Решение по делу № 3А-105/2025 от 22.07.2025 | Санкт-Петербургский городской суд (Город Санкт-Петербург)

Дело № 3а-105/2025

УИД - 78OS0000-01-2024-001800-80

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

Санкт-Петербург 3 июля 2025 года

Санкт-Петербургский городской суд в составе:

председательствующего судьи Бондарь А.Г.,

при секретаре Карауловой Е.М.,

с участием прокурора Ефремовой Е.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2 об оспаривании нормативного правового акта в части,

УСТАНОВИЛ:

21 декабря 2005 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 22 декабря 2005 года подписан Губернатором Санкт-Петербурга - Закон Санкт-Петербурга №728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга» (далее – Закон Санкт-Петербурга №728-99).

В указанный Закон Санкт-Петербурга неоднократно вносились изменения, в том числе Законом Санкт-Петербурга от 24 декабря 2008 года №820-7 из наименования указанного закона исключены слова «и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга».

Законом Санкт-Петербурга №728-99 утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга, составными частями которого являются Положение о территориальном планировании Санкт-Петербурга и картографический материал.

21 декабря 2023 года Законодательным Собранием Санкт-Петербурга принят и 26 декабря 2023 года подписан Губернатором Санкт-Петербурга - Закон Санкт-Петербурга «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» № 785-169 (далее – Закон Санкт-Петербурга №785-169, оспариваемый нормативный правовой акт), который опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru – 29 декабря 2023 года.

Данным актом внесены изменения в Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане, в том числе, среди прочего, пункт 1 статьи 1 изложен в новой редакции, согласно которой утвержден Генеральный план Санкт-Петербурга, содержащий:

1) Положение о территориальном планировании Санкт-Петербурга согласно приложению 1 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

2) карту функциональных зон Санкт-Петербурга согласно приложению 2 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

3) карту планируемых для размещения и(или) реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения в области образования согласно приложению 3 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

4) карту планируемых для размещения и(или) реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения в области здравоохранения, санаторно-курортного назначения согласно приложению 4 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

5) карту планируемых для размещения и(или) реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения в области физической культуры и спорта согласно приложению 5 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

6) карту планируемых для размещения объектов регионального значения в области общественных пространств согласно приложению 6 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

7) карту планируемых для размещения объектов регионального значения в области торговли, социального обслуживания согласно приложению 7 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

8) карту планируемых для размещения и(или) реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения в области автомобильных дорог и улично-дорожной сети согласно приложению 8 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

9) карту планируемых для размещения и(или) реконструкции объектов регионального значения в области городского пассажирского транспорта согласно приложению 9 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

10) карту планируемых для размещения и(или) реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения в области железнодорожного, воздушного, водного и автомобильного пассажирского транспорта согласно приложению 10 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

11) карту планируемых для размещения и(или) реконструкции объектов регионального значения в области водоснабжения, водоотведения согласно приложению 11 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

12) карту планируемых для размещения и(или) реконструкции объектов регионального значения в области теплоснабжения, газоснабжения согласно приложению 12 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

13) карту планируемых для размещения и(или) реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения в области электроснабжения согласно приложению 13 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

14) карту планируемых для размещения и(или) реконструкции объектов регионального значения в области обработки, утилизации, обезвреживания твердых коммунальных отходов, уборки территории Санкт-Петербурга, охраны окружающей среды и благоустройства согласно приложению 14 к настоящему Закону Санкт-Петербурга;

15) карту планируемых для размещения объектов регионального значения в области предупреждения чрезвычайных ситуаций регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий согласно приложению 15 к настоящему Закону Санкт-Петербурга.

Приложения 1 - 15 изложены в редакции согласно приложениям 1 - 15 к Закону Санкт-Петербурга №785-169.

В разделе 2 приложения №1 к Закону Санкт-Петербурга № 785-169, которым утверждено Положение о территориальном планировании (далее – Положение) установлены параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектов федерального значения, за исключением линейных объектов.

Частью 3 раздела 2 Положения установлены требования к функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами Ж1.

Согласно абзацу 4 части 3 раздела 2 Положения в составе зоны застройки индивидуальными жилыми домами могут находиться отдельные существующие земельные участки для ведения садоводства и иные существующие земельные участки, которые являются садовыми земельными участками в соответствии с требованиями федерального закона, при условии, что в Едином государственном реестре недвижимости и (или) в правоустанавливающих документах содержатся сведения о таких земельных участках на 1 января 2019 года.

Административный истец ФИО1 обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением к Законодательному Собранию Санкт-Петербурга и Губернатору Санкт-Петербурга, в котором, с учетом уточнения требований, просит признать недействующим с момента принятия абзац 4 части 3 раздела 2 Положения о территориальном планировании Санкт-Петербурга – Приложения №1 к Закону Санкт-Петербурга от 21.12.2023 №785-169 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» в той мере, в которой данный абзац устанавливает ограничение нахождения земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: <адрес>, предоставляемого для ведения садоводства в функциональной зоне Ж1 с 2019 года.

В обоснование административных исковых требований истец ФИО1 сослался на то, что он с Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга заключил договор аренды земельного участка №... от 24.05.2022, расположенного по адресу: <адрес>, предоставляемого для ведения садоводства. Земельный участок поставлен на кадастровый учет 21 апреля 2022 года. ФИО1 является собственником двух нежилых зданий расположенных на земельном участке: здания садового дома, площадью 47 кв.м, с кадастровым номером №... и здания бани, площадью 14,3 кв.м, с кадастровым номером №....

17 апреля 2024 года ФИО1 направил в Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга заявление о передаче земельного участка, на котором находятся указанные здания, в собственность за плату.

В связи с бездействием Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга ФИО1 обратился в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга с иском об обязании заключить договор купли-продажи.

Возражая против удовлетворения заявленных требований Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга направил в суд отзыв на иск, в котором указал, что рассматриваемый земельный участок не прошел кадастровый учет и в отношении него отсутствовали правоустанавливающие документы до 1 января 2019 года, вопреки требованиям, установленным пунктом 3 раздела 2 приложения № 1 к Закону Санкт-Петербурга от 21.12.2023 №785-169.

Административный истец ФИО2 обратился в Санкт-Петербургский городской суд с административным исковым заявлением к Законодательному Собранию Санкт-Петербурга и Губернатору Санкт-Петербурга, в котором, с учетом уточнения требований, просит признать недействующим с момента принятия абзац 4 части 3 раздела 2 Положения о территориальном планировании Санкт-Петербурга – Приложения №1 к Закону Санкт-Петербурга от 21.12.2023 №785-169 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» в той мере, в которой данный абзац устанавливает ограничение нахождения земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: <адрес> предоставляемого для ведения садоводства в функциональной зоне Ж1 с 2019 года (т.1 л.д.60-67).

В обоснование административных исковых требований истец ФИО2 сослался на то, что он является ветераном боевых действий и имеет право на льготы, установленные пунктом 1 статьи 16 Федерального закона от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах», в связи с чем 14 сентября 2022 года Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга издано распоряжение №1878-РЗК о предварительном согласовании предоставления в аренду истцу земельного участка, утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории. ФИО2 были проведены кадастровые работы, образованный земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет, о чем внесена запись в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН).

24 октября 2022 года ФИО2 подано заявление о предоставлении данного земельного участка в аренду. Однако, 17 ноября 2022 года получено письмо Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга о том, что распоряжением председателя Комитета от 03.11.2022 №186-р распоряжение от 14.09.2022 №1878-РЗК о предварительном согласовании предоставления в аренду ФИО2 земельного участка – отменено, решением от 03.11.2022 №... в предоставлении земельного участка – отказано.

ФИО2 обратился в Смольнинский районный суд Санкт-Петербурга с административным исковым заявлением к Комитету имущественных отношений Санкт-Петербурга об оспаривании распоряжения от 03.11.2022 №186-р «Об отмене распоряжения от 14.09.2022 №1878-РЗК» и решения от 03.11.2022 №... об отказе в предоставлении земельного участка, расположенного по адресу: <адрес> обязании в 30-дневный срок рассмотреть заявление и направить истцу договор аренды земельного участка.

Решением Смольнинского районного суда Санкт-Петербурга от 24.08.2025 по делу №... исковые требования ФИО2 удовлетворены. Комитетом имущественных отношений Санкт-Петербурга на данное судебное решение суда подана апелляционная жалоба, одним из обоснований которой является положение Закона Санкт-Петербурга от 21.12.2023 №785-169, оспариваемое в настоящем деле, поскольку земельный участок поставлен на кадастровый учет после 2019 года и истребовался для ведения садоводства.

Определением суда, внесенным в протокол судебного заседания 6 марта 2025 года, ходатайство ФИО3 о вступлении в административное дело в качестве административного соистца удовлетворено (т.2 л.д.90).

Административные истцы, в обоснование административных исковых требований (т.2 л.д.112-119, т.3 л.д.107-113), указывают на то, что оспариваемые положения Закона Санкт-Петербурга вводят ретроспективное регулирование в отношении земельных участков, ограничивают права их владельцев, влекут ухудшение их положения по сравнению с объемом прав, существовавших до введения оспариваемой нормы.

Закон Санкт-Петербурга относится к сфере градостроительного законодательства, действие которого во времени урегулированы статьей 9 Федерального закона от 29.12.2004 №191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации». Согласно данной норме Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее также – ГрК РФ) применяется к градостроительным отношениям, возникшим после введения его в действие, а положения части 17 статьи 51 ГрК РФ, определяющей случаи, когда выдача разрешения на строительство не требуется, применяются также в отношении указанных в ней объектов, которые были построены, реконструированы или изменены до введения в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Аналогичному принципу, согласно административному исковому заявлению, должны следовать и законы субъекта, развивающие положения Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Иначе, данные обстоятельства, по мнению истцов, нарушают общий принцип права, согласно которому применение закона с обратной силой может иметь место только в исключительных случаях, такое применение допускается только в силу прямого указания закона, согласно пункту 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее также – ГК РФ) и не может ухудшать положение индивидуума. В противном случае такой закон не имеет обратной силы.

Административными истцами указано на то, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит статьям 2 и 9 ГрК РФ, статье 6 Федерального закона от 29.07.2017 №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее также - Федеральный закон от 29.07.2017 №217-ФЗ) и подпункту 6 пункта 2 статьи 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также – ЗК РФ).

Противоречие оспариваемого нормативного правового акта пункту 2 статьи 2 ГрК РФ, согласно которой законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципе обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, заключается, по мнению истцовой стороны, в отсутствии разумного и объективного обоснования оспариваемых положений, основанного на анализе баланса частных и публичных интересов, и несоблюдении конституционных принципов предполагающих сохранение разумной стабильности правового регулирования во избежание его произвольности.

Противоречие оспариваемого нормативного правового акта части 5 статьи 9 ГрК РФ заключается в том, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта каких-либо программ развития спорной территории и предложений по ее дальнейшему использованию не имеется.

В соответствии с положениями статьи 6 Федерального закона от 29.07.2017 №217-ФЗ ведение садоводства или огородничества на садовых или огородных земельных участках может осуществляться гражданами без создания товарищества (пункт 1). Предоставление садовых или огородных земельных участков гражданам, указанным в части 1 настоящей статьи, осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации (пункт 2).

При этом пунктом 1 статьи 3 Федерального закона от 29.07.2017 №217-ФЗ установлено, что садовый земельный участок - земельный участок, предназначенный для отдыха граждан и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур с правом размещения садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей.

Исходя из данных положений, истцовой стороной сделан вывод о том, что земельный участок для ведения садоводства может находиться только в жилой зоне (иной зоне допускающей индивидуальное жилое строительство), и именно поэтому Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденными постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 №524 в жилой функциональной зоне указан такой вид разрешенного использования земельных участков как ведение садоводства.

Земельный кодекс Российской Федерации, в соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ, устанавливает право покупки без проведения торгов земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости.

В связи с чем, истцовая сторона полагает, что Закон Санкт-Петербурга в оспариваемой части в нарушение норм федерального законодательства ограничивает право собственника на приобретение земельного участка.

Генеральный план Санкт-Петербурга предусматривает использование территории Санкт-Петербурга с целью ведения садоводства и огородничества исключительно в организованном виде в форме соответствующих коллективных объединений в зоне коллективных садоводств с включением объектов общественно-деловой застройки и инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны.

Мероприятий по развитию основных функциональных зон для обеспечения размещения объектов капитального строительства в виде расширения территорий для коллективных садоводств и огороднических товариществ в Положении о территориальном планировании Санкт-Петербурга не предусмотрено.

Спорные земельные участки не предоставлялись садоводческому некоммерческому товариществу для ведения коллективного садоводства, в связи с чем, установление ограничений возможности нахождения земельных участков с видом разрешенного использования для ведения садоводства, по мнению истцов, нарушает их права.

Административные истцы ФИО1, ФИО2 о месте и времени судебного заседания извещались в соответствии с требованиями, предусмотренными статьей 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ), в суд не явились, доказательств уважительности причин неявки и ходатайств об отложении не представили.

Представитель административных истцов ФИО4, действующий на основании доверенностей, в судебном заседании доводы административного искового заявления поддержал, просил удовлетворить требования.

Представители административных ответчиков Законодательного Собрания Санкт-Петербурга ФИО5 (т.1 л.д.215-219) и Губернатора Санкт-Петербурга ФИО6, ФИО7, действующие на основании доверенностей, в судебное заседание явились, поддержали доводы письменных возражений (т.1 л.д.209-211, т.2 л.д.144-149, т.3 л.д.81-85), в удовлетворении административных исковых требований просили отказать, ссылаясь на то, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят в пределах предоставленной органу субъекта Российской Федерации компетенции, с соблюдением порядка принятия, не противоречит имеющим большую юридическую силу нормативным правовым актам, не нарушает прав административных истцов и баланса частных и публичных интересов.

Представители административных ответчиков настаивали на том, что вопрос о восстановлении прав административных истцов, которые они считают нарушенными может быть разрешен в рамках рассмотрения дел в иных судопроизводствах.

Представитель заинтересованного лица Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга ФИО6, действующая на основании доверенности, в судебном заседании против удовлетворения административных исковых требований возражала по доводам, изложенным в письменных возражениях и дополнениям к ним (т. 2 л.д.150-153), согласно которым оспариваемые положения не противоречат нормативным правым актам, имеющим большую юридическую силу, доказательств нарушения прав административных истцов не представлено.

Суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие не явившихся лиц.

Выслушав объяснения представителей сторон, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, считающего административный иск подлежащим отклонению, суд приходит к выводу о том, что административные исковые требования удовлетворению не подлежат исходя из следующего.

Согласно частям 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статьей 63 ГрК РФ (часть 1 статьи 63 ГрК РФ).

Как указано в части 3 статьи 63 ГрК РФ, документами территориального планирования субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя являются генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. Генеральные планы городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в соответствии с требованиями, установленными Кодексом.

Закон Санкт-Петербурга о Генеральном плане в первоначальной редакции, принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, с соблюдением установленной процедуры принятия, опубликования и введения в действие, что установлено вступившими в законную силу решениями Санкт-Петербургского городского суда от 19.07.2007 по делу №3-3/07, от 28.02.2012 №3-13/12, от 04.03.2013 по делу №3-31/2013, от 17.01.2019 по делу №3а-10/2019, от 14.04.2019 по делу №3а-76/2019, имеющими преюдициальное значение для настоящего дела в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 Закона Санкт-Петербурга от 24.11.2009 №508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», к полномочиям Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге относится, среди прочего, утверждение Генерального плана Санкт-Петербурга либо изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга или отклонение и направление проекта Генерального плана Санкт-Петербурга Губернатору Санкт-Петербурга на доработку (пункт 1), порядок подготовки и утверждения которого в силу пункта 2 статьи 4 указанного закона устанавливаются Градостроительным кодексом Российской Федерации. Согласно части 3 и 10 статьи 24, статье 28 ГрК РФ подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц, которые проводятся в соответствии со статьями 5.1 и 28 Кодекса.

Порядок организации и проведения публичных слушаний по документации по планировке территории в Санкт-Петербурге урегулирован Законом Санкт-Петербурга от 20.07.2006 №400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» (далее Закон Санкт-Петербурга №400-61).

Согласно пункту 15 статьи 7-1-1 Закон Санкт-Петербурга №400-61 предложения и замечания участников общественных обсуждений, содержащиеся в протоколах и заключении, рассматриваются Комиссией по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга (далее – Комиссией) в целях принятия решения об их включении в проект Генерального плана Санкт-Петербурга, проект изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга с учетом обосновывающих материалов (при наличии), аргументированных рекомендаций и выводов организатора общественных обсуждений по результатам общественных обсуждений, аргументированных рекомендаций членов Комиссии по подготовке изменений в Генеральный план Санкт-Петербурга.

Закон Санкт-Петербурга «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, с соблюдением установленной процедуры принятия, опубликования и введения в действие, что установлено вступившим в законную силу решением Санкт-Петербургского городского суда от 05.12.2024 по делу №3-218/2024, имеющим преюдициальное значение для настоящего дела в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (т. 3 л.д.139-173).

Соблюдение установленной процедуры принятия, опубликования и введения в действие нормативного правового акта административными истцами не оспаривается.

Оценивая доводы административных истцов о противоречии оспариваемых положений действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд учитывает следующее.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны пунктом 5 статьи 1 ГрК РФ определены как зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

В соответствии с частью 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит в том числе положение о территориальном планировании и карту функциональных зон поселения или городского округа.

Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (пункт 2 части 4 статьи 23 ГрК РФ).

Из системного анализа названных положений ГрК РФ следует, что генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, и содержит долгосрочные ориентиры их развития. При этом действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана городского округа определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку генеральный план несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории городского округа в целом и не направлен на фиксацию существующего положения.

Прогнозируемый период сроков реализации Генерального плана Санкт-Петербурга, исходя из оспариваемого нормативного правового акта, установлен до 2050 года.

Генеральный план, может не соответствовать фактическому использованию территории, допуская потенциальное изменение ее назначения, поскольку, определяя назначение территории, исходит из планов ее развития в целом, определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Среди задач, на решение которых направлена реализация Генерального плана, названа оптимизация планировочной структуры, функциональной и пространственной организации территории Санкт-Петербурга на основе экономического, социального и экологического каркасов, способствующих обеспечению благоприятными условиями жизнедеятельности человека (пункт 6 Положения).

Реализация Генерального плана Санкт-Петербурга в период до окончания расчетного срока направлена на достижение ряда показателей, в которые входят, в том числе, соотношение площадей, занимаемых функциональными зонами (по видам зон), в процентах от площади территории Санкт-Петербурга, равной 100%.

Так, 20,30% площади территории Санкт-Петербурга должны составлять жилые зоны (зона застройки индивидуальными жилыми домами, зона застройки малоэтажными жилыми домами (до четырех этажей, включая мансардный), зона застройки среднеэтажными жилыми домами (от пяти этажей до восьми этажей, включая мансардный), зона застройки многоэтажными жилыми домами (девять этажей и выше).

А сельскохозяйственные зоны, в которые входят: зона садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, зона сельскохозяйственного использования, производственная зона сельскохозяйственных предприятий, иные зоны сельскохозяйственного назначения - 5,89%.

Генеральным планом Санкт-Петербурга на период до окончания расчетного срока установлен перечень функциональных зон, в которые отдельно включены, кроме прочих, зона застройки индивидуальными жилыми домами, отнесенная к жилой зоне, и зона садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, отнесенная к сельскохозяйственной.

Как следует из оспариваемого нормативного правового акта перечень функциональных зон установлен в целях обеспечения максимально эффективного использования территории Санкт-Петербурга за счет сбалансированного взаиморасположения объектов различной типологии.

Указанные обстоятельства, позволяют сделать вывод о том, что оспариваемые положения носят не произвольный характер, а обусловлены реализацией стратегических целей и задач Генерального плана Санкт-Петербурга, призванных обеспечить устойчивое комплексное развитие территорий Санкт-Петербурга, и, соответственно, не противоречат положениям статьи 9 ГрК РФ.

В разделе 2 Положения о территориальном планировании определены параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального, регионального значения, за исключением линейных объектов.

Часть 12 раздела 2 Положения предусматривает, что функциональная зона садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ СО предназначена для размещения существующих садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ, а также объектов социального, коммунально-бытового назначения, необходимых для обслуживания зоны.

Развитие (расширение) территорий для размещения садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ Генеральным планом Санкт-Петербурга как в действующей, так и в предыдущих редакциях не предусматривалось.

В части 3 раздела 2 Положения определено, что функциональная зона застройки индивидуальными жилыми домами Ж1 предназначена для размещения объектов индивидуального жилищного строительства и домов блокированной застройки, а также объектов социального, коммунально-бытового назначения, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения и необходимых для обслуживания зоны.

В границах зоны может допускаться размещение культурно-досуговых объектов, объектов для занятия физкультурой и спортом, иных объектов, связанных с обслуживанием зоны.

В составе зоны застройки индивидуальными жилыми домами могут находиться отдельные существующие земельные участки для ведения садоводства и иные существующие земельные участки, которые являются садовыми земельными участками в соответствии с требованиями федерального закона, при условии, что в Едином государственном реестре недвижимости и(или) в правоустанавливающих документах содержатся сведения о таких земельных участках на 1 января 2019 года.

Допуская в составе зоны застройки индивидуальными жилыми домами (жилой зоне) нахождение садовых земельных участков, при условии наличия сведений о них в Едином государственном реестре недвижимости и (или) в правоустанавливающих документах до 1 января 2019 года, административный ответчик исходил из того, что 1 января 2019 года в законную силу вступил Федеральный закон от 29.07.2017 №217-ФЗ «О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», регулирующий отношения, возникающие в связи с ведением гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд (далее также Федеральный закон от 29.07.2017 №217-ФЗ).

Федеральным законом от 14.07.2022 №312-ФЗ Федеральный закон от 29.07.2017 №217-ФЗ дополнен статьей 4.1, которой введено понятие территории садоводства и огородничества, в состав которой входят садовые земельные участки или огородные земельные участки, а также земельные участки общего назначения. Местоположение границ территории садоводства или огородничества определяется проектом межевания территории.

В силу требований указанного правового регулирования, после 1 января 2019 года с введением понятия территории садоводства, образование садовых земельных участков и их предоставление гражданам на территории Санкт-Петербурга стало возможным только в пределах территорий садоводств.

Определяя часть территорий Санкт-Петербурга в качестве функциональных зон для коллективных садоводств и огороднических объединений и ограничивая дальнейшее образование садовых земельных участков в жилой зоне Ж1, Генеральным планом Санкт-Петербурга закреплено использование территории Санкт-Петербурга с целью ведения садоводства и огородничества исключительно в организованном виде - в форме соответствующих коллективных объединений.

Согласно разъяснениям Верховного Суда Российской Федерации в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Принимая во внимание, что оценка перспектив и возможности развития территории относится к компетенции регионального законодателя, оснований полагать, что оспариваемое правовое регулирование является произвольным и принято с нарушением требований статей 2, 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации не имеется.

Оценивая довод административных истцов о противоречии нормативного правового акта в оспариваемой части положениям статьи 6 Федерального закона от 29.07.2017 №217-ФЗ, согласно которой ведение садоводства или огородничества на садовых или огородных земельных участках может осуществляться гражданами как членами товарищества, так и без создания товарищества, на земельных участках, входящих в территорию садоводства и огородничества; предоставление садовых или огородных земельных участков гражданам, указанным в части 1 настоящей статьи, осуществляется в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации, суд исходит из следующего.

Пунктом 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки. Малоэтажной смешанной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Таким образом, основным назначением жилой зоны является застройка жилыми объектами.

В то время как ведение садоводства основной целью предполагает осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение хозяйственных построек, не являющихся объектами недвижимости, предназначенных для хранения инвентаря и урожая сельскохозяйственных культур.

Таким образом, анализ указанных положений позволяет прийти к выводу о том, что запрет на дальнейшее образование садовых земельных участков в функциональной зоне застройки индивидуальными жилыми домами Ж1, нельзя признать противоречащим статье 6 Федерального закона от 29.07.2017 №217-ФЗ, поскольку зона Ж1 включена в состав жилой, не входящей в территорию садоводства или огородничества.

Обоснованность запрета на размещение в жилой зоне новых территорий для целей ведения садоводства соответствует правовой позиции, изложенной в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2024 года №309-ЭС24-3338.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 26.12.2023 № 785-169 данный документ вступил в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования (опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru - 29.12.2023).

Начало действия документа – 9 января 2024 года.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие; действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Между тем, закрепляя общеправовой принцип действия закона во времени, указанная норма права не исключает возможность для законодателя установить иное регулирование в специальном законе с учетом предписаний статьи 54 Конституции Российской Федерации (о чем свидетельствует содержание абзаца второго пункта 1 данной статьи Гражданского кодекса Российской Федерации).

При этом, вопреки доводам истцовой стороны, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, основным принципом существования закона во времени является немедленное действие; придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится к прерогативе законодателя; при этом либо в тексте закона содержится специальное указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма; законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений (Определение Конституционного Суда РФ от 15.04.2008 № 262-О-О).

Объективных доказательств, дающих основания для вывода о том, что оспариваемое положение в части установления даты - 1 января 2019 года, нарушает права либо ухудшает положение административных истцов не представлено.

Проверка же законности и обоснованности судебных решений, с которыми заявители выражают несогласие либо решений государственных органов, с которыми заявители связывают нарушение своих прав, включая проверку правильности выбора подлежащей применению нормы, требует установления и исследования фактических обстоятельств спора, что относится к полномочиям вышестоящих должностных лиц, судебных инстанций и не входит в предмет рассматриваемого дела.

В ходе рассмотрения административного дела №... по административному исковому заявлению ФИО2 к Комитету имущественных отношений Санкт-Петербурга о признании незаконными распоряжения, решения, обязании устранить нарушения судами установлено, что на момент принятия оспариваемого распоряжения договор аренды в отношении земельного участка с кадастровым номером №... между истцом и Комитетом заключен не был, обременение в виде аренды земельного участка в ЕГРН не зарегистрировано, решение о предоставлении земельного участка административным ответчиком не принималось.

Судебной коллегией по административным делам Санкт-Петербургского городского суда установлено, что земельный участок с кадастровым номером №... истцу был предварительно согласован для предоставления в аренду для целей «ведение садоводства», а также сформирован и 31 октября 2022 года поставлен на кадастровый учет с указанным видом разрешенного использования с существенным нарушением требований земельного законодательства, в связи с чем Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга законно принял меры по их устранению и обоснованно в порядке самоконтроля отменил ранее принятое незаконно распоряжение Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга от 14 сентября 2022 года №1878-РЗК о предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду для ведения садоводства.

Как следует из апелляционного определения Санкт-Петербургского городского суда от 12 февраля 2025 года оспариваемые распоряжение и решение прав ФИО2 не нарушают, поскольку согласование предоставления земельного участка в силу земельного законодательства может быть осуществлено только в том случае, если земельный участок сформирован в соответствии с требованиями законодательства, и не нарушает требования, установленные Земельным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами, и обеспечивает возможности функционирования в соответствии с теми целями, для которых он образован, то есть соответствует требованиям статьи 11.9 названного Кодекса.

С учетом того, что оспариваемые распоряжение и решение административного ответчика соответствует требованиям законодательства, оснований для возложения на Комитет имущественных отношений Санкт-Петербурга обязанности по устранению нарушений прав истца суд не установил.

При этом апелляционной инстанцией обращено внимание на особенности правового регулирования земельных отношений в городах федерального значения, которые обусловлены ограниченностью земельных ресурсов, концепцией развития указанных городов в связи с большой плотностью населения и потребностью создания новых благоустроенных жилых районов, обеспечение комплексного развития территорий городов федерального значения, предусматривающего на опережение темпы экономического и социального развития, с указанием на то, что данный подход, находит свое отражение и в иных нормативных правовых актах, в том числе в Распоряжении Президента от 6 июня 2023 года №174-РП о дополнительных мерах социальной поддержки военнослужащих, лиц, заключивших контракт о пребывании в добровольческом формировании, где органам государственной власти субъектов Российской Федерации было рекомендовано принять законодательные акты устанавливающие случаи предоставления в собственность бесплатно льготным категориям граждан земельных участков. При этом, для городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя сделано исключение и рекомендовано принять иные меры социальной поддержки.

Доводы административного истца ФИО1 о нарушении оспариваемыми положениями его прав, также не нашли своего подтверждения в ходе рассмотрения настоящего дела.

Как следует из материалов дела ФИО1 является собственником здания садового дома, площадью 47 кв.м, с кадастровым номером №... и здания бани, площадью 14,3 кв.м, с кадастровым номером №..., расположенных на земельном участке с кадастровым номером №..., по адресу: <адрес>.

Управлением Федеральной службы кадастра и картографии Санкт-Петербурга право собственности ФИО1 на указанные нежилые здания зарегистрировано.

В силу положений статьи 1 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» государственная регистрация прав на недвижимое имущество - юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества, осуществляется посредством внесения в Единый государственный реестр недвижимости записи о праве на недвижимое имущество, сведения о котором внесены в ЕГРН.

Государственная регистрация права в Едином государственном реестре недвижимости является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное в Едином государственном реестре недвижимости право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Обоснованность приобретения права и проведения регистрационных действий являлась предметом судебной проверки при рассмотрении гражданского дела. Согласно решению Зеленогорского районного суда Санкт-Петербурга от 15.02.2024 по делу №..., вступившему в законную силу, земельный участок предоставлен ФИО1 по договору аренды №... от 24.05.2022 для ведения садоводства на 20 лет. Суд не усмотрел оснований для признания отсутствующим права собственности ФИО1 в отношении садового дома и здания бани, и в данной части в удовлетворении требований Комитету имущественных отношений Санкт-Петербурга отказал.

23 марта 2024 года решение суда вступило в законную силу.

Оснований для вывода о том, что в настоящее время право собственности ФИО1 нарушено или ограничено не имеется.

Как следует из пункта 1 статьи 39.20 ЗК РФ, если иное не установлено данной статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Доводы истцовой стороны о несоответствии оспариваемого положения подпункту 6 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ, согласно которому без проведения торгов осуществляется продажа земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений либо помещений в них в случаях, предусмотренных статьей 39.20 настоящего Кодекса, объективно ничем не подтверждены.

Бездействие Комитета имущественных отношений Санкт-Петербурга при рассмотрении заявления ФИО1 о заключении договора купли-продажи земельного участка, таким доказательством не является.

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое нормативное правовое регулирование обеспечивает устойчивое планомерное развитие территории, с соблюдением баланса интересов, нормам действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу, на которые указано истцами, не противоречит и прав административных истцов не нарушает.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Руководствуясь статьями 175, 177, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административного искового заявления ФИО1, ФИО2 о признании недействующим с момента принятия абзаца 4 части 3 раздела 2 Положения о территориальном планировании Санкт-Петербурга Приложения №1 к Закону Санкт-Петербурга от 21.12.2023 №785-169 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» в той мере, в которой данный абзац устанавливает ограничение нахождения земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: <адрес> и земельного участка с кадастровым номером №..., расположенного по адресу: <адрес> предназначенных для ведения садоводства в функциональной зоне Ж1 с 2019 года – отказать.

Возложить на Губернатора Санкт-Петербурга обязанность по опубликованию сообщения о принятом судом решении в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (gov.spb.ru).

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи жалобы через Санкт-Петербургский городской суд.

Судья Бондарь А.Г.

Мотивированное решение суда составлено 22 июля 2025 года.