Дело №2а-679/2023 (43RS0003-01-2022-005797-97)
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
16 марта 2023 года г. Киров
Первомайский районный суд г. ФИО7 Кировской области в составе председательствующего судьи Комаровой Л.В.,
при секретаре Казаковой О.В.,
с участием помощника прокурора г. ФИО7 Белорыбкине М.С.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело № 2а-679/2022 по административному исковому заявлению ФИО1 к администрации г. ФИО7 о признании недействующим нормативного правового акта в части,
УСТАНОВИЛ:
ФИО1 обратился в суд с административным иском к администрации г. ФИО7 о признании недействующим нормативного правового акта в части. В обоснование указал, что распоряжением администрации г. ФИО7 от 15.10.2003 № 4684 ФИО1 в аренду предоставлен земельный участок с кадастровым номером {Номер} площадью 670 кв.м., заключен договор аренды земельного участка. Границы земельного участка уточнены, участок поставлен на кадастровый учет. Согласно договору аренды земельного участка участок предоставлен для сельскохозяйственного исполнения. По сведениям ИСОГД земельный участок находится в территориальной зоне «Ж-1Б. Зона индивидуальной жилой застройки усадебного типа». Между тем, при рассмотрении административного дела №2а-2847/2022 установлено, что участок фактически расположен в двух территориальных зонах – Ж-1Б и Р-2П. Поскольку размещение земельного участка в двух территориальных зонах не допускается, обратился в администрацию г. ФИО7 с заявлением о внесении измений в Правила землепользования и застройки в части перевода земельного участка в зону Ж-1Б. 10.11.2022 администрацией г. ФИО7 принято постановление № 3161-П «О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. ФИО7», в соответствии с п.10 которого для земельного участка с кадастровым номером {Номер} местоположение: {Адрес}, а также прилегающей территории, расположенной в соответствии с генеральным планом в границах зоны озелененных территорий общего пользования, установлена территориальная зона «Р-2. Зона зеленых насаждений общего пользования». Данное постановление является незаконным, нарушает права ФИО1 на пользование земельным участком по его назначению. Просит признать незаконным пункт 10 постановления администрации муниципального образования «Город Киров» от 10.11.2022 № 3161-П, обязать муниципальное образование «город Киров» установить территорию зону Ж-1Б. Зона индивидуальной жилой застройки усадебного типа» для земельного участка с кадастровым номером {Номер}, местоположение: {Адрес}.
В судебное заседание административный истец ФИО1 не явился. Уведомлен своевременно и надлежащим образом. Ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствие.
Представитель административного истца ФИО1 – ФИО2 в судебном заседании административные требования доверителя полагала подлежащими удовлетворению. Пояснила, что оспариваемое постановление нарушает право ее доверителя как на использование земельного участка в целях, определенных договором аренды, так и на получение его в собственность. Полагала, что отсутствие установленных границ территориальных зон исключает возможность отнесения арендуемого земельного участка к территориальной зоне Р-2П сл.Подкорчемкино.
Представитель административного ответчика – администрации г. ФИО7 ФИО3 в судебном заседании административные требования ФИО1 не признала по доводам отзыва, приобщенного к материалам дела. После получения ответа на запрос суда не оспаривала отсутствие установленных границ территориальных зон в сл. Подкорчемкино.
Заинтересованные лица – глава администрации г. ФИО7 ФИО4, представитель заинтересованного лица филиал ППК «Роскадастр» по Кировской области в судебное заседание не явились. Уведомлены своевременно и надлежащим образом. Причины неявки не известны.
Заинтересованное лицо ФИО5 в судебное заседание не явилась. Уведомлена уведомлены своевременно и надлежащим образом. Причины неявки не известны. Ранее в судебном заседании административные требования ФИО1 полагала подлежащими удовлетворению. Пояснила, что изначально земельный участок, имеющий в настоящее время кадастровый номер {Номер}, предоставлен ей в целях ведения огородничества. Каких-либо парков на нем в период пользования ею земельным участком не располагалось.
Заслушав участников процесса, заключение прокурора, полагавшего требования ФИО6 обоснованными, исследовав письменные материалы дела и оценив имеющиеся доказательства по правилам ст.84 КАС РФ, с учетом бремени доказывания возложенного на каждую из сторон характером рассматриваемого спора, суд приходит к выводу о частичном удовлетворении административных требований ФИО1
В судебном заседании установлено, подтверждено материалами дела и не оспаривается сторонами, что распоряжением главы администрации г. ФИО7 от 12.07.1999 № 2127 ФИО5 в аренду под огород предоставлен земельный участок №{Номер}.
{Дата} на основании распоряжения администрации г. ФИО7 № 4684 утвержден проект границ указанного земельного участка, отменено распоряжение главы администрации г. ФИО7 от 12.07.1999 № 2127, расторгнут договор аренды с ФИО5, земельный участок предоставлен в аренду ФИО1 для сельскохозяйственного использования (т.1 л.д.17-18). С ФИО1 заключен договор {Номер} аренды земельного участка (т.1 л.д.19-20), по условиям которого земельный участок предоставлен для сельскохозяйственного использования, относится к категории земли поселений.
{Дата} земельный участок №{Номер} поставлен на кадастровый учет, присвоен кадастровый номер {Номер}, установлена площадь 670 кв.м.
Как следует из ЕГРН земельный участок кадастровый номер {Номер} имеет вид разрешенного использования – для сельскохозяйственного использования. Иных сведений в ЕГРН о виде разрешенного использования не содержится.
{Дата} арендатор земельного участка ФИО1 обратился в администрацию г. ФИО7 с заявлением о предоставлении ему в собственность арендуемого земельного участка, однако постановлением администрации г. ФИО7 от 06.05.2022 № 1029-п заявителю отказано в предоставлении земельного участка. В обоснование указано, что с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, которое в соответствии с земельным законодательством не имеет права на приобретение земельного участка без проведения торгов, земельный участок расположен в границах территориальной зоны «Р-2П. Зона развития зеленых насаждений общего пользования» и предоставление земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении, не допускается на праве, указанном в заявлении, границы земельного участка, указанного в заявлении о его предоставлении подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости».
Данное постановление администрации г. ФИО7 оспорено ФИО1 в суд.
Вступившим в законную силу решением Первомайского районного суда г. ФИО7 от 01.09.2022 по административному делу № 2а-2847/2022 в удовлетворении административных требований ФИО1 о признании незаконным постановления администрации г. ФИО7 от 06.05.2022 № 1029-п отказано. При рассмотрении спора установлено, что испрашиваемый ФИО1 земельный участок расположен в границах территориальных зон «Ж-1Б. Зона индивидуальной жилой застройки усадебного типа» и «Р-2П. Зона развития зеленых насаждений общего пользования».
{Дата} ФИО1 в лице представителя обратился в администрацию г. ФИО7 с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки в части перевода земельного участка с кадастровым номером {Номер} в зону Ж-1Б.
{Дата} администрацией г. ФИО7 принято постановление № 3161-П «О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. ФИО7», в соответствии с п. 10 которого для земельного участка с кадастровым номером {Номер}, местоположение: {Адрес}, а также для прилегающей территории, расположенной в соответствии с генеральным планом в границах зоны озелененных территорий общего пользования, установлена территориальная зона «Р-2. Зона зеленых насаждений общего пользования».
Данное постановление опубликовано 18.11.2022 в газете «Наш Город. Газета муниципального образования «город Киров», № 103 (1662).
Основанием для установления территориальной зоны «Р-2. Зона зеленых насаждений общего пользования» явилось расположение земельного участка с кадастровым номером {Номер} в соответствии с генеральным планом г. ФИО7 в границах зоны озелененных территорий общего пользования.
Полагая пункт 10 постановления администрации г. ФИО7 от 10.11.2022 № 3161-П незаконным, нарушающим права арендатора на использование земельного участка по его назначению – для сельскохозяйственного использования и получение его в собственность, ФИО1 обратился в суд.
Рассматривая требования заявителя, суд полагает необходимым руководствоваться нормативным регулированием, применяемым при рассмотрении административных дел в порядке нормоконтроля.
Наличие в оспариваемом постановлении признаков, присущих нормативному правовому акту, а также анализ его содержания, по мнению суда, вопреки доводам администрации г. ФИО7 и прокурора доказывают нормативный характер оспариваемого правового акта.
Так, оспариваемое постановление издано органом местного самоуправления, подписано его должностным лицом, содержит правовые нормы относительно установления территориальной зоны, которая обязательна для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, направлено на урегулирование общественных отношений, поскольку земельный участок находится в муниципальной собственности и установленная территориальная зона его использования предполагает использование земельного участка неопределенным кругом лиц и невозможность его представления в собственность кому-либо. Данное постановление издано в целях установления правового режима использования земельного участка с кадастровым номером {Номер} неопределенным кругом лиц, поскольку земельных участок отнесен к зоне развития зеленых насаждений общего пользования.
Кроме того, в пункте 10 постановления администрации г. ФИО7 от 10.11.2022 № 3161-П «О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. ФИО7» администрация г. ФИО7 фактически изменила Правила землепользования и застройки, которые в силу ч.3 ст.32 Земельного кодекса РФ подлежат обязательному опубликованию.
Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.
Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса РФ). К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса РФ).
Градостроительное зонирование Градостроительный кодекс РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (пункты 6, 8 части 1 статьи 1).
Согласно пункту 8 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, отражающая границы территориальных зон (пункт 2 части 2, часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ). При этом границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ).
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 1 части 1 статьи 8 части 4 статьи 3, части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа и внесение в них изменений относятся к вопросам местного значения городского округа.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
В соответствии с ч. 1 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ, Законом Кировской области от 04.03.2021 № 454-ЗО внесены изменения в Закон Кировской области от 28.09.2006 № 44-ЗО «О регулировании градостроительной деятельности в Кировской области», согласно которым Правила землепользования и застройки муниципальных образований, расположенных в границах Кировской области, утверждаются местными администрациями муниципальных образований Кировской области в порядке, установленном ГрК РФ для подготовки и утверждения Правил землепользования и застройки.
Следовательно, в силу приведенного нормативного регулирования оспариваемое постановление администрации г. ФИО7 могло быть принято в пределах предоставленных данному органу местного самоуправления полномочий. Нарушений в части порядка опубликования и его источника также не имеется. Однако порядок принятия данного постановления применительно к его п.10 нарушен.
На дату издания постановления администрации г. ФИО7 от 10.11.2022 № 3161-П «О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. ФИО7» в муниципальном образовании «город Киров» действовали Правила землепользования и застройки города ФИО7, утвержденные постановлением администрации г. ФИО7 от 18.07.2022 № 1755-п, без каких-либо изменений, внесенных в данный нормативный акт позднее.
В соответствии с ст.5 Правил землепользования и застройки города ФИО7, утвержденные постановлением администрации г. ФИО7 от 18.07.2022 № 1755-п, предусматривается проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки, в т.ч. по проекту правил землепользования и застройки города ФИО7, по проекту внесения в них изменений; по проектам планировки территории и проектам межевания территории, по проектам, предусматривающим внесение в них изменений.
Между тем, несмотря на то, что пунктом 10 постановления администрации г. ФИО7 от 10.11.2022 № 3161-П «О подготовке проекта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки г. ФИО7» изменена территориальная зона земельного участка, ранее располагавшегося в двух территориальных зонах, какие-либо общественные обсуждения или публичные слушания по данному вопросу не проводились. Администрация города вопреки ст.5 Правил землепользования и застройки города ФИО7, утвержденных постановлением администрации г. ФИО7 от 18.07.2022 № 1755-п, ограничилась обсуждением данного вопроса на комиссии по землепользованию и застройки г. ФИО7, к полномочиям которой изменение градостроительного зонирования не отнесено.
По мнению суда, нельзя признать законной подмену администрацией г. ФИО7 в пункте 10 постановления порядка изменения зонирования рассмотрением заявления ФИО1, поскольку результатом этого рассмотрения стал не только отказ в заявлении ФИО1, но и изменение территориальной зоны расположения земельного участка.
В силу части 2 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом: фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны; возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства; функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований; видов территориальных зон; требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
На основании пунктов 2, 4 части 1 статьи 34, частям 3 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования и функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района, которые являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
При принятии оспариваемого постановления администрация г. ФИО7 исходила из, якобы установленных границ территориальных зон «Ж-1Б. Зона индивидуальной жилой застройки усадебного типа» и «Р-2П. Зона развития зеленых насаждений общего пользования». Однако при рассмотрении спора с безусловностью установлено, что границы территориальных зон не определены, а, следовательно, не могут быть применены к земельному участку, находящемуся в аренде ФИО1
Имеющимися материалами дела подтверждено, что при разработке самых первых правил землепользования и застройки г. ФИО7, утвержденных решением Кировской городской думы от 29.04.2009 № 28/10, границы земельного участка не установлены и точное местоположение границ с кадастровым номером {Номер} не определено, границы территориальных зон установлены ориентировочно (т.1 л.д.93-94). Отсутствие установленных границ территориальных зон в сл. Подкорчемкино подтверждены и материалами, полученными из ППК «Роскадастр».
Доводы представителя административного ответчика об отнесении земельного участка к территориальной зоне «Р-2. Зона зеленых насаждений общего пользования» согласно градостроительному плану не могут быть положены в основу решения суда, как в связи с неустановлением границ территориальной зоны, так и в связи с формированием земельного участка до утверждения градостроительного плана и Правил землепользования и застройки г. ФИО7, утвержденных решением Кировской городской думы от 29.04.2009 № 28/10, и формирования территориальной зоны без учета фактического использования земельного участка с 1999 года под огородничество и обустройстве на этом земельном участке спустя более двадцати лет его сельскохозяйственного использования парка общего пользования.
Как следует из пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса РФ, генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа. При этом согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон. По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 Градостроительного кодекса РФ положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировке территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 Градостроительного кодекса РФ.
Невозможность применения градостроительного плана в отсутствие установленных границ территориального планирования подтверждена в кассационных определениях Верховного Суда РФ от 11.12.2019 № 18-КАД19-46, от 12.08.2020 № 18-КАД20-10-К4, в связи с чем данный довод администрации г. ФИО7 отклоняется
Законность осуществления деятельности администрации г. ФИО7 является основным принципом ее деятельности как органа местного самоуправления, который при издании постановления от 10.11.2022 № 3161-П нарушен.
Заявляя о расположении земельного участка с кадастровым номером {Номер} в территориальной зоне «Р-2. Зона зеленых насаждений общего пользования» администрация г. ФИО7 применила не предусмотренные законом изъятия, поскольку фактически территориальная зона изменена лишь в отношении арендуемого ФИО1 земельного участка. В отношении рядом расположенного земельного участка не только не изменена территориальная зона, но и после издания постановления администрации г. ФИО7 от 10.11.2022 № 3161-П, признано право собственности на земельный участок, в оформлении которого администрация г. ФИО7 не возражала.
Выборочное изменение объема прав администрации г. ФИО7 при принятии решения об изменении зонирования является коррупциогенным фактором, указанным пп. «в» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96, что недопустимо.
Установив фактические обстоятельства дела и применив к правоотношениям сторон вышеуказанные нормы материального права, суд приходит к убеждению, что при принятии пункта 10 оспариваемого постановления администрацией г. ФИО7 нарушен порядок внесения изменений в территориальное планирование, допущено изъятие из единообразного правоприменения, что, безусловно, нарушает права ФИО1 как пользователя земельным участком. Изменив территориальную зону без учета фактического использования земельного участка и прав арендатора, без его изъятия администрация г. ФИО7 в одностороннем порядке изменила назначение земельного участка, чем нарушила права ФИО1, рассчитывающего на использования земельного участка в пределах срока аренды для сельскохозяйственного использования, а не парка.
В рамках абстрактного нормоконтроля суд не разрешает вопрос о праве административного истца на получение в собственность арендуемого земельного участка.
Суд признает противоречащим федеральному законодательству и недействующим с даты принятия пункт 10 постановления администрации г. ФИО7 от 10.11.2022 № 3161-П. В иной части постановление администрации г. ФИО7 прав ФИО1 не нарушает.
Суд не усматривает оснований для отказа в административном иске ФИО1 по доводам администрации г. ФИО7, т.к. вопреки разъясненному бремени доказывания, административный ответчик не доказал наличие установленных границ территориальных зон, законность процедуры их изменения и произвольного отнесения лишь одного земельного участка в пределах заявленной территориальной зоны к этой зоне, а также отсутствие нарушения прав ФИО1 оспариваемым постановлением.
В целях реализации законодательных положений ст.227 КАС РФ суд возлагает на администрацию г. ФИО7 обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 от {Дата} в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу. Оснований для возложения обязанности установления территориальной зоны суд не усматривает, учитывая установленную административную процедуру совершения данных действий и исключительной компетенции органа местного самоуправления.
Руководствуясь ст.ст.174-180 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
Административные требования ФИО1 удовлетворить частично.
Признать противоречащим федеральному законодательству и недействующим с даты принятия пункт 10 постановления администрации г. ФИО7 от 10.11.2022 № 3161-П.
Возложить на администрацию г. ФИО7 обязанность повторно рассмотреть заявление ФИО1 от {Дата} в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
В остальной части административных требований отказать.
Резолютивная часть решения после вступления в законную силу подлежит опубликованию в печатном издании «Наш Город. Газета муниципального образования «Город Киров».
Решение может быть обжаловано в Кировский областной суд через Первомайский районный суд г. ФИО7 в течение месяца со дня составления решения суда в окончательной форме.
Председательствующий судья /подпись/ Л.В. Комарова
Решение суда в окончательной форме принято 23.03.2023