Дело № 3а-85/2025
УИД 64OS0000-01-2025-000148-67
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
01 июля 2025 года город Саратов
Саратовский областной суд в составе:
председательствующего Аршиновой Е.В.,
при секретаре Сергеевой Е.С.,
с участием прокурора отдела Саратовской областной прокуратуры Мараховской О.А.,
административных истцов - ФИО1, ФИО2, представителя административных истцов - адвоката Стерликовой Ю.А., представителя административного ответчика - ФИО3, представителей заинтересованных лиц Правительства Саратовской области - ФИО4, администрации муниципального образования «Город Саратов» - ФИО5,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2 к министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области о признании недействующим со дня принятия приказа министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 04 апреля 2025 года № 33-319 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 33-319 «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов»,
установил:
27 декабря 2022 года решением Саратовской городской Думы № 30-319 утвержден Генеральный план муниципального образования «Город Саратов».
04 апреля 2025 года министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области принят приказ № 189 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319 «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов», которым внесены следующие изменения:
1.1 в разделе «Объекты физической культуры, массового спорта, образования и иные объекты, связанные с решением вопросов местного значения» таблицы части 3 «Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов» раздела 1 «Положение о территориальном планировании муниципального образования «Город Саратов» приложения № 1 к Решению дополнены позициями следующего содержания: 602010102; Общеобразовательная организация; Объект капитального строительства: образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования (общеобразовательная школа и т.п.); 1 100 мест - 1 объект; Многофункциональная общественно-деловая зона - 1 объект (Ленинский район, в границах кадастрового квартала №);
1.2 в разделе «Автомобильные дороги местного значения» таблицы части 3 «Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов» раздела 1 «Положение о территориальном планировании муниципального образования «Город Саратов» приложения № 1 к Решению дополнены позициями следующего содержания: 602030406; Улицы и дороги местного значения; Объект капитального строительства транспортной инфраструктуры; 2 366 м; <адрес>
1.3. в Приложение 2 «Карта планируемого размещения объектов местного значения городского округа», приложение 3 «Фрагмент карты планируемого размещения объектов местного значения городского округа», приложение 4 «Карта планируемого размещения объектов местного значения городского округа в области транспортной инфраструктуры», приложение 5 «Фрагмент карты планируемого размещения объектов местного значения городского округа в области транспортной инфраструктуры» к Решению в части «Фрагмента карты планируемого размещения объектов местного значения городского округа, в соответствии с распоряжением министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 31.01.2025 № 131-р» согласно приложению 1 к настоящему приказу.
1.4. в Приложение 7 к Решению «Карта функциональных зон городского округа» в части «Фрагмента карты функциональных зон городского округа, в соответствии с распоряжением министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 31.01.2025 № 131-р» согласно приложению № 2 к настоящему приказу.
1.5. Приложение 8 к Решению изложить в редакции согласно приложению № 3 к настоящему приказу.
ФИО1, ФИО2 обратились в Саратовский областной суд с административным иском к министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области, в котором с учетом дополнений, просят признать недействующим со дня принятия приказ министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 04 апреля 2025 года № 189 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319 «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов».
В обоснование заявленных требований административные истцы указывают, что они являются жителями Ленинского района города Саратова. В кадастровом квартале № (<адрес>) расположен сквер, административные истцы именуют его как парк, «Территория детства» с мемориальным комплексом «Аллея пионеров-героев Отечества». Указанная территория включена в Перечень территорий, занимаемых зелеными насаждениями на территории города Саратова, утвержденный постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 31 мая 2011 года № 1093, а также включена в Перечень мест города Саратова с массовым пребыванием людей, утвержденный постановлением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 06 февраля 2017 года № 213 (с изменениями от 25 сентября 2024 года). На данной территории расположены пять плит, посвященные пионерам-Героям Советского Союза, отличившимся в годы Великой Отечественной войны, проходят социально значимые мероприятия. При реализации оспариваемого приказа административные истцы будут лишены возможности пользоваться мемориальным комплексом как единым целым объектом в том масштабе, в котором он существует в настоящее время, посещать привычную для них природную среду, что, само по себе, является ущемлением их прав на благоприятную окружающую среду. Административные истцы полагают, что при принятии приказа не учитывалось существующее землепользование, что является нарушением Свода правил 42.133330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89», утвержденного Приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года № 1034/пр, оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует требованиям Свода правил 475.1325800.2020 «Свод правил. Парки. Правила градостроительного проектирования и благоустройства», утвержденным и введенным в действие приказом Минстроя России от 22 января 2020 года № 26/пр, которые не предусматривают возведение зданий общеобразовательных учреждений на территории парков, также оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части неуказания на конкретную площадь объекта местного значения, планируемого к строительству. Также полагают, что имеется неопределенность правовых норм в части площади планируемой застройки школы на 1 100 мест за счет площади парка, в связи с принятием оспариваемого нормативного правового акта снижается обеспеченность зеленых насаждений и парков на 1 жителя. Положения нормативного правого акта относительно дороги протяженностью 2 366 м не соответствуют требованиям Свода правил 251.1325800.2016 «Свод правил. Здания общеобразовательных организаций. Правила Проектирования» в части установления ее как дороги местного значения.
В письменных возражениях административный ответчик, заинтересованные лица - Правительство Саратовской области, администрация муниципального образования «Город Саратов» просили в удовлетворении административных исковых требований отказать. Считают, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие (опубликования).
В судебном заседании административные истцы и их представитель поддержали административные исковые требования, просили их удовлетворить, дали объяснения аналогичные, изложенным в административном исковом заявлении с учетом его дополнения.
Представители административного ответчика, заинтересованных лиц - Правительства Саратовской области, администрации муниципального образования «Город Саратов» в судебном заседании, поддержав письменные возражения, просили в удовлетворении административных исковых требований отказать.
Представитель заинтересованного лица - комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки территории муниципального образования «Город Саратов» и территорий муниципальных образований, входящих в состав Энгельсского муниципального района, Балаковского муниципального района, о дате, времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, в суд не явился. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьей 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившегося лица.
Выслушав лиц, явившихся в судебное заседание, исследовав материалы дела, учитывая заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление неподлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Обращаясь в суд с настоящим административным иском, административные истцы ссылаются на нарушение оспариваемым нормативным правовым актом их права на благоприятную окружающую среду и благоприятные условия жизнедеятельности, поскольку при реализации оспариваемого приказа ухудшается санитарная и экологическая ситуация в населенном пункте в месте их проживания, в частности, будут вырублены зеленые насаждения на значительной части парка «Территория детства».
Административные истцы со ссылкой на пункты 2.2.1.25, 2.2.1.9 ГОСТа Р 71473-2024 «Национальный стандарт Российской Федерации. Ландщафтная архитектура территорий городских и сельских поселений, Термины и определения», утвержденного и введенного в действие Росстандартом от 29 июля 2024 года № 975-ст, именуют территорию, на которой планируется размещение объекта местного значения - общеобразовательного учреждения, как парк «Территория детства». Однако в постановлении администрации муниципального образования «Город Саратов» от 31 мая 2011 года № 1093, а также постановлении администрации муниципального образования «Город Саратов» от 06 февраля 2017 года № 213 (в редакции от 09 апреля 2025 года) указанная территория определена как сквер «Территория детства». Данные постановления недействующими не признаны.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 14 мая 2009 года № 8-П указал, что благоприятная окружающая среда понимается, как комплексное и устойчивое развитие населенных пунктов, улучшение жилищных, социально-экономических и экологических условий проживания граждан. В этом заключается содержание права граждан на благоприятную окружающую среду в населенных пунктах.
Поскольку административные истцы являются жителями муниципального образования, в отношении которого приняты оспариваемые положения нормативного правового акта, то они вправе оспорить в суде градостроительные решения органов местного самоуправления в сфере права на благоприятную окружающую среду, которые могут нарушить указанное право.
Исходя из положений статей 1, 7, 14, 35, 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
К вопросам местного значения городского поселения относится, в том числе утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений.
В соответствии с частями 1, 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 3 статьи 8 ГрК РФ).
Процедура подготовки и принятия генерального плана, его утверждения и внесения в него изменений регламентирована статьями 9, 24, 25, 28 ГрК РФ.
Законом Саратовской области от 22 мая 2024 года № 57-ЗСО «О внесении изменений в статью 1 Закона Саратовской области от 31 октября 2022 года № 118-ЗСО «О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления Саратовской области и органами государственной сласти Саратовской области» к полномочиям уполномоченного Правительством Саратовской области органа - министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области отнесены полномочия по принятию решений о подготовке документов территориального планирования муниципальных образований, утверждение и внесение изменений в такие документы.
Приказом министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 21 февраля 2023 года № 56 определен состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проектов правил землепользования и застройки территории муниципального образования «Город Саратов» и территории муниципальных образований, входящих в состав Энгельсского муниципального района, Балаковского муниципального района.
31 января 2025 года министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области вынесено распоряжение «О подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов» № 131-р, которое опубликовано 03 февраля 2025 года на сайте сетевого издания «Новости Саратовской губернии» (www.g-64.ru).
В соответствии с данным распоряжением администрации муниципального образования «Город Саратов» необходимо обеспечить подготовку изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов», утвержденный решением Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319:
1.1. в части дополнения сведениями об объектах местного значения в области образования в части 3 «Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов» раздела 1 «Положение о территориальном планировании муниципального образования «Город Саратов» в отношении объекта капитального строительства в области образования: общеобразовательная организация на 1100 мест, местоположение: в Ленинском районе города Саратова;
1.2. в части отображения сведений об указанном объекте капитального строительства в области образования на Карте планируемого размещения объектов местного значения городского округа;
1.3. в части отнесения образуемого земельного участка, в границах которого планируется размещение объекта капитального строительства в области образования: общеобразовательная организация на 1100 мест, местоположение: в Ленинском районе города Саратова к функциональной зоне - многофункциональная общественно-деловая зона на Карте функциональных зон городского округа;
1.4. в части дополнения сведениями об объектах местного значения в области транспортной инфраструктуры в части 3 «Сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения городского округа, их основные характеристики, их местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов» раздела 1 «Положение о территориальном планировании муниципального образования «Город Саратов» в отношении объекта капитального строительства в области транспортной инфраструктуры:
строительство автомобильной дороги по ул. 2-й Песочной в категории «Улицы местного значения в жилой застройке»;
1.5. в части отображения сведений об указанном объекте капитального строительства в области транспортной инфраструктуры на Карте планируемого размещения объектов местного значения городского округа в области транспортной инфраструктуры;
1.6. в части отображения сведений об указанном объекте капитального строительства в области транспортной инфраструктуры на Карте планируемого размещения объектов местного значения городского округа в области транспортной инфраструктуры;
1.7. в части отнесении территории, в границах которой планируется размещение объекта капитального строительства в области транспортной инфраструктуры, к функциональной зоне транспортной инфраструктуры на Карте функциональных зон городского округа.
Управлению градорегулирования и архитектуры министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства области необходимо обеспечить согласование изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов» в порядке, установленном ГрК РФ.
В соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 17 мая 2022 года № 377-П «Об особенностях осуществления градостроительной деятельности в Саратовской области» проведение общественных обсуждений по внесению изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов» не требуется.
Администрацией муниципального образования «Город Саратов» был подготовлен проект изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов» в соответствии с постановлением Правительства Саратовской области от 11 июля 2024 года № 588-П «О случаях внесения в генеральный план поселения, генеральный план городского округа изменений применительно к части населенного пункта», с распоряжением министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 31 января 2025 года № 131-р «О подготовке предложений о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов».
26 февраля 2025 года в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования размещены материалы по обоснованию внесения изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов» в текстовой форме и в виде карт, уведомление о возможности ознакомления с проектом изменений, пояснительная записка (материалы находятся в общем доступе).
В связи с предполагаемым размещением объектов местного значения распоряжением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 31 января 2025 года № 290-р утверждена схема расположения земельного участка площадью 19 649 кв.м из земель населенных пунктов, территориальная зона Р-1 (зона озелененных территорий, парков культуры и отдыха), описание местоположения: <адрес>, образуемого в результате раздела земельного участка с кадастровым номером № с сохранением его в измененных границах, а также распоряжением администрации муниципального образования «Город Саратов» от 28 февраля 2025 года № 847-р утверждена схема расположения земельного участка площадью 3 098 кв.м из земель населенных пунктов, территория общего пользования, описание местоположения: <адрес>
Подготовленный проект изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов» был направлен в комиссию по подготовке проектов правил землепользования и застройки территории муниципального образования «Город Саратов» и территории муниципальных образований, входящих в состав Энгельсского муниципального района, Балаковского муниципального района.
Рассмотрев на заседании 24 февраля 2025 года указанный проект изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов», комиссией по подготовке проектов правил землепользования и застройки территории муниципального образования «Город Саратов» и территории муниципальных образований, входящих в состав Энгельсского муниципального района, Балаковского муниципального района было подготовлено заключение. Комиссией рекомендовано направить заключение министру строительства и жилищно-коммунального хозяйства для размещения проекта в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования в целях согласования и последующего утверждения.
В соответствии с частью 7 статьи 25 ГркРФ Правительством Саратовской области с учетом заключений отраслевых органов исполнительной власти области было подготовлено заключение на проект внесения изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов».
Приказ министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 04 апреля 2025 № 189 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319 «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов» опубликован на официальном публикаторе Саратовской области: https://g-64.ru/.
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленной компетенции, в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия, правил введения в действие и опубликования, населению и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, была обеспечена возможность ознакомиться с его содержанием путем опубликования в одном из официальных источников.
Проверяя оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 ГрК РФ).
Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрКРФ).
Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 ГрК РФ предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 ГрК РФ).
Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 ГрК РФ следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.
Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 ГрК РФ основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.
Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 ГрК РФ).
Из анализа приведенных норм следует, что Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.
Следовательно, доводы административных истцов о том, что оспариваемое функциональное зонирование установлено без учета существующего землепользования, являются несостоятельными, поскольку генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.
Таким образом, отнесение оспариваемым нормативным правовым актом образуемого под размещение объекта капитального строительства земельного участка к функциональной зоне - многофункциональная общественно-деловая зона, а также отнесение территории, в границах которой планируется размещение объекта капитального строительства в области транспортной инфраструктуры, к функциональной зоне транспортной инфраструктуры не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере и само по себе не свидетельствует о нарушении прав граждан, в данном случае прав административных истцов.
Проверяя доводы административных истцов о том, что что стороной административного ответчика недостаточно исследована возможность иного варианта размещения планируемого объекта местного значения без использования территории сквера «Территория детства», при том, что Генеральным планом, утвержденным решением Саратовской городской Думы от 31 января 2018 года № 29-223, и Генеральным планом, утвержденным решением Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319, в рассматриваемом районе запланирована постройка иной школы вблизи <адрес> и <адрес>, суд исходит из следующего.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года № 387-О, от 15 июля 2010 года № 931-О и от 25 февраля 2016 года № 242-О).
Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.
При таких обстоятельствах, указание административных истцов на наличие альтернативного варианта размещения общеобразовательного учреждения выходит за рамки предмета исследования при рассмотрении дела в порядке абстрактного нормоконтроля. Данные доводы по сути, сводятся к решению судом вопроса об осуществлении нормативного правового регулирования при подготовке документов территориального планирования. