Судья Логаш В.К. Дело № 33а-1794/2023

УИД 57RS0001-01-2023-000138-65

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

27 июля 2023 года город Орел

Судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда в составе:

председательствующего судьи Сивашовой А.В.,

судей Дятлова М.В., Альяновой Е.Л.,

при секретаре Трухановой А.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Орловского областного суда дело № 2-176/2023 по административному исковому заявлению прокурора Болховского района Орловской области в интересах неопределенного круга лиц к бюджетному учреждению здравоохранения Орловской области «Болховская Центральная районная больница», Департаменту здравоохранения Орловской области о признании бездействия незаконным, возложении обязанности совершить действия,

по апелляционной жалобе Департамента здравоохранения Орловской области на решение Болховского районного суда Орловской области от 3 мая 2023 года, которым требования прокурора удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Сивашовой А.В., изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения старшего помощника прокурора Болховского района Орловской области Баринова Н.С., полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

установила:

прокурор Болховского района Орловской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к бюджетному учреждению здравоохранения Орловской области «Болховская центральная районная больница» (далее – БУЗ Орловской области «Болховская ЦРБ», больница), Департаменту здравоохранения Орловской области (далее – Департамент) о признании бездействия незаконным, возложении обязанности совершить действия.

В обоснование требований указывалось, что в результате проведенной прокуратурой района проверки исполнения законодательства в сфере здравоохранения в части оснащенности медицинских учреждений установлено, что вопреки требованиям Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению в Багриновском фельдшерско-акушерском пункте БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» отсутствует необходимое медицинское оборудование: электрокардиограф портативный; автоматический дефибриллятор; кислородный ингалятор, анализатор гемоглобина крови или тест-системы для определения уровня гемоглобина крови, спирометр; пульсоксиметр портативный; тонометр транспальпебральный для измерения внутриглазного давления.

Указывал, что, несмотря на ранее внесенное представление в адрес учреждения, действенных мер по устранению выявленных нарушений не проведено, что влечет за собой нарушение прав граждан, в том числе, несовершеннолетних, проживающих в Багриновском сельском поселении, поскольку иной альтернативы оказания медицинской помощи не предусмотрено.

По изложенным основаниям, просил суд обязать Департамент здравоохранения Орловской области в срок до 01 июля 2023 года выделить БУЗ Орловской области «Болховская ЦРБ» денежные средства для оборудования Багриновского фельдшерско-акушерского пункта БУЗ Орловской области «Болховская ЦРБ» медицинским оборудованием: электрокардиограф портативный; автоматический дефибриллятор; кислородный ингалятор, анализатор гемоглобина крови или тест-системы для определения уровня гемоглобина крови, спирометр; пульсоксиметр портативный; тонометр транспальпебральный для измерения внутриглазного давления; возложить на БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» обязанность в срок до 01 ноября 2023 года оборудовать Багриновский фельдшерско-акушерский пункт БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» следующим медицинским оборудованием: электрокардиограф портативный; автоматический дефибриллятор; кислородный ингалятор, анализатор гемоглобина крови или тест-системы для определения уровня гемоглобина крови, спирометр; пульсоксиметр портативный; тонометр транспальпебральный для измерения внутриглазного давления.

Решением Болховского районного суда Орловской области от 3 мая 2023 года на Департамент здравоохранения Орловской области возложена обязанность в срок до 01 июля 2023 года выделить БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» денежные средства для обеспечения Багриновского фельдшерско-акушерского пункта БУЗ Орловской области «Болховская ЦРБ» медицинским оборудованием: электрокардиограф портативный; автоматический дефибриллятор; кислородный ингалятор, анализатор гемоглобина крови или тест-системы для определения уровня гемоглобина крови, спирометр; пульсоксиметр портативный; тонометр транспальпебральный для измерения внутриглазного давления.

Этим же решением на БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» возложена обязанность в срок до 01 ноября 2023 года оборудовать Багриновский фельдшерско-акушерский пункт БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» следующим медицинским оборудованием: электрокардиограф портативный; автоматический дефибриллятор; кислородный ингалятор, анализатор гемоглобина крови или тест-системы для определения уровня гемоглобина крови, спирометр; пульсоксиметр портативный; тонометр транспальпебральный для измерения внутриглазного давления.

В апелляционной жалобе Департамент здравоохранения Орловской области просит об отмене решения суда в части возложения на него обязанности обеспечить финансирование БУЗ Орловской области «Болховская ЦРБ».

Приводит довод о том, что выделение денежных средств для оснащения фельдшерско-акушерского пункта в рамках региональной программы «Модернизация первичного звена здравоохранения Российской Федерации» не предусмотрено.

Указывает на то, что Департамент здравоохранения Орловской области не наделен полномочиями по выделению бюджетных средств, а функциями по оснащению медицинского учреждения обладает БУЗ ОО «Болховская ЦРБ», поскольку все имущество и оборудование принадлежит ему на праве оперативного управления.

Ссылается на то, что БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» имеет право использовать денежные средства ОМС для оснащения ФАПа необходимым оборудованием.

Отмечает, что Департамент здравоохранения Орловской области не обладает полномочиями по обеспечению финансирования устранения выявленных нарушений.

Судебная коллегия по гражданским делам Орловского областного суда, исходя из того, что возникший между сторонами спор не подлежит рассмотрению в порядке, предусмотренном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, определением от 28 июня 2023 года перешла к рассмотрению спора по правилам административного судопроизводства, и передала дело для рассмотрения в судебную коллегию по административным делам Орловского областного суда.

Старший помощник прокурора Болховского района Орловской области Баринов Н.С. в судебном заседании полагал решение суда законным и обоснованным.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте разбирательства дела в суде апелляционной инстанции, в судебное заседание не явились, в связи с чем, на основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) судебной коллегией постановлено рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела в соответствии с требованиями статьи 308 КАС РФ, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральным законом.

В соответствии с частью 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно статье 41 Конституции Российской Федерации, каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 5 статьи 19 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон об основах охраны здоровья) пациент имеет право на профилактику, диагностику, лечение, медицинскую реабилитацию в медицинских организациях в условиях, соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям.

На основании статьи 9 Закона об основах охраны здоровья органы государственной власти и органы местного самоуправления, медицинские организации, организации социального обслуживания и иные организации осуществляют взаимодействие в целях обеспечения прав граждан в сфере охраны здоровья.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица организаций несут в пределах своих полномочий ответственность за обеспечение гарантий в сфере охраны здоровья, установленных законодательством Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере охраны здоровья относятся: формирование структуры исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих установленные настоящей статьей полномочия в сфере охраны здоровья, и установление порядка их организации и деятельности; организация оказания населению субъекта Российской Федерации первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи, скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи и паллиативной медицинской помощи в медицинских организациях, подведомственных исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации; создание в пределах компетенции, определенной законодательством Российской Федерации, условий для развития медицинской помощи, обеспечения ее качества и доступности (подпункты 4, 5, 6 пункта 1 статьи 16 Закона об основах охраны здоровья).

Каждый имеет право на медицинскую помощь в гарантированном объеме, оказываемую без взимания платы в соответствии с программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, а также на получение платных медицинских услуг и иных услуг, в том числе в соответствии с договором добровольного медицинского страхования.

Приказом Минздрава России от 28 декабря 2020 года №1379н утвержден Перечень оборудования для оснащения и переоснащения медицинских организаций при реализации региональных программ модернизации первичного звена здравоохранения. Указанный перечень включает в себя Перечень медицинских изделий, а также прочее оборудование для оснащения фельдшерско-акушерского пункта, фельдшерского здравпункта.

Приказом Минздравсоцразвития России от 15 мая 2012 года № 543н «Об утверждении Положения об организации оказания первичной медико-санитарной помощи взрослому населению» (далее -Положение) утверждены правила организации деятельности ФАПов (далее - Правила).

В соответствии с пунктом 2 Правил организация оказания первичной медико-санитарной помощи осуществляется в медицинских и иных организациях государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, в том числе индивидуальными предпринимателями, имеющими лицензию на медицинскую деятельность, полученную в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (далее - медицинские организации).

Организация оказания первичной медико-санитарной помощи осуществляется медицинскими организациями и их структурными подразделениями в соответствии с приложениями № 1 - 27 к настоящему Положению.

ФАП является структурным подразделением медицинской организации (ее структурного подразделения), организуется для оказания первичной доврачебной медико-санитарной помощи и паллиативной медицинской помощи населению в сельских населенных пунктах.

Оснащение врачебной амбулатории и фельдшерско-акушерского пункта осуществляется в соответствии со стандартом оснащения, установленным приложением № 14 к Положению.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, прокуратурой Болховского района Орловской области была проведена проверка соблюдения законодательства в сфере здравоохранения в части оснащенности медицинских учреждений необходимым медицинским оборудованием, по результатам которой установлено, что в Багриновском ФАПе БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» отсутствует необходимое медицинское оборудование. В нарушение Стандарта оснащения врачебной амбулатории и фельдшерско-акушерского пункта в Багриновском ФАПе отсутствуют электрокардиограф портативный; автоматический дефибриллятор; кислородный ингалятор, анализатор гемоглобина крови или тест-системы для определения уровня гемоглобина крови, спирометр; пульсоксиметр портативный; тонометр транспальпебральный для измерения внутриглазного давления.

Указанные обстоятельства не оспаривались сторонами по делу, подтверждаются актом проверки от 23 марта 2023 года, а также объяснениями работников Багриновского ФАПа, которые подтвердили факт отсутствия указанного выше медицинского оборудования.

Ранее, 6 марта 2023 года в адрес и.о. главного врача БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» было внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства в части неоснащения ФАПов необходимым медицинским оборудованием, которое рассмотрено 14 марта 2023 года.

В ответе на представление от 14 марта 2023 года и.о. главного врача БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» указывал, что в рамках разработанной Правительством РФ Программы модернизации первичного звена здравоохранения БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» направлена заявка на приобретение дефибрилляторов в количестве 13 ед., электрокардиографов в количестве 13 ед., до настоящего времени указанная заявка не исполнена. По вопросу отсутствия медицинского оборудования сообщено, что у учреждения имеется кредиторская задолженность, а также отсутствуют финансовые средства от деятельности, приносящей доход.

Разрешая заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в ходе проведенной прокуратурой проверки исполнения законодательства в сфере здравоохранения установлен факт неукомплектованности Багриновского ФАПа необходимым медицинским оборудованием, меры по устранению нарушений требований действующего законодательства в сфере здравоохранения БУЗ Орловской области «Болховская ЦРБ» не приняты, представление прокуратуры не исполнено, и, в этой связи, пришел к обоснованному выводу о возложении на БУЗ Орловской области «Болховская ЦРБ» обязанности оборудовать Багриновский фельдшерско-акушерский пункт БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» медицинским оборудованием: электрокардиограф портативный; автоматический дефибриллятор; кислородный ингалятор, анализатор гемоглобина крови или тест-системы для определения уровня гемоглобина крови, спирометр; пульсоксиметр портативный; тонометр транспальпебральный для измерения внутриглазного давления.

Возложив на БУЗ Орловской области «Болховская ЦРБ» обязанность устранить нарушения законодательства в сфере здравоохранения в части оснащения фельдшерско-акушерского пункта, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Департамент здравоохранения Орловской области обязан обеспечить финансирование мероприятий по устранению указанных нарушений законодательства.

В силу статьи 82 Закона об основах охраны здоровья источниками финансового обеспечения в сфере охраны здоровья являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, средства обязательного медицинского страхования, средства организаций и граждан, средства, поступившие от физических и юридических лиц, в том числе добровольные пожертвования, и иные не запрещенные законодательством Российской Федерации источники.

В соответствии со статьей 123.22 Гражданского кодекса Российской Федерации государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом.

Так, в силу положений статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов), органов публичной власти федеральной территории или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (пункт 1).

Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (пункт 3).

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки (пункт 6).

Таким образом, одной из характеристик бюджетного учреждения как юридического лица является то, что его деятельность финансируется за счёт бюджетных средств и такое финансирование должно обеспечивать потребности учреждения, возникающие в связи с его деятельностью, в том числе, и для выполнения его непосредственной обязанности, вытекающей из государственного задания.

Статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что главный распорядитель бюджетных средств составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета, вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств; формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания.

В статье 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип подведомственности расходов бюджетов, который означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Установлено, что БУЗ Орловской области «Болховская ЦРБ» является некоммерческой организацией, созданной для оказания государственных услуг, выполнения работ и исполнения государственных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти Орловской области. Финансовое обеспечение выполнения учреждением государственного задания осуществляется в виде субсидий из бюджета Орловской области (пункт 5 Устава БУЗ ОО «Болховская ЦРБ».

Функции учредителя осуществляет Департамент здравоохранения Орловской области (пункт 3 данного Устава).

В соответствии с пунктом 11 Положения о Департаменте здравоохранения Орловской области, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 22 декабря 2014 г. № 399, Департамент осуществляет функции и полномочия учредителя в отношении подведомственных ему государственных учреждений Орловской области в подведомственной сфере деятельности, в том числе: формирует государственное задание и даёт поручения подведомственным государственным организациям Орловской области в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами.

Согласно подпунктам 5.24, 5.26, 5.28 Положения о Департаменте здравоохранения Орловской области, Департамент разрабатывает государственные программы в подведомственной сфере деятельности, которые будут реализовываться за счёт средств областного бюджета и в пределах своих полномочий обеспечивает их реализацию; формирует предложения о финансировании подведомственной сферы деятельности при подготовке проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; выполняет функции государственного заказчика для реализации полномочий в подведомственной сфере деятельности.

Таким образом, Департамент здравоохранения Орловской области, как главный распорядитель и получатель средств областного бюджета Орловской области, распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным ему учреждениям и получателям бюджетных средств, формирует и утверждает государственные задания, а значит является органом, несущим ответственность за выделение и направление денежных средств на цели, необходимые бюджетным учреждениям для выполнения их непосредственной обязанности, вытекающей из государственного задания.

Установив, что Департамент здравоохранения Орловской области по отношению к подведомственному медицинскому учреждению БУЗ Орловской области «Болховская ЦРБ» является главным распорядителем средств областного бюджета в соответствующей сфере его деятельности и компетенции, осуществляет материально-техническое и финансовое обеспечение подведомственного учреждения здравоохранения Орловской области, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о возложении на Департамент здравоохранения Орловской области обязанности обеспечить финансирование мероприятий по устранению нарушений законодательства в части оснащения фельдшерско-акушерских пунктов необходимым медицинским оборудованием.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, самостоятельная имущественная ответственность БУЗ Орловской области «Болховская ЦРБ» по своим обязательствам не освобождает Департамент здравоохранения Орловской области, как отраслевой орган от обязанности по финансовому обеспечению деятельности подведомственного ему учреждения.

Вместе с тем, судебная коллегия приходит к выводу о том, что срок, установленный судом для исполнения судебного акта и устранения допущенных нарушений прав и законных интересов лиц, в защиту которых обратился прокурор, не является разумным.

В этой связи, поскольку для устранения допущенных нарушений Департаменту здравоохранения Орловской области необходимо соблюсти ряд процедур в рамках бюджетного процесса, а именно, составить сметную стоимость оборудования, внести изменения в Закон Орловской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период с последующим доведением Департаментом финансов Орловской области лимитов бюджетных обязательств до Департамента здравоохранения Орловской области, в свою очередь, БУЗ ОО «Болховская ЦРБ» после получения лимита бюджетных обязательств необходимо сформировать план финансово-хозяйственной деятельности с дальнейшим проведением закупочным процедур в рамках Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», для чего необходим срок, достаточный для организации и проведения указанных мероприятий.

С учетом положений части 3 статьи 227 КАС РФ, а также принимая во внимание время, необходимое для проведения указанных выше мероприятий, особенностей бюджетного процесса, проведения закупочных процедур судебная коллегия приходит к выводу об изменении решения Болховского районного суда Орловской области от 3 мая 2023 года в части установления срока для исполнения обязанностей, возложенных на административных ответчиков.

Для отмены решения по доводам апелляционной жалобы Департамента оснований не имеется, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального права.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Болховского районного суда Орловской области от 3 мая 2023 года изменить в части установленного срока для исполнения обязанностей, возложенных судебных актом на административных ответчиков, указав, что Департаментом здравоохранения Орловской области обязанность, возложенная решением суда, должна быть исполнена в срок до 1 апреля 2024 года; Бюджетным учреждением здравоохранения Орловской области «Болховская Центральная районная больница» обязанность, возложенная решением суда, должна быть исполнена в срок до 1 июля 2024 года.

В остальной части решение Болховского районного суда Орловской области от 3 мая 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента здравоохранения Орловской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи