Апелляционное определение по делу № 2А-167/2023 от 30.08.2023.

УИД 69RS0040-02-2022-004134-97

Дело № 2а-167/2023 (№ 33а-3556/2023) судья Стёпина М.В.

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

30 августа 2023 года город Тверь

Судебная коллегия по административным делам Тверского областного суда в составе председательствующего судьи Образцовой О.А.,

судей Иванова Д.А. и Васильевой Т.Н.,

при секретаре судебного заседания Гудзь Д.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании

по докладу судьи Иванова Д.А.

административное дело по апелляционным жалобам Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области, Правительства Тверской области и Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на решение Центрального районного суда г. Твери от 21.02.2023

по административному делу по административному исковому заявлению Тверского межрайонного природоохранного прокурора в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Правительству Тверской области, Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в неустановлении на территории города Твери стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы, Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест», возложении обязанности обеспечить оснащение сети наблюдений достаточным количеством стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха,

установила:

27.06.2022 Тверской межрайонный природоохранный прокурор, действующий в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с приведенным выше административным исковым заявлением.

В обоснование административного иска указал, что прокуратурой проведена проверка исполнения законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Тверской области.

В соответствии с Уставом ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» (далее -ФГБУ «Центральное УГМС») от 30.05.2017 № 257 Учреждение является унитарной некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, в том числе, на территории Тверской области.

Число стационарных постов в зависимости от численности населения устанавливается не менее: 1 пост – до 50 тыс. жителей, 2 поста – 100 тыс. жителей, 2-3 поста – 100-200 тыс. жителей, 3-5 постов – 200-500 тыс. жителей, 5-10 постов – более 500 тыс. жителей, 10-20 постов (стационарных и маршрутных) – более 1 млн. жителей.

Между тем, на территории Тверской области имеется 01 стационарный пост наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, расположенный в г. Тверь.

Численность проживающего населения в г. Твери, согласно официальным статистическим данным по состоянию на 01.01.2022 составляет 424 912 человек, в связи с чем, на территории г. Твери необходимо функционирование не менее 03 постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха.

На основании изложенного ФГБУ «Центральное УГМС» необходимо обеспечить оснащение сети наблюдений количеством стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха на территории г. Твери соответствующим требованиям ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест».

Отсутствие надлежащего количества наблюдательных постов негативно влияет на осуществление мониторинга окружающей среды, не позволяет своевременно выявить случаи загрязнения атмосферного воздуха, и, соответственно, принять меры к установлению причин такого загрязнения.

По вышеуказанным фактам Тверской межрайонной природоохранной прокуратурой в адрес руководителя ФГБУ «Центральное УГМС» 25.05.2022 внесено представление об устранении нарушений закона. Однако до настоящего времени действенных мер, направленных на устранение нарушений, не принято, количество постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в г. Твери не соответствует установленным требованиям. В соответствии с позицией ФГБУ «Центральное УГМС», исходя из выделяемых объемов бюджетных ассигнований Учреждению на 2022 -2024 годы, финансирование организации новых постов наблюдения на территории г. Твери не предусмотрено.

Общее руководство деятельностью Учреждения осуществляет Росгидромет.

На основании вышеизложенного, Тверской межрайонный природоохранный прокурор просил суд первой инстанции признать незаконным бездействие Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и Федерального государственного бюджетного учреждения «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», выразившееся в не установлении на территории г. Твери стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населённых мест» и возложить на Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и Федеральное государственное бюджетное учреждение «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» обязанность установить на территории г. Твери стационарные посты наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населённых мест».

В ходе рассмотрения дела к участию в нем привлечены в качестве административных ответчиков – Правительство Тверской области и Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области, а в качестве заинтересованных лиц – Министерство финансов Тверской области, Тверское ЦГМС – филиал ФГБУ «Центральное УГМС».

