Судья Рогозин С.В. Дело № 33а-1103/2023

Дело № 2а-1820/2023

УИД: 26RS0001-01-2023-002206-68

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Ставрополь 10.08.2023

Судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда в составе

председательствующего Шишовой В.Ю.,

судей Полупан Г.Ю. и Болотовой Л.А.,

при секретаре судебного заседания Матвиенко В.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Промышленного района г.Ставрополя в интересах неопределённого круга лиц к администрации г.Ставрополя, комитету образования администрации г.Ставрополя, муниципальному бюджетному дошкольному образовательному учреждению «Детский сад комбинированного вида № 2» г.Ставрополя о признании незаконным бездействия, возложении обязанности устранить допущенные нарушения

по апелляционным жалобам представителей административного ответчика - администрации г.Ставрополя ФИО1 и заинтересованного лица - комитета финансов и бюджета администрации г.Ставрополя ФИО2 на решение Промышленного районного суда г.Ставрополя от 15.05.2023.

Заслушав доклад судьи Полупан Г.Ю., выслушав прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры края Ледовскую Н.В., полагавшую решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам

установила:

прокурор Промышленного района г.Ставрополя в интересах неопределённого круга лиц обратился в Промышленный районный суд г.Ставрополя с административным исковым заявлением, впоследствии уточнённым в порядке статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) к администрации г.Ставрополя (далее - Администрация), комитету образования администрации г.Ставрополя (далее - Комитет), муниципальному бюджетному дошкольному образовательному учреждению «Детский сад комбинированного вида № 2» г.Ставрополя (далее – МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя), в котором просил признать незаконным бездействие административных ответчиков, выразившееся в необеспечении в полной мере комплекса мер, направленных на антитеррористическую защищённость объекта (территорий) общеобразовательной организации; возложить обязанность на Администрацию в течение 3-х месяцев после вступления решения суда в законную силу выделить Комитету денежные средства на оснащение зданий МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя, расположенных по адресу: г.Ставрополь, ул.50 лет ВЛКСМ, д.30, системой оповещения и управления эвакуацией либо автономными системами (средствами) экстренного оповещения работников, обучающихся и иных лиц, находящихся на объекте (территории) о потенциальной угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации, устранить технические дефекты ограждения МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя; возложить обязанность на Комитет в течение 4-х месяцев после вступления решения суда в законную силу выделить МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя денежные средства на оснащение зданий МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя системой оповещения и управления эвакуацией либо автономными системами (средствами) экстренного оповещения работников, обучающихся и иных лиц, находящихся на объекте (территории) о потенциальной угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации, устранить технические дефекты ограждения; возложить обязанность на МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя в течение 9 месяцев после вступления решения суда в законную силу обеспечить оснащение зданий общеобразовательной организации, расположенных по адресу г.Ставрополь, ул.50 лет ВЛКСМ, д.30, системой оповещения и управления эвакуацией, либо автономными системами (средствами) экстренного оповещения работников, обучающихся и иных лиц, находящихся на объекте (территории) о потенциальной угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации, устранить технические дефекты ограждения.

Определением суда от 06.04.2023, принятым в протокольной форме, к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечён комитет финансов и бюджета администрации г.Ставрополя.

Решением Промышленного районного суда г.Ставрополя от 15.05.2023 административные исковые требования удовлетворены в полном объёме.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика - Администрации ФИО1 просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований. В обоснование доводов жалобы указывает, что условия по защите объектов (территорий) должны решаться совместно с представителями собственника объекта и его технических работников, с представителями территориального органа безопасности, территориального органа Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации или подразделения вневедомственной охраны войск национальной гвардии Российской Федерации, территориального органа Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Учитывая самостоятельность органов местного самоуправления в организации бюджетного процесса в муниципальном образовании, органы государственной власти не вправе обязать или иным образом побудить муниципальное образование установить и исполнять какие-либо расходные обязательства. Полагает, что Администрация и Комитет не наделены полномочиями по выделению денежных средств, не предусмотренных решением о бюджете г.Ставрополя на соответствующий финансовый год и плановый период.

В апелляционной жалобе представитель заинтересованного лица – комитета финансов и бюджета администрации г.Ставрополя ФИО2 просит решение суда отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований. В обоснование доводов жалобы указывает, что бездействие Комитета и Администрации прокуратурой района не доказано, в связи с чем не может быть признано незаконным. Принятие решение об удовлетворении заявленных административных исковых требований является понуждением органа местного самоуправления к выделению финансирования, что является ограничением права главного распорядителя средств бюджета г.Ставрополя на самостоятельное решение вопросов, отнесённых к компетенции данного органа, вмешательством в административно-хозяйственную деятельность органа местного самоуправления и нарушает принцип разделения властей.

Возражений на апелляционные жалобы не поступило.

В судебном заседании прокурор отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры края Ледовская Н.В. полагала решение суда законным и обоснованным.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии со статьями 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

Принимая во внимание, что участники судебного разбирательства по административному делу надлежащим образом извещены о дате, времени и месте судебного заседания, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Во исполнение требований части 7 статьи 96 КАС РФ информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы размещена на сайте Ставропольского краевого суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Изучив материалы дела, выслушав прокурора отдела по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе прокуратуры края Ледовскую Н.В., обсудив доводы апелляционных жалоб, проверив оспариваемое решение в соответствии со статьёй 308 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам приходит к следующему.

Частью 2 статьи 310 КАС РФ предусмотрено, что основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права. При этом частью 1 этой же статьи установлены основания для безусловной отмены решения суда первой инстанции.

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебного постановления в апелляционном порядке, допущено не было.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, прокуратурой Промышленного района г.Ставрополя по заданию прокуратуры Ставропольского края проведена проверка исполнения законодательства о противодействии терроризму в деятельности МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя.

В ходе проверки выявлены нарушения требований Федерального закона Российской Федерации от 29.12.2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», Федерального закона Российской Федерации от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», выразившихся в неполном обеспечении образовательного учреждения комплексом мер, направленных на воспрепятствование неправомерному проникновению на объект (территорию), общеобразовательной организации, на пресечение попыток совершения террористических актов на объектах (территориях) общеобразовательной организации.

Согласно паспорту безопасности МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя, утверждённому 25.11.2019, указанный объект образования относится к третьей категории опасности.

Пунктом 5 Требований предусмотрено, что ответственность за обеспечение антитеррористической защищённости объектов (территорий) возлагается на руководителей органов (организаций), являющихся правообладателями объектов (территорий).

В нарушение вышеуказанных положений закона руководством МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя, а также учредителем данной общеобразовательной организации - Комитетом не обеспечена оснащённость объекта образования системой оповещения и управления эвакуацией либо автономными системами (средствами) экстренного оповещения работников, обучающихся и иных лиц, находящихся на объекте (территории), о потенциальной угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации.

В пункте 4 части 1 статьи 9 Федерального закона Российской Федерации от 29.12.2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относится осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций.

В соответствии с пунктами 1, 7, 9, 10 Положения о комитете образования администрации г.Ставрополя, утверждённого постановлением администрации г.Ставрополя от 03.08.2017 года № 1392, Комитет является отраслевым (функциональным) органом администрации г.Ставрополя с правами юридического лица и исполняет функции и полномочия органов местного самоуправления в сфере образования в пределах своей компетенции. Комитет является юридическим лицом и обладает всеми правами, предусмотренными гражданским законодательством Российской Федерации для юридических лиц, имеет самостоятельный баланс, счета, открываемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке, печать, штампы, бланки со своим наименованием. Имущество Комитета является муниципальной собственностью г.Ставрополя и закреплено за Комитетом на праве оперативного управления. Комитет отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несёт собственник его имущества. Комитет вправе от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, самостоятельно выступать в суде в качестве истца и ответчика.

Из устава МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя следует, что функции и полномочия учредителя в отношении данного учреждения осуществляет Комитет. Источниками финансового обеспечения деятельности учреждения являются средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, иные источники, не запрещённые действующим законодательством. Финансовое обеспечение деятельности учреждения осуществляется путём предоставления субсидий.

Прокуратурой Промышленного района г.Ставрополя руководителю МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя внесено представление об устранении нарушений законодательства в сфере обеспечения антитеррористической защищённости объекта образования.

Из ответа МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя на представление следует, что руководителем детского учреждения направлена заявка в Комитет с приложением смет расходов на выделение из бюджета г.Ставрополя денежных средств на оснащение объекта образования системой оповещения и управления эвакуацией.

05.04.2023 прокуратурой Промышленного района г.Ставрополя с привлечением специалиста ПЦО УВО по г.Ставрополю – филиала ФГКУ «УВО» ВНГ России по Ставропольскому краю осуществлён выезд в образовательное учреждение, по результатам которого составлен акт.

В нарушение подпункта «д» пункта 24 постановления 02.08.2019 № 1006 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов» система оповещения и управления эвакуацией до настоящего времени не установлена. Кроме того, в нарушение подпункта «д» пункта 20 указанного постановления ограждение объекта проверки имеет технические и иные дефекты, что надлежащим образом не обеспечивает исключение фактов бесконтрольного пребывания на объектах (территориях) посторонних лиц и нахождения транспортных средств на объектах (территориях) или в непосредственной близости от них, что отражено в недостатках в акте комиссионной проверки состояния антитеррористической защищенности МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя от 22.11.2019, приложенного к паспорту безопасности объекта от 25.11.2019.

На момент утверждения паспорта безопасности образовательного учреждения (25.11.2019) вышеуказанное постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2019 № 1006 являлось действующим, его требования, регламентированные к учреждениям образования предъявлялись к ним при разработке мер антитеррористической защищенности в целях защиты жизни и здоровья граждан, в том числе несовершеннолетних.

Приведённые выше обстоятельства явились основанием к обращению прокурора с настоящим административным иском в суд.

Разрешая возникший спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями статей 9, 28 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», статей 2, 5 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 83, 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации и нормами КАС РФ, пришёл к выводу о законности требований административного истца и наличии оснований для признания незаконным бездействия административных ответчиков, выразившихся в необеспечении в полной мере МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя системой оповещения и управления эвакуацией, устранение технических дефектов ограждения дошкольного учреждения, а также в неустранении технических дефектов ограждения, в связи с чем, требования прокурора в указанной части удовлетворил, и, руководствуясь положениями части 3 статьи 227 КАС РФ, установил срок для совершения определённых действий административными ответчиками.

Судебная коллегия соглашается с такими выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на верной оценке юридически значимых обстоятельств дела и правильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Мотивы, по которым суд первой инстанции пришёл к вышеуказанным выводам, подробно со ссылкой на установленные судом обстоятельства и нормы права изложены в оспариваемом решении, и их правильность не вызывает у судебной коллегии сомнений.

В соответствии со статьёй 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Главой 22 КАС РФ регламентирован порядок оспаривания решения, действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Как разъяснено в пункте 61 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», исходя из статьи 178, части 8 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделённых отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении.

В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ, прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» одним из основных принципов противодействия терроризму является приоритет мер его предупреждения.

В силу части 13 статьи 30 Федерального закона от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» в зданиях образовательных организаций должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий, а в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях в зданиях и сооружениях должны быть устроены системы телевизионного наблюдения, системы сигнализации и другие системы, направленные на обеспечение защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения.

В соответствии с пунктом 2 части 6 статьи 28 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» образовательная организация обязана осуществлять свою деятельность в соответствии с законодательством об образовании, в том числе: создавать безопасные условия обучения, в том числе при проведении практической подготовки обучающихся, а также безопасные условия воспитания обучающихся, присмотра и ухода за обучающимися, их содержания в соответствии с установленными нормами, обеспечивающими жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

Пунктом 2 части 3 статьи 28 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» указано, что к компетенции образовательной организации в установленной сфере деятельности относится материально-техническое обеспечение образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями, в том числе в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами, федеральными государственными требованиями, образовательными стандартами.

Частью 7 статьи 28 этого же закона предусмотрено, что организация, осуществляющая образовательную деятельность, несёт ответственность в установленном законодательством Российской Федерации порядке за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к её компетенции, за жизнь и здоровье обучающихся при освоении образовательной программы, в том числе при проведении практической подготовки обучающихся.

Пунктом 8 части 1 статьи 41 указанного Федерального закона закреплено, что охрана здоровья обучающихся включает в себя: обеспечение безопасности обучающихся во время пребывания в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.08.2019 № 1006 утверждены Требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий) (далее – Требования).

Пункты 24, 25, 26 Требований устанавливают обязательные для выполнения организационные, инженерно-технические, правовые и иные мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации.

Согласно Требованиям в отношении объектов (территорий) третьей категории опасности необходимо: оснащение объектов (территорий) системами видеонаблюдения, охранной сигнализации (подпункт «а» пункта 25); оборудование объектов (территорий) системами оповещения и управления эвакуацией либо автономными системами (средствами) экстренного оповещения работников, обучающихся и иных лиц, находящихся на объекте (территории), о потенциальной угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации (подпункт «д» пункта 24).

Таким образом, при рассмотрении вопроса о необходимости соблюдения требований законодательства об антитеррористической защищённости применяется системное толкование нормативных правовых актов Российской Федерации, которые нашли своё отражение в обжалуемом судебном акте.

При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции правомерно возложил на Администрацию и Комитет обязанность по обеспечению финансирования указанных в решении суда мероприятий по устранению нарушений законодательства об антитеррористической защищенности и безопасности, поскольку действующим законодательством решение данных вопросов отнесено к компетенции данных органов.

Доводы авторов жалоб о том, что вопросы формирования и исполнения бюджета относятся к исключительной компетенции органов законодательной власти, судебной коллегией отклоняются.

Согласно пункту 7.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципального, городского округа отнесено к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 этого же закона в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями по финансированию муниципальных учреждений.

Комитет образования администрации г.Ставрополя является отраслевым (функциональным) органом администрации г.Ставрополя, осуществляющим управление в сфере образования г.Ставрополя в соответствии с законодательством Российской Федерации.

По уставу МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя функции и полномочия учредителя в отношении данного учреждения осуществляет Комитет.

С учётом положений нормативных правовых актов, возложение обязанности по обеспечению финансирования мероприятий, связанных с оснащением системой оповещения и управления эвакуацией, а также устранения технических дефектов ограждения на территории общеобразовательного учреждения, не противоречит закону и соответствует содержанию компетенции Комитета и Администрации.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что отсутствие финансирования на цели безопасности не может являться основанием к отказу в удовлетворении предъявленных административных исковых требований ввиду того, что действующее законодательство не ставит осуществление деятельности в области безопасности в зависимость от наличия или отсутствия денежных средств в бюджете муниципального образования.

В силу пункта 23 Требований к антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 25.03.2015 № 272, все места массового пребывания людей независимо от установленной категории оборудуются системой видеонаблюдения, системой оповещения и управления эвакуацией, системой освещения.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно возложил обязанность обеспечить оснащение здания детского образовательного учреждения системой оповещения и управления эвакуацией либо автономными системами (средствами) экстренного оповещения работников, обучающихся и иных лиц, находящихся на объекте (территории), о потенциальной угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации, а также устранить технические дефекты ограждения МБДОУ ДС № 2 г.Ставрополя, а на Администрацию и Комитет - обязанность по обеспечению финансирования установки данного оснащения.

В целом доводы апелляционных жалоб не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки суда первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведённой судом оценкой представленных по делу доказательств, не содержат фактов, не проверенных и не учтённых судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены законного и обоснованного решения суда.

Процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену решения суда согласно части 1 статьи 310 КАС РФ, судом первой инстанции не допущено.

Руководствуясь 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам Ставропольского краевого суда

определила:

решение Промышленного районного суда г.Ставрополя от 15.05.2023 оставить без изменения, апелляционные жалобы представителей административного ответчика - администрации г.Ставрополя ФИО1 и заинтересованного лица - комитета финансов и бюджета администрации г.Ставрополя ФИО2 - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано (опротестовано) в течение шести месяцев со дня вынесения в Пятый кассационный суд общей юрисдикции путём подачи кассационной жалобы через суд, принявший решение.

Председательствующий В.Ю. Шишова

Судьи Л.А. Болотова

Г.Ю. Полупан

Апелляционное определение в полном объёме изготовлено 10.08.2023.