Судья Панкова С.В. Дело № 33а-3002/2023

УИД 70RS0009-01-2023-001149-66

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

от 11 августа 2023 года

Судебная коллегия по административным делам Томского областного суда в составе

председательствующего Простомолотова О.В.,

судей Кулинченко Ю.В., Точилина Е.С.

при секретаре Волкове А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело № 2а-1090/2023 по административному иску депутата Думы ЗАТО Северск ФИО1 к Думе ЗАТО Северск о признании незаконным решения Думы ЗАТО Северск

по апелляционной жалобе Думы ЗАТО Северск на решение Северского городского суда Томской области от 13 июня 2023 года,

заслушав доклад судьи Точилина Е.С., объяснения представителя Думы ЗАТО Северск ФИО2, поддержавшей доводы апелляционной жалобы,

установила:

ФИО1 обратился в Северский городской суд Томской области с административным иском к Думе ЗАТО Северск о признании незаконным решения административного ответчика от 20.04.2023 №35/1 «О применении к депутату Думы ЗАТО Северск меры (мер) воздействия за нарушение Правил депутатской этики» в части установления срока лишения права слова – с 20.04.2023 по 20.07.2023 включительно.

В обоснование требований указал, что названным решением Думы ЗАТО Северск от 20.04.2023 № 35/1 административный истец лишен права слова сроком на 3 месяца (с 20.04.2023 по 20.07.2023) на заседаниях Думы ЗАТО Северск, Совета Думы ЗАТО Северск, комитетов, комиссий Думы ЗАТО Северск. Таким решением административному истцу созданы препятствия к осуществлению депутатских полномочий, прав, свобод и реализации законных интересов. Оспариваемое решение противоречит части 1 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и статье 6 Правил депутатской этики.

В письменных возражениях относительно заявленных требований представитель Думы ЗАТО Северск ФИО3 указала, что решение Думы ЗАТО Северск от 20.04.2023 № 35/1 принято на основании обращений члена Томской городской палаты общественности ФИО4 от 14.12.2022 и председателя Думы ЗАТО ФИО5 от 09.03.2023, поступивших в комиссию Думы ЗАТО Северск по депутатской этике. Обращения рассмотрены 30.03.2023 комиссией по депутатской этике с участием депутата ФИО1; члены комиссии решили, что действия административного истца являются нарушением Правил депутатской этики, в связи с чем внесли на рассмотрение Думы проект решения о применении следующих мер воздействия: предложить ФИО1 принести публичные извинения ФИО4; лишить ФИО1 права слова сроком на 3 месяца. На заседании постоянного контрольно-правового комитета Думы проект решения Думы рассмотрен и утвержден. Избранная мера воздействия не препятствует осуществлению ФИО1 депутатских полномочий. При избрании меры воздействия в виде лишения права слова в целях защиты прав и законных интересов других лиц учитывалась тяжесть совершенных нарушений, обстоятельства, при которых они совершены, предшествующее поведение депутата ФИО1 Более мягкая мера воздействия либо менее длительный срок лишения права слова не удерживают депутата ФИО1 от совершения повторных нарушений Правил депутатской этики.

Дело рассмотрено судом первой инстанции в отсутствие лиц, участвующих в деле, извещенных надлежащим образом о дате, времени и месте судебного заседания.

Обжалуемым решением Северского городского суда Томской области от 13.06.2023 административный иск удовлетворён.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика ФИО3 просит решение суда отменить, принять по делу новое решение – об отказе в удовлетворении административного иска.

В обоснование жалобы указала следующий доводы:

решение о применении к депутату ФИО1 меры воздействия в части установления срока лишения права слова на 3 месяца обосновано неоднократностью допущенных ФИО1 нарушений Правил депутатской этики; также решение мотивировано целью надлежащей организации деятельности Думы и её депутатов и пресечения поведения ФИО1, препятствующего осуществлению иными депутатами их депутатских полномочий;

принятое административным ответчиком решение не ограничивает осуществление административным истцом его депутатских полномочий, поскольку депутат ФИО1 вправе участвовать в обсуждении вопросов, рассматриваемых Думой, письменно; данным правом депутат ФИО1 пользуется практически на всех заседаниях Думы; поступившие от него предложения, вопросы, обращения рассмотрены, в установленные сроки на них даны ответы;

согласно правовой позиции судебной коллегии по административным делам Томского областного суда, изложенной в апелляционном определении от 11.11.2022 по апелляционной жалобе ФИО1, лишение права слова на заседаниях не может рассматриваться ни как обстоятельство, умаляющее депутатский статус, снижающее гарантии беспрепятственного осуществления им своих полномочий, ни как создающее непреодолимые препятствия для деятельности депутата, поскольку не препятствует свободному принятию депутатом решений, отвечающих, по его убеждению, интересам представляемых им граждан; сама по себе необходимость соблюдения этических норм и правил не свидетельствует о создании препятствий для осуществления депутатом своих полномочий либо ограничения конституционных прав депутата.

На основании части 1 статьи 307, части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося административного истца ФИО1, заинтересованного лица ФИО6, извещенных о дате, времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия пришла к следующим выводам.

В силу статьи 46 Конституции Российской Федерации и части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений пункта 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд удовлетворяет заявленные требования, если установит, что оспариваемое решение, действие (бездействия) нарушает права, свободы и законные интересы административного истца, а также не соответствует закону или иному нормативному правовому акту.

Как установлено судом первой инстанции, ФИО1 с 21.09.2020 является депутатом Думы ЗАТО Северск IV созыва (л.д. 12).

Решением Думы ЗАТО Северск от 20.04.2023 № 35/1 в отношении ФИО1 за нарушение Правил депутатской этики депутатов Думы ЗАТО Северск Томской области применена мера воздействия в виде предложения депутату принести публичные извинения ФИО4 на заседании Думы ЗАТО Северск; лишения права слова сроком на 3 месяца (с 20.04.2023 по 20.07.2023 включительно); решено опубликовать указанное решение в средстве массовой информации «Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск» и разместить в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальном сайте Думы ЗАТО Северск (л.д. 5).

В соответствии с Уставом ЗАТО Северск, принятым решением сессии Собрания народных представителей ЗАТО Северск от 12.04.2005 № 69/1, Дума ЗАТО Северск является представительным органом городского округа ЗАТО Северск; по вопросам, отнесенным к ее компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории ЗАТО Северск государственными, муниципальными органами и их должностными лицами и соблюдения общественными объединениями, организациями независимо от их подчиненности и форм собственности и гражданами (статьи 25, 26).

Полномочия Думы ЗАТО Северск предусмотрены статьями 27, 28 Устава, их перечень является открытым и предусматривает возможность Думы осуществлять прямо не предусмотренные Уставом полномочия в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и Томской области по решению вопросов местного значения ЗАТО Северск. Указанные полномочия Дума ЗАТО Северск реализует, в частности, путем принятия решений Думы (пункт 3 статьи 30 Устава).

В силу пункта 6 статьи 26 Устава вопросы организации и деятельности Думы ЗАТО Северск, а также порядок принятия решения регулирует Регламент, который утвержден решением Думы ЗАТО Северск от 24.12.2015 № 8/20 (далее – Регламент).

На основании статьи 3-1 Регламента депутат Думы обязан соблюдать правила депутатской этики, утвержденные Думой; порядок рассмотрения вопросов о нарушении депутатом правил депутатской этики, меры воздействия на депутата за их нарушение определяются решением Думы.

Выступающий в Думе (на заседании Думы, Совета Думы, комитета, комиссии Думы, фракции в Думе) не вправе нарушать этические нормы – употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести, достоинству и деловой репутации депутатов Думы и других лиц, деловой репутации Думы и иных органов местного самоуправления, органов государственной власти, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную, недостоверную информацию, призывать к незаконным и насильственным действиям, преследуемым в соответствии с законодательством Российской Федерации, должен подчиняться распоряжениям, требованиям председательствующего, соблюдать Регламент и не мешать работе депутатов Думы (часть 6 статьи 21 Регламента).

Правила депутатской этики Думы ЗАТО Северск Томской области утверждены решением Думы ЗАТО Северск от 25.03.2021 № 10/10 (далее – Правила), являются нормативным актом, подлежащим применению в отношении депутатов представительного органа местного самоуправления ЗАТО Северск.

Пунктами 2 и 3 Правил предусмотрено, что депутат Думы должен руководствоваться интересами ЗАТО Северск и его жителей, сочетая их соблюдение с интересами Российской Федерации и Томской области; обязан соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Томской области, Устав городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области, Регламент Думы ЗАТО Северск Томской области, данные Правила этики и иные муниципальные правовые акты ЗАТО Северск.

Депутат Думы, сознавая ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван в том числе исполнять полномочия добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы Думы; исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности Думы; осуществлять свою деятельность в пределах полномочий Думы, депутата Думы; обязан исполнять свои депутатские обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в интересах жителей ЗАТО Северск в целях обеспечения эффективной работы Думы и повышения ее авторитета (подпункты 1, 2, 3 пункта 5, пункт 10 Правил).

В соответствии с положениями пунктов 6-8 Правил депутатской этики каждый депутат содействует созданию на заседаниях атмосферы доброжелательности, взаимной поддержки и делового сотрудничества; депутат строит свою работу на принципах коллективного обсуждения и принятия решений в соответствии с компетенцией Думы, депутата Думы, уважения и терпимости к многообразию мнений, совместно с другими депутатами ищет способы преодоления разногласий; депутаты Думы должны уважительно обращаться друг к другу и ко всем лицам, присутствующим на заседании, в общении не допускаются фамильярность и пренебрежительность; отношение депутата к другим депутатам и иным лицам должно быть ровным, доброжелательным, корректным и толерантным; депутат, выступая на заседании, обязан соблюдать этические нормы, установленные Регламентом Думы ЗАТО Северск Томской области.

Раздел VII Правил депутатской этики регулирует вопросы контроля за соблюдением данных правил, определяет порядок рассмотрения вопросов, связанных с таким нарушением, и меры воздействия на депутата за их нарушение.

Так, контроль за соблюдением Правил этики, а также предварительное рассмотрение вопросов, связанных с нарушением Правил этики, осуществляет комиссия Думы по депутатской этике на основании письменного обращения о нарушении депутатом Думы Правил этики, поступившее в Думу от Председателя Думы, председателя постоянного комитета Думы, депутата Думы (группы депутатов Думы), должностного лица органа местного самоуправления ЗАТО Северск, руководителя органа государственной власти, государственного органа, общественного объединения, организации, гражданина (пункты 20, 24).

Предварительное рассмотрение обращения осуществляется Комиссией в срок не позднее 30 дней со дня его регистрации в Думе (пункт 25).

На заседание Комиссии приглашается депутат, в отношении которого поступило обращение, заявитель. Депутат, в отношении которого поступило обращение, вправе представить в Комиссию мотивированный ответ в письменном виде, давать устные пояснения по существу информации указанной в обращении (пункт 26).

По итогам рассмотрения обращения Комиссия может принять одно из следующих решений: 1) о нарушении депутатом Думы Правил этики и рекомендации Думе о применении меры (мер) воздействия; 2) об отсутствии в действиях депутата Думы нарушений Правил этики (пункт 29).

В срок не позднее 7 рабочих дней со дня принятия Комиссией решения о нарушении депутатом Думы Правил этики указанное решение направляется в Думу одновременно с проектом решения Думы «О применении к депутату Думы ЗАТО Северск меры (мер) воздействия за нарушение Правил депутатской этики», которое Дума принимает на сессии в очной форме (пункты 31, 32).

Согласно пункту 33 Правил депутатской этики за нарушение Правил этики Дума вправе применить следующие меры воздействия в отношении депутата Думы:

1) указать депутату на недопустимость впредь нарушения Правил этики;

2) предложить депутату принести публичные извинения заявителю или (и) Думе на заседании либо через те средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть, включая сеть «Интернет», в которых были размещены высказывания депутата, несоответствующие Правилам этики;

3) лишить депутата права слова на заседании сроком до 3 месяцев;

4) информировать избирателей через средства массовой информации, информационно-телекоммуникационную сеть, включая сеть «Интернет», о фактах, связанных с нарушением депутатом Думы Правил этики;

5) направить материалы о нарушении депутатом Думы Правил этики в правоохранительные органы в случаях, если в действиях депутата Думы имеют место признаки правонарушения или преступления.

В отношении депутата, нарушившего Правила этики, Дума вправе принять решение о применении одной или нескольких перечисленных мер воздействия. Решение Думы принимается большинством голосов от установленного состава Думы, при этом депутат, нарушивший Правила этики, в голосовании не участвует.

Из материалов дела следует, что 14.12.2022 в комиссию Думы ЗАТО Северск по депутатской этике поступило обращение члена Томской городской палаты общественности ФИО4; в обращении указано, что депутат Думы ЗАТО Северск ФИО1 длительное время направляет ФИО7 с использованием социальной сети «ВКонтакте» материалы и видеозаписи своих выступлений. 05.12.2022 ФИО1 отправил очередную видеозапись сессии Думы, на которой он вёл себя вызывающе и осуществлял съемку в нарушение прямого запрета, чем привел к прекращению заседания комиссии; закончил переписку, оскорбив ФИО4 нецензурным выражением (л.д. 96).

Кроме того, 09.03.2023 в комиссию Думы ЗАТО Северск по депутатской этике обратился председатель Думы Ш.; в своем обращении он указал, что депутат ФИО1 в нарушение положений статей 3-1, части 6 статьи 21 Регламента Думы, пунктов 3, 4, подпунктов 1, 3, 8, 10, 13,14 пункта 5, пунктов 6-8, 13, 16 Правил этики на сессиях Думы ЗАТО Северск 22.12.2022, 02.02.2023, 02.03.2023 и на заседаниях совета Думы ЗАТО Северск 27.01.2023, 22.02.2023 своими действиями препятствовал законной деятельности Думы, депутатов думы, участников заседаний и их эффективной работе, нарушая нормы установленные Правилами этики и общепризнанные нормы морали и нравственности: вступал в пререкания с председательствующим на сессии, перебивал его, нарушал правила публичных выступлений, выказывал нетерпимость к мнению участников заседания, выступал без разрешения председательствующего, выкрикивал с места в момент выступления других участников заседания, проявляя некорректность и неуважение к участникам заседания, чем создавал конфликтную ситуацию, что продолжал делать после неоднократных замечаний председательствующего, нарушал процедуру голосования, употреблял на сессии в своей речи оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести, достоинству и деловой репутации председательствующего на сессии Думы, выступал не по обсуждаемому вопросу, отказывался от голосования по вопросу повестки дня сессии, не исполняя депутатские полномочия, препятствовал созданию на заседании атмосферы доброжелательности, делового сотрудничества. Данные нарушения совершены ФИО1 в период лишения его права слова в соответствии с решением Думы от 22.12.2022 №32/12. В нарушение пункта 18 Правил депутатской этики осуществлял прямую трансляцию и разместил в свободном доступе в сети интернет видеозаписи закрытых заседаний комиссии Думы по депутатской этике от 12.01.2023, 08.02.2023, которые в целях недопущения разглашения конфиденциальной информации были прерваны. Указал, что в рамках своих полномочий по организации деятельности Думы ЗАТО Северск считает необходимым указать депутату ФИО1 на недопустимость вышеуказанного поведения, препятствующего надлежащей организации деятельности представительного органа, полагал нарушенными пункты 3, 4, подпункты 1, 2, 3, 8, 10, 13, 14 пункта 5, пункты 6, 7, 8, 13, 16 Правил этики.

В своем обращении Ш. просил принять решение о нарушении ФИО1 Правил депутатской этики и рекомендовать Думе ЗАТО Северск применить к нему меру воздействия – лишить его права слова сроком до 3 месяцев.

Обращения ФИО4 и Ш. рассмотрены комиссией по депутатской этике на заседании 30.03.2023 с участием депутата ФИО1

Согласно протоколу от 30.03.2023 № 10 члены комиссии, заслушав В. с информацией об обращениях члена Томской городской палаты общественности ФИО4, председателя Думы Ш. о нарушении депутатом ФИО1 Правил депутатской этики и его неэтичном поведении, выступления ФИО1, ФИО4 решили, что депутат ФИО1 нарушил пункты 3, 4, подпункты 8, 10 пункта 5 Правил депутатской этики; внести на рассмотрение сессии Думы ЗАТО Северск и рекомендовали поддержать проект решения Думы ЗАТО Северск «О применении к депутату Думы ЗАТО Северск меры (мер) воздействия за нарушение Правил депутатской этики» (предложить депутату ФИО1 принести публичные извинения заявителю ФИО4 на текущем заседании, лишить депутата Думы ЗАТО Северск ФИО1 права слова сроком на 3 месяца (с 20.04.2023 по 20.07.2023) на заседаниях Думы ЗАТО Северск, Совета Думы ЗАТО Северск, постоянных комитетов Думы ЗАТО Северск и комиссий Думы ЗАТО Северск). По результатам голосования («за» – 7, «против» – 0, «воздержались» – 0) принято решение комиссии от 09.12.2022 № 7/2.

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что при принятии оспариваемого решения соблюден установленный Правилами порядок, решение принято полномочным органом – по результатам голосования депутатов Думы, на основании решения Комиссии Думы по депутатской этике.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда первой инстанции о законности оспариваемого решения в части наличия оснований для привлечения административного истца к дисциплинарной ответственности.

В статье 26 Устава закреплено, что в состав Думы входят 26 депутатов, избираемых по смешанной избирательной системе (часть 3). Заседание Думы правомочно, если на нем присутствует более 50 процентов от избранного состава Думы (часть 4).

В силу части 3 статьи 28, части 1 статьи 32 Регламента решения Думы по вопросам, устанавливающим правила, обязательные для исполнения на территории ЗАТО Северск, а также решения Думы по иным вопросам, отнесенным к компетенции Думы федеральными законами и законами Томской области, Уставом ЗАТО Северск, принимаются на сессии Думы большинством голосов от установленного состава Думы открытым голосованием.

Анализ представленных в материалы дела документов подтверждает, что процедурных нарушений при принятии оспариваемого решения не допущено, оно принято уполномоченным органом в пределах компетенции с соблюдением установленного порядка, на что справедливо указал суд первой инстанции.

Судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что примененная к депутату ФИО1 мера воздействия в виде лишения права слова сроком на 3 месяца (с 20.04.2023 по 20.07.2023 включительно) на заседаниях Думы ЗАТО Северск, Совета Думы ЗАТО Северск, комитетов, комиссий Думы ЗАТО Северск не является соразмерной и пропорциональной допущенному депутатом нарушению.

В силу статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1), гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).

Согласно Уставу ЗАТО Северск депутаты, входящие в состав Думы ЗАТО Северск, осуществляют полномочия Думы путем принятия решений на сессиях. Регламент Думы ЗАТО Северск предусматривает, что на сессии Думы депутаты вправе: записываться на выступления путем письменных и устных заявлений о предоставлении слова; задавать вопросы как в устной, так и в письменной форме; передавать председательствующему письменные обращения по существу обсуждаемого вопроса; высказывать свое мнение по кандидатурам должностных лиц, избрание, назначение или согласование которых осуществляется Думой; давать информацию; пользоваться иными правами в соответствии с действующим законодательством (статья 25).

В связи с чем ограничение депутата в осуществлении возложенных на него полномочий, как народного представителя, избранного в представительный орган власти группой граждан, должно быть обоснованно. Любая мера воздействия на депутата должна быть соразмерна допущенному нарушению и решение о ее применении должно быть мотивировано в указанной части.

Вместе с тем оспариваемое решение не содержит в себе мотивов применения к депутату, допустившего нарушение Правил депутатской этики, именно такой меры воздействия, как лишение депутата права слова на максимально возможный срок – три месяца на заседаниях Думы ЗАТО Северск, Совета Думы ЗАТО Северск, комитетов, комиссий Думы ЗАТО Северск, при наличии иных более адекватных мер воздействия за допущенное нарушение.

Аналогичная правовая позиция выражена в кассационном определении Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 15.02.2023 № 88а-2853/2023.

При таких данных судом первой инстанции сделан правомерный вывод о том, что в рассматриваемом случае принятое решение в части определения вида применяемой к депутату ФИО1 меры воздействия в виде лишения права слова на три месяца ограничивает осуществление административным истцом его депутатских полномочий, как народного представителя, и препятствует в полной мере реализации его прав.

На основании изложенного, судебная коллегия считает правильным вывод суда об удовлетворении требований административного истца о признании незаконным оспариваемого решения.

Доводы апелляционной жалобы не свидетельствуют о наличии оснований для отмены или изменения решения суда, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли бы привести к неправильному рассмотрению дела, а также влекущие безусловную отмену решения суда в силу части 1 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судом не допущено.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 309, статьей 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Северского городского суда от 13 июня 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Думы ЗАТО Северск – без удовлетворения;

кассационная жалоба может быть подана в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через Северский городской суд Томской области.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 25.08.2023