В отзыве на административное исковое заявление и дополнении к нему Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) указывает, что к деятельности гидрометеорологической службы по обеспечению выполнения работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях относятся, в том числе, работы по обеспечению функционирования государственной наблюдательной сети, финансируемые за счет средств федерального бюджета.

Росгидромет регулярно направляет предложения Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации и Министерству финансов Российской Федерации о выделении дополнительного финансирования, в том числе для выполнения работ по модернизации и развитию государственной наблюдательной сети за загрязнением атмосферного воздуха, которые не находят поддержки.

Федеральным законом от 06.12.2021 № 390-ФЗ «О федеральном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» финансовые средства на открытие и эксплуатацию стационарных постов наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха в г. Твери не предусмотрены.

Кроме того, открытие новых постов потребует расходов на их эксплуатацию.

С 01.09.2022 вступило в силу постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2022 г. № 1370, в соответствии с которым у Правительства Тверской области имеется финансовый механизм для организации стационарных постов наблюдения за составлением атмосферного воздуха на территории г. Твери.

Вопрос организации дополнительных пунктов наблюдения за качеством атмосферного воздуха на территории г. Твери может быть разрешен путем создания Правительством Тверской области территориальной системы наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха с учетом указанных населенных пунктов, локальных систем наблюдений в рамках производственного экологического контроля.

При принятии решения по делу необходимо учитывать объективные финансовые возможности Росгидромета и отсутствие практической возможности организации дополнительных стационарных постов наблюдения без соответствующего решения Правительства Российской Федерации.

Полагают, что Росгидрометом предприняты все исчерпывающие меры, направленные на финансирование дополнительных стационарных постов наблюдения за составлением атмосферного воздуха на территории г. Твери, в связи с чем в удовлетворении требований прокурора надлежит отказать.

В своих возражениях ФГБУ «Центральное УГМС» также считает заявленные требования административного истца необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

Ни один из нормативных актов, на которые ссылается административный истец в обоснование иска, не содержит указания на обязанность подведомственных организаций Росгидромета (в частности ФГБУ «Центральное УГМС») самостоятельно устанавливать и организовывать деятельность стационарных постов.

Административным истцом сведений о том, что ФГБУ «Центральное УГМС» самостоятельно определяет объемы работ, в том числе обладает и наделен полномочиями по определению количества пунктов наблюдения, их установки и является распорядителем бюджетных средств, не представлено.

Кроме того, согласно абзацу седьмому пункта 1 статьи 6 Федерального от 04.05.1999 года № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» участие в организации и проведении государственного мониторинга атмосферного воздуха является полномочием органов власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха.

В отзыве на административное исковое заявление Правительство Тверской области указало, что полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха разграничены, в соответствии со статьей 5 Закона об охране атмосферного воздуха организация и финансирование государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения отнесена к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации.

Положения заключенного Соглашения между Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и Правительством Тверской области о сотрудничестве в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды от 02.09.2015 № С-140-64 не возлагают на Правительство Тверской области обязанности обеспечивать финансирование мероприятий федерального органа по установке стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха на территории городского округа Тверь.

Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области в отзыве на административное исковое заявление прокурора полагало заявленные требования подлежащими удовлетворению. Проведение государственного мониторинга атмосферного воздуха на территории субъектов Российской Федерации обеспечивается за счет средств федерального бюджета. Обязанность по поведению государственного мониторинга окружающей среды на территории Тверской области относится к полномочиям Тверского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Министерство лишь вправе принимать участие в осуществлении мониторинга.

ФГБУ «Центральное УГМС» в возражениях на отзыв Правительства Тверской области полагало административные исковые требования к данному коллегиальному органу подлежащими удовлетворению.

В судебном заседании суда первой инстанции помощник Тверского межрайонного природоохранного прокурора Сударева А.Д. поддержала заявленные требования и просила их удовлетворить.

Представитель ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии мониторингу окружающей среды» ФИО1 возражала против удовлетворения заявленных требований.

Представитель Правительства Тверской области ФИО2 и представитель Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области ФИО3 возражали против удовлетворения требований прокурора.

Иные участники в судебное заседание суда первой инстанции не явились, извещены надлежащим образом о дате, месте и времени рассмотрения дела.

Решением Центрального районного суда г. Твери от 21.02.2023 административное исковое заявление Тверского межрайонного природоохранного прокурора, в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц к Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Правительству Тверской области, Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в неустановлении на территории города Твери стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы, Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населённых мест», возложении обязанности обеспечить оснащение сети наблюдений достаточным количеством стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха на территории городского округа город Тверь удовлетворено.

Признано незаконным бездействие Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Правительства Тверской области и Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области, выразившееся в не установлении на территории города Твери стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы, Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населённых мест».

На Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Правительство Тверской области и Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области возложена обязанность установить на территории города Твери стационарные посты наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы, Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населённых мест».

Административные исковые требования к Федеральному государственному бюджетному учреждению «Центральное Управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» оставлены без удовлетворения.

Мотивированное решение принято 24.03.2023.

Не согласившись с указанным решением, Министерство природных ресурсов и экологии Тверской области подало апелляционную жалобу, в которой просит суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение об отказе в удовлетворении требований к Министерству и Правительству Тверской области.

Тверской центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды является территориальным подразделением Росгидромета и проводит государственный мониторинг окружающей среды (в том числе мониторинг загрязнения атмосферного воздуха) на территории Тверской области.

Проведение государственного мониторинга атмосферного воздуха на территории субъектов Российской Федерации обеспечивается за счет средств федерального бюджета. Обязанность по проведению государственного мониторинга окружающей среды (в том числе государственного мониторинга атмосферного воздуха) на территории Тверской области относится к полномочиям Тверского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Министерство лишь вправе принимать участие в осуществлении мониторинга.

В соответствии с Уставом ФГБУ «Центральное УГМС» предметом и основной целью деятельности учреждения в соответствии с законодательством РФ является выполнение работ, оказание услуг в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий Росгидромета, обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в гидрометеорологической, гелиогеофизической информации, а также в информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, в том числе экстренной информацией на территории Москвы, Московской, Владимирской, Ивановской, Калужской, Костромской, Рязанской, Смоленской, Тверской, Тульской, Ярославской областях.

Деятельность гидрометеорологической службы по обеспечению выполнения работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях финансируется за счет федерального бюджета.

У Тверской области полномочия по организации государственной наблюдательной сети отсутствуют, такие полномочия не делегировались.

Поскольку на территории Тверской области отсутствует территориальная система наблюдения, на Министерство и Правительство Тверской области не может быть возложена обязанность по установлению на территории города Твери стационарные посты наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы, атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест».

Ни Уставом Тверской области, ни Положением о Министерстве не устанавливаются обязанности вышеуказанных органов по установлению на территории города Твери пунктов наблюдений государственной наблюдательной сети, а также не предусматривается финансирование этих мероприятий.

От Правительства Тверской области также поступила апелляционная жалоба, в которой административный ответчик просил отменить решение Центрального районного суда г. Твери от 21.02.2023 и принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административных исковых требований к Правительству Тверской области и Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области в полном объеме.

Анализируя нормативно-правовые акты, подлежащие применению при разрешении спора, судом сделан вывод о том, что Росгидрометом обеспечивается формирование функционирование государственной наблюдательной сети, а органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации – территориальной системы наблюдений за состоянием окружающей среды. Кроме этого, суд обращает внимание на то, что территориальная сеть наблюдений за состоянием окружающей среды, включающая в себя, размещение пунктов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в городских и иных поселениях с населением менее 100 тыс. находится в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Однако, численность населения г. Твери составляет 424 912 человек.

Уставом Тверской области или Положением о Министерстве не установлена обязанность административных ответчиков устанавливать на территории г. Твери пункты наблюдения государственной наблюдательной сети, а также не предусматривается финансирование этих мероприятий. Формирование и обеспечение функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории Тверской области является правом, а не обязанностью Министерства.

Мероприятия, указанные в п. 9 Перечня, утвержденного постановлением Правительства РФ от 02.08.2022 № 1370, относятся к категории иных мероприятий и включаются в план мероприятий исходя из степени приоритетности решения имеющихся в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) экологических проблем. Письмом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 14.12.2022 № 02-19-29/49064 был рассмотрен и утвержден проект плана природоохранных мероприятий Тверской области (постановление Правительства РФ от 02.08.2022 № 1370), в котором отсутствовали мероприятия п. 9 Перечня.

Росгидромет на основании 5.4.3, 5.4.4. постановления Правительства РФ от 23.07.2004 № 372 осуществляет формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе организацию и прекращение деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения, а также государственный мониторинг атмосферного воздуха (в пределах своей компетенции).

Таким образом, на Правительство Тверской области и Министерство Решением суда была возложена обязанность по формированию государственной наблюдательной сети, что является исключительной компетенцией Росгидромета.

Положения заключенного Соглашения между Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) и Правительством Тверской области о сотрудничестве в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды от 02.09.2015 № С-140-64 (статья 5) не возлагают на Правительство Тверской области обязанности обеспечивать финансирование мероприятий федерального органа по установке стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха на территории городского округа Тверь (государственной наблюдательной сети).

В апелляционной жалобе Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) также содержится просьба отменить решение Центрального районного суда города Твери от 24.03.2023 и принять по делу новое решение, которым в заявленных требованиях истцу отказать в полном объеме.

В обоснование жалобы указано, что судом первой инстанции не учитывалось, что Росгидромет систематически принимает исчерпывающие меры, направленные на обеспечение финансирования установления дополнительных стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с законодательством путем направления предложений в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство природных ресурсов Российской Федерации (субъект бюджетного планирования) иные органы государственной власти, в связи с чем бездействия ответчиком не допущено.

Росгидромет принимал необходимые меры по реализации задач федерального уровня, связанных с организацией наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха в городах с населением свыше 100 тысяч человек, в рамках разрабатываемой Минздравом России государственной программы Российской Федерации «Обеспечение химической и биологической безопасности Российской Федерации».

Экспертных заключений, свидетельствующих о превышении уровней загрязнения на территории г. Твери и необходимости размещения стационарных постов наблюдения в материалах дела не имеется.

ГОСТ 17.2.3.01-86 является документом стандартизации и устанавливает только общие требования к наблюдениям за загрязнением атмосферного воздуха без их конкретизации, такие документы применяются только на добровольной основе.

Ссылаясь на положения статьи 6 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», пункта 167 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2022 г. № 1370, указывают, что государственная система наблюдений включает в себя государственную наблюдательную сеть, формирование и функционирование которой обеспечивается Росгидрометом, а также территориальные системы наблюдений за состоянием окружающей среды, формирование и обеспечение функционирования которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ.

От Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области поступили возражения на апелляционную жалобу Росгидромета, в которых указано, что в Тверской области территориальная система наблюдения за состоянием окружающей среды не установлена, в связи с чем бездействие Министерства и Правительства Тверской области не допущено, оснований возложения обязанности на Министерство и Правительство Тверской области у суда первой инстанции не имеется.

Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой принесены возражения на апелляционную жалобу Правительства Тверской области, в которых содержится просьба об оставлении решения суда первой инстанции без изменения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры Жарова Н.В. просила решение суда первой инстанции оставить без изменения. При предъявлении иска прокурор исходил из того, что стационарные посты наблюдения должны быть установлены в обязательном порядке, прямых указаний на участие органов государственной власти субъекта в этом не имеется.

Представитель ФГБУ «Центральное УГМС» ФИО1 в судебном заседании просила решение суда первой инстанции оставить без изменения. Пояснила также, что Учреждение не имеет полномочий по установлению стационарных постов наблюдения, только их обслуживанию.

Представитель Правительства Тверской области ФИО2 и представитель Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области ФИО3 в судебном заседании поддержали доводы апелляционных жалоб.

Иные участники процесса, будучи извещенными о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в судебное заседание не явились, в связи с чем, на основании положений статьи 150, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ), судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на них, заслушав участников процесса, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Под мониторингом атмосферного воздуха в соответствии с положениями Федерального закона от 04 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» понимается система наблюдений за состоянием атмосферного воздуха, его загрязнением и за происходящими в нем природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния атмосферного воздуха, его загрязнения.

Согласно статье 23 названного Федерального закона в целях наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха, комплексной оценки и прогноза его состояния, а также обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения текущей и экстренной информацией о загрязнении атмосферного воздуха Правительство Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха и в пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Государственный мониторинг атмосферного воздуха является составной частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и осуществляется федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды, другими органами исполнительной власти в пределах своей компетенции в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды совместно с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях устанавливают и пересматривают перечень объектов, владельцы которых должны осуществлять мониторинг атмосферного воздуха.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха относятся организация и финансирование государственного мониторинга атмосферного воздуха и обеспечение его проведения (статья 5 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»).

В соответствии с пунктом 3 Положения о государственном мониторинге состояния и загрязнения окружающей среды, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 06.06.2013 № 477 «Об осуществлении государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды» (далее - Положение № 477), организацию и осуществление государственного мониторинга обеспечивает Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды с участием других уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в соответствии с их компетенцией, установленной законодательством Российской Федерации.

Пунктом 4 Постановления № 477 предусмотрено, что государственный мониторинг осуществляется на основе государственной системы наблюдений, включающей в себя стационарные и подвижные пункты наблюдений за состоянием окружающей среды.

Государственная система наблюдений включает в себя государственную наблюдательную сеть, формирование и функционирование которой обеспечивается Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также территориальные системы наблюдений за состоянием окружающей среды, формирование и обеспечение функционирования которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

При формировании государственной системы наблюдений учитываются пункты и системы наблюдений за состоянием окружающей среды в районах расположения объектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и владельцы которых в соответствии с федеральными законами осуществляют мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в зоне воздействия этих объектов (далее – локальные системы наблюдений).

Положениями «ГОСТ 17.2.3.01-86. Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных пунктов» предусмотрены три категории постов наблюдений за загрязнением атмосферы: стационарные, маршрутные, передвижные (подфакельные) (пункт 1.1).

Стационарный пост предназначен для обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или регулярного отбора проб воздуха для последующего анализа. Из числа стационарных постов выделяются опорные стационарные посты, которые предназначены для выявления долговременных изменений содержания основных и наиболее распространенных загрязняющих веществ (пункт 1.2).

Согласно требованиям пункта 2.5 названного ГОСТ, число постов и их размещение определяется с учетом численности населения, площади населенного пункта и рельефа местности, а также развития промышленности, сети магистралей с интенсивным транспортным движением и их расположением по территории города, рассредоточенности мест отдыха и курортных зон.

Число стационарных постов в зависимости от численности населения устанавливается не менее: 1 пост – до 50 тысяч жителей, 2 поста – 100 тысяч жителей, 2 - 3 поста – 100 - 200 тысяч жителей, 3 - 5 постов – 200 - 500 тысяч жителей, 5 - 10 постов – более 500 тысяч жителей, 10 - 20 постов (стационарных и маршрутных) – более 1 млн. жителей (пункт 2.6).

Удовлетворяя административные исковые требования к Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Правительству Тверской области, Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области и отказывая в их удовлетворении к ФГБУ «Центральное УГМС» суд первой инстанции исходил из того, что организация деятельности новых (дополнительных) стационарных пунктов наблюдения находится в совместном ведении Росгидромета и органа исполнительной власти Тверской области.

Между тем, судом первой инстанции не было учтено следующее.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 19.07.1998 № 113-ФЗ «О гидрометеорологической службе» участниками деятельности гидрометеорологической службы являются федеральный орган исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, его территориальные органы и подведомственные организации.

Согласно пункту 1 статьи 7 названного Федерального закона деятельность гидрометеорологической службы по обеспечению выполнения работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях финансируется за счет федерального бюджета.

Организация деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения, в силу части 2 статьи 13 указанного Федерального закона осуществляются в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях по согласованию с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, прекращение деятельности указанных пунктов наблюдений осуществляется исключительно в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.

Пункт 1 Положения о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004 года № 372, закрепляет правовой статус Росгидромета как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, государственному надзору за поведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и подведомственные организации во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4).

В соответствии с пунктами 5.4.3, 5.4.4 Положения к полномочиям Росгидромета отнесено формирование и обеспечение функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе организация и прекращение деятельности стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определение их местоположения, а также государственный мониторинг атмосферного воздуха (в пределах компетенции).

Пункт 5.7 Положения устанавливает, что Росгидромет осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций.

В соответствии с Уставом ФГБУ «ЦУГМС», названное Учреждение является унитарной некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды на территории, в том числе, Тверской области, а также для выполнения отдельных функций, установленных настоящим Уставом.

Предметом и основной целью деятельности Учреждения в соответствии с законодательством Российской Федерации является выполнение работ, оказание услуг в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга состояния окружающей среды, ее загрязнения в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Росгидромета, обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в гидрометеорологической, гелиогеофизической информации, а также в информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, в том числе экстренной информацией.

Согласно пункту 1.1 Устава полномочия и функции учредителя Учреждения от имени Российской Федерации осуществляет Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, как и общее руководство деятельностью Учреждения осуществляет Росгидромет.

Учреждение имеет обособленные подразделения, расположенные вне места нахождения Учреждения, которые составляют систему стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе посты, станции, лаборатории и др., предназначенные для наблюдений за гидрометеорологическими процессами, состоянием окружающей среды, ее загрязнением, в том числе за возникновением опасных природных (гидрометеорологических) явлений (пункт 2.7).

Виды деятельности Учреждения определены в разделе 3 Устава, к числу которых относится осуществление материально-технического оснащения наблюдательной сети Учреждения приборами, оборудованием и другими материальными ресурсами, осуществление модернизации, технического перевооружения, развития, материально-технического оснащения Учреждения в целях обеспечения установленной сферы его деятельности; организация и осуществление установки, внедрения, диагностики, технического освидетельствования и обслуживания, ремонта приборов и метрологического обеспечения для обеспечения единства измерений на наблюдательной сети Учреждения; организация и выполнение в установленном порядке работ по содержанию, текущему и капитальному ремонту, реконструкции, техническому перевооружению, капитальному строительству, реставрации находящихся на праве оперативного управления у Учреждения зданий и сооружений, метеорологических площадок, постов наблюдения за загрязнением атмосферы и других объектов.

Сделки с участием Учреждения, в совершении которых имеется заинтересованность, определяемая в соответствии с критериями, установленными законодательством Российской Федерации, осуществляются с одобрения Росгидромета, а совершение Учреждением крупных сделок, соответствующих критериям, установленным законодательством Российской Федерации, осуществляется с предварительного согласия Росгидромета (пункт 4.5).

Источниками финансового обеспечения Учреждения, согласно пункту 4.7.1 Устава, являются субсидии, предоставляемые Учреждению из федерального бюджета на финансовое обеспечение выполнения государственного задания и на иные цели.

При этом Учреждение обязано обеспечивать выполнение установленного Росгидрометом государственного задания на оказание услуг (выполнение работ) и предоставления отчета о его выполнении в установленные государственным заданием сроки, также обеспечивать исполнение своих обязательств в пределах доведенных до него Росгидрометом субсидий из федерального бюджета, а также средств, полученных в установленном порядке от осуществления приносящей доход деятельности (пункты 5.3.1, 5.3.12).

Учитывая изложенное судебная коллегия приходит к выводу, что обязанность по установлению и организации деятельности стационарных постов на основании приведенного правового регулирования, возложена на Росгидромет и ФГБУ «ЦУГМС», оснований для возложения на Правительство Тверской области и Министерство природных ресурсов и экологии тверской области каких-либо обязанностей по установлению стационарных постов наблюдения в рассматриваемом случае не имеется.

Как указано выше, государственная система наблюдений включает в себя государственную наблюдательную сеть, формирование и функционирование которой обеспечивается Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, а также территориальные системы наблюдений за состоянием окружающей среды, формирование и обеспечение функционирования которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в установленном порядке.

В соответствии с пунктом 158 Приказа Минприроды России от 30.07.2020 № 524 «Об утверждении требований к проведению наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением» пункты наблюдений государственной наблюдательной сети организуются преимущественно в административных центрах субъектов Российской Федерации, городах с населением более 100 тыс. человек и крупных промышленных центрах, а пункты наблюдений территориальных систем наблюдений организуются в городских и иных поселениях с населением менее 100 тыс. человек, а также в дополнение к пунктам государственной наблюдательной сети в целях получения детализированной информации о распределении концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе на наблюдаемой территории.

Из материалов дела следует, что на территории г. Твери, численность населения которого по состоянию на 01.01.2023 составляет 414 756 человек, расположен 01 стационарный пост наблюдения за состоянием атмосферного воздуха, что не соответствует вышеназванному государственному стандарту, исходя из количества жителей города.

Изложенное свидетельствует о допущенных Росгидрометом и ФГБУ «ЦУГМС» нарушениях в сфере мониторинга за состоянием атмосферного воздуха и отсутствии незаконного бездействия со стороны Правительства Тверской области и Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области.

Учитывая, что на момент рассмотрения дела в материалы дела не представлено сведений о том, что Росгидрометом и ФГБУ «ЦУГМС» были приняты достаточные и эффективные меры, направленные на устранение допущенных нарушений, при том, что количество стационарных постов наблюдения, расположенных в пределах г. Твери, не соответствует нормативным значениям, установленным вышеуказанным ГОСТом, являющимся актом в сфере нормативного регулирования охраны окружающей среды, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оспариваемого бездействия названных административных ответчиков.

Допущенное бездействие нарушает права граждан (неопределенного круга лиц), в том числе на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии, что является недопустимым.

Недостаточное финансирование, не позволяющее реализовать задачи федерального уровня, связанные с развитием государственного мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды, не является основанием для невыполнения требований законодательных норм, не исключает возложенную федеральным законом на Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ее территориальные органы обязанность по организации государственного экологического мониторинга и пунктов гидрометеорологических наблюдений на территории Российской Федерации и ее субъектов и не может служить препятствием для реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием по делу нового решения в соответствии с установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определил а:

апелляционные жалобы Министерства природных ресурсов и экологии Тверской области и Правительства Тверской области удовлетворить.

Решение Центрального районного суда г. Твери от 21.02.2023 отменить, принять по делу новое решение, которым административный иск Тверского межрайонного природоохранного прокурора к Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды», выразившееся в неустановлении на территории города Твери стационарных постов наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в соответствии с ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест».

Возложить на Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и ФГБУ «Центральное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» в пределах полномочий каждого из административных ответчиков обязанность установить на территории города Твери стационарные посты наблюдения за состоянием атмосферного воздуха в количестве, соответствующем требованиям ГОСТ 17.2.3.01-86 «Охрана природы. Атмосфера. Правила контроля качества воздуха населенных мест» в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу.

В удовлетворении требований к Министерству природных ресурсов и экологии Тверской области и Правительству Тверской области отказать.

Апелляционную жалобу Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды оставить без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции во Второй кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи