организации дорожного движения и ограждения мест производства работ.
Заказчик письмом от 08 июля 2024 сообщил подрядчику об отсутствии до настоящего времени согласованного графика выполнения работ по объектам и необходимости его представления в срок не позднее 12.00 часов 09 июля 2024 года (т.3, л.д.35).
08 июля 2024 сторонами согласовано устройство нижнего слоя основания дорожной одежды из органоминеральной смеси ОМС 32 К по ГОСТ Р 70197.1-2022 взамен грунтоцементной смеси М80 по ГОСТ 70452-2022 без изменения сметной стоимости.
Предписанием от 03 июля 2024 (т.3, л.д.40), заказчик указал подрядчику на необходимость установления временных дорожных знаков, опоры временных дорожных знаков привести в нормативное состояние, представить фотоотчет.
16 июля 2024 заказчиком осуществлен выезд специалиста на объект, в ходе которого установлено, что на объекте строительно-монтажные работы производятся медленными темпами, из техники на объекте работает 1 экскаватор, имеется отставание от календарного графика, нарушены промежуточные сроки начала выполнения работ, предусмотренные графиком выполнения работ, о чем подрядчику сообщено в письме от 17 июля 2024 (т.3, л.д.49).
Согласно информации в ЕИС, по состоянию на 16 июля 2024 года, расчистка площадей от кустарника и мелколесья (начало работ 21.06.2024) не произведена; земляные работы (начало работ 11.07.2024) не начаты; временные объездные дороги (начало работ 21.06.2024) – работы не производятся.
Подрядчику вынесено предписание №2 от 16 июля 2024.
22 июля 2024 подрядчиком направлен посуточный график выполнения строительно-монтажных работ со списком задействованной техники (7 ед.) и людских ресурсов (12 чел.) на июль 2024 года, также повторно направлены проекты производства работ.
При этом, замечания заказчика относительно проекта производства работ не устранены, о чем последним указано в письме от 22 июля 2024, с требованием направить ответственного представителя для повторного получения замечаний и их устранения в срок до 23 июля 2024. Замечания заказчика также касались проектной документации, заказчик просил подрядчика заменить технологическую карту «устройство слоя основания из грунтоцементной смеси» на технологическую карту «устройство слоя основания из органоминеральной смеси».
01 августа 2024 подрядчиком в ответ на предписание направлен заказчику детализированный посуточный график производства работ (т.3, л.д.69-70), согласно которому с 01 августа 2024 будут выполняться 20 видов работ (в том числе по устройству оснований и покрытий, восстановлению обочин, укладке стальных водопроводных труб и иные), планируемая стоимость всех работ 40 813 560,26 рублей от общей стоимости по контракту 54 946 122,00 рублей).
20 августа 2024 подрядчиком направлены посуточные графики выполнения работ, 17 сентября 2024 рабочие графики выполнения работ (т.3, л.д.76-77).
Материалы дела не содержат доказательств сдачи-приемки результатов работ подрядчиком заказчику в сроки, установленные в графике выполнения работ, размещенном в ЕИС (приложение №1 к контракту в редакции дополнительного соглашения от 04 июня 2024), так и в графиках, которые направлялись в адрес заказчика 01 августа 2024, 20 августа 2024, 17 сентября 2024.
Согласно графика в редакции дополнительного соглашения от 04 июня 2024, подрядчиком в срок до 30.06.2024 должны быть сданы объемы работ общей стоимостью 34 671 030,05 руб., до 30.07.2024 – 34 671 030,05 руб.
Доказательств подтверждающих выполненные объемы согласно графика, обществом не представлено, не размещались документы о приемке выполненных работ и в ЕИС как это предусмотрено разделом 9 Контракта и статьей 94 Закона №44-ФЗ.
02 октября 2024 подрядчику вручено предписание №3 об устранении выявленных нарушений (т.3, л.д.82).
По состоянию на 03 октября 2024 года Подрядчик земляные работы выполнил на 30% (п. 4.1 Графика, начало работ - 11.07.2024);
- к выполнению работ по устройству слоя основания из грунтоцементной смеси толщиной 18 см (п. 5.1 Графика, начало работ - 16.07.2024) не приступил;
- к выполнению работ по устройству верхнего слоя основания из асфальтобетонной смеси А220Н толщиной 7 см (п. 5.2 Графика, начало работ - 01.08.2024) не приступил;
- к выполнению работ по устройству покрытия из асфальтобетонной смеси А16ВН толщиной 5 см (п. 5.3 Графика, начало работ- 11.08.2024) не приступил;
- к выполнению работ по восстановлению обочин (п. 5.4 Графика, начало работ-16.08.2024) не приступил;
- к выполнению работ по укреплению обочин асфальтогранулятом - толщина слоя (средняя) до 10 см (п. 5.5 Графика, начало работ - 18.08.2024) не приступил;
- по водопропускным трубам произвел только демонтаж (п. 7 Графика, начало работ - 01.07.2024).
Комиссия посчитала обоснованными выводы заказчика о том, что выполнение работ в срок, установленный контрактом невозможно, по причине низкой температуры воздуха в месте проведения работ, поскольку выполнение части работ (должны быть выполнены до наступления минусовых температур) в указанный период неизбежно повлечет за собой нарушение технологии производства работ и отразится на их качестве.
Суд соглашается с доводами Комиссии и заказчика о том, что погодные условия препятствовали соблюдению технологии проведения работ, а проект производства работ, который бы предусматривал технологию производства работ по устройству оснований при температуре ниже 5°C с применением в смесях специальных добавок и/или мероприятий, обеспечивающих возможность достижения требуемых показателей качества, отсутствует.
Так, согласно пункта 9.7 СП 78.13330.2012 «Свод правил. Автомобильные дороги» (входящего в перечень нормативно-технических документов, обязательных при выполнении дорожных работ), устройство оснований и покрытий следует проводить при температуре не ниже 5 °С. Для производства работ при более низких температурах необходимо разработать раздел ППР, содержащий технологию производства работ с применением в смесях специальных химических добавок и/или мероприятий, обеспечивающих возможность достижения требуемых показателей качества.
При среднесуточных температурах воздуха в пределах от плюс 5 °C до минус 10 °C должны осуществляться специальные меры: утепление основания, подогрев воды и заполнителей, введение в смесь водных растворов хлористых солей (п.9.13).
В соответствии с пунктом 12.3.1, асфальтобетонные смеси следует укладывать в сухую погоду весной и летом при температуре окружающего воздуха не ниже 5 °C, осенью - не ниже 10 °C. Допускается устройство асфальтобетонных смесей при неблагоприятных погодных условиях, в соответствии с ГОСТ Р 58831-2020.
В соответствии с пунктом 3.5 ГОСТ 58831-2020 "Дороги автомобильные общего пользования. Покрытия асфальтобетонные. Общие правила устройства при неблагоприятных условиях", неблагоприятные погодные условия для устройства асфальтобетонных слоев (неблагоприятные погодные условия): Погодные условия, к которым относятся температура окружающего воздуха весной и летом в интервалах от 5 °С до минус 10 °С, осенью и зимой от 10 °С до минус 10 °С.
При выпуске асфальтобетонных смесей при неблагоприятных погодных условиях (за исключением литых асфальтобетонных смесей) необходимо применение специальных добавок, ПАВ или вспененного битумного вяжущего. При температуре окружающего воздуха ниже 0 °С изготовление асфальтобетонных смесей без применения специальных добавок не допускается. Специальные добавки, ПАВ и вспененное битумное вяжущее при приготовлении асфальтобетонных смесей применяются для снижения температуры уплотнения, увеличения дальности транспортирования смесей, обеспечения однородности, удобоукладываемости и уплотняемости асфальтобетонных слоев. Выбор специальных добавок производится в соответствии с утвержденной документацией на их применение и результатами лабораторных испытаний асфальтобетонных смесей (п.6.1 ГОСТ 58831-2020).
Работы по устройству асфальтобетонных покрытий следует проводить при температуре окружающего воздуха не ниже минус 10 °С, при этом совместное воздействии ветра и температуры (охлаждающий эффект) не должно быть ниже минус 10 °С. Не допускается проводить работы по устройству асфальтобетонных покрытий при температуре ниже минус 10°С, а также при совместном воздействии ветра и температуры, превышающем минус 10 °С (п.8.1.1 ГОСТ 58831-2020).
Представитель общества представил в материалы дела заключение специалистов ООО «Байкальский Экспертный Строительный Техконтроль» №011/5/25 ЧД от 20.03.2025 (т.5, л.д.59-121), согласно которому подрядчик обладал возможностью выполнить с надлежащим качеством все оставшиеся объемы работ в установленный контрактом срок; объемы работ соответствуют в представленных односторонних формах справок КС-2, КС-3, подписанных подрядчиком, в связи с чем обществом заявлен довод о том, что оснований считать, что подрядчик не исполнил бы работы в срок, установленный контрактом, не имеется.
В судебном заседании по ходатайству заявителя в качестве свидетеля допрошен ФИО5, проводивший исследование, представленное в материалы дела подрядчиком, который не мог пояснить суду, в связи с чем специалист в заключении приводит температурный график по месяцам в г. Чита, вместе с тем местом выполнения работ по контракту является Нерчинский район Забайкальского края, где средняя температура в осенне-зимний период 2024 года составляла ниже -10 °С.
Представленное заявителем дополнение специалиста по вопросам, заданным ему в судебном заседании 15 апреля 2025 и приведение температурного графика в месте выполнения работ (Нерчинский район Забайкальского края) не имеет правового значения и не влияет на правомерность выводов Комиссии, поскольку согласованный и размещенный в ЕИС Проект производства работ не содержит разработанного подрядчиком раздела, содержащего технологию производства работ по устройству оснований при температуре ниже 5°C с применением в смесях специальных добавок и/или мероприятий, обеспечивающих возможность достижения требуемых показателей качества, так же отсутствует раздел, содержащий технологию изготовления, выпуска асфальтобетонных смесей и устройства асфальтобетонных покрытий при неблагоприятных условиях (несмотря на то, что п. 3.8 техническим заданием контракта такая возможность предусмотрена), что ставит под сомнение возможность выполнения работ в Нерчинском районе Забайкальского края в период с ноября 2024 года до марта 2025 года.
Если бы работы выполнялись в соответствие с графиком производства работ, а также если бы подрядчик планировал выполнение работ по устройству оснований и дорожного покрытия в неблагоприятных погодных условиях (осенне-зимний период), то на что он ссылается, безусловно Проект производства работ содержал бы соответствующие технологии для надлежащего качества соответствующих работ.
Довод подрядчика о несогласовании заказчиком Проекта производства работ отклоняется как противоречащий материалам дела, а именно письмом от 29 июля 2024 №12/4987-24 (т.3, л.д.61-62), заказчик указал на то, что Проект производства работ, в том числе по контракту № Ф.2024.4026 от 21.05.2024 согласован, имеются замечания в оформлении технологических карт, карту «устройство слоя основания из грунтоцементной смеси» заменить на технологическую карту «устройство слоя основания из органоминеральной смеси».
Комиссия обоснованно не усмотрела относимости представленных подрядчиком документов (договоров субподряда, договора на приобретение нефтепродуктов, финансовой аренды (лизинга)) с государственным контрактом № Ф.2024.4026, поскольку представленные документы не содержат сведений, позволяющих отнести приобретенные услуги, работы, товары именно к спорному контракту. На территории Нерчинского района Забайкальского края у подрядчика на исполнении нескольку государственных контрактов. Актами осмотра заказчиком не зафиксировано нахождение на объекте каких-либо материалов (щебень, песок и др.).
Кроме того, договор субподряда заключен ООО «ДорСтрой» 17 сентября 2024 с ООО «АБЗ Дарасун» на укладку песчано-гравийной смеси и асфальтогранулята для устройства слоя основания из грунтоцементной смеси на объекте, в то время как сторонами контракта согласовано устройство нижнего слоя основания дорожной одежды из органоминеральной смеси ОМС 32 К по ГОСТ Р 70197.1-2022 взамен грунтоцементной смеси (т.3, л.д.37). Подрядчик, обращаясь к заказчику о согласовании соответствующих изменений 30 мая 2024 (т.3, л.д.13), в то же время в сентябре 2024 года заключает договор на выполнение работ в нарушение согласованных с заказчиком изменений, что ставит под сомнение добросовестность его действий.
Таким образом, суд разделяет вывод Комиссии, что каких-либо причин, препятствующих выполнению работ в сроки, согласованные сторонами, подрядчиком не приведено, при настолько медленном выполнении работ явно невозможно их окончить в срок, установленный контрактом.
Довод заявителя о том, что подрядчик своевременно приступил к выполнению работ, и часть работ выполнена не имеет правового значения, поскольку частичное выполнение работ по контракту ещё не свидетельствует о добросовестности лица. Конечная цель выполнения работ по контракту не была достигнута, выполнение части работы в виде отдельных видов работ не имеет для заказчика потребительскую ценность.
Доказательств объективной невозможности своевременного выполнения работ в полном объеме, а также свидетельствующих об устранении нарушений условий контракта, послуживших основанием для принятия решения об одностороннем отказе, обществом не представлено.
Вместе с тем недобросовестность общества, выразившаяся в ненадлежащем исполнении своих обязанностей, ставит под угрозу исполнение контракта по общественно значимой закупке и содержит риск отзыва выделенного для ее осуществления финансирования.
Указанная позиция изложена в Определении Верховного Суда РФ от 28.03.2022 № 304-ЭС22-3763 по делу № А03-2309/2021.
Таким образом, ООО «ДорСтрой», являясь субъектом предпринимательской деятельности, действуя самостоятельно, на свой риск, должен был, участвуя в аукционе, сознавать реальную возможность признания его победителем и необходимость надлежащего исполнения обязательств, которые могут возникнуть у него как у победителя аукциона, а также возможность наступления для него неблагоприятных последствий в случае ненадлежащего исполнения обязательств.
Учитывая, что отношения по заключению договора (контракта) носят гражданско-правовой характер, суд исходит из того, что в данном случае общество обязано было доказать, что при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства.
Поскольку ООО «ДорСтрой» не надлежащим образом исполняло свои обязательства в рамках контракта, вытекающие из статуса победителя конкурса, в рамках осуществления им предпринимательской деятельности, общество несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств.
Включение участника закупки в реестр недобросовестных подрядчиков возможно только при наличии в действиях такого подрядчика недобросовестного поведения. При этом вопреки аргументам заявителя недобросовестность в данном случае должна определяться не его виной, а исключительно той степенью заботливостью и осмотрительностью какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям делового оборота.
Однако таких доказательств в материалы дела не представлено. Возникшая исходя из обстоятельств такого поведения общества обязанность антимонопольного органа по включению информации о подрядчике, с которым контракт расторгнут в случае одностороннего отказа заказчика от его исполнения, в связи с существенным нарушением условий такого контракта исполнена им правомерно.
Иные обстоятельства, в том числе, связанные с объемами выполненных работ и возможностью дальнейшего их выполнения, устанавливаются в рамках гражданско-правового спора и не могут относиться к полномочиям антимонопольного органа, а следовательно быть включены в предмет настоящего спора, где устанавливается только добросовестность действий подрядчика при исполнении условий государственного контракта для цели включения/не включения его в Реестр недобросовестных поставщиков.
Государственная пошлина распределяется в соответствии со статьей 110 АПК РФ и относится на заявителя.
Руководствуясь статьями 110, 167, 168, 169, 170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
В удовлетворении требований общества с ограниченной ответственностью «ДорСтрой» (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю №РНП-75-128 от 23.10.2024 о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков, отказать.
На решение может быть подана апелляционная жалоба в Четвёртый арбитражный апелляционный суд в течение одного месяца со дня принятия.
Судья Е.А. Перевалова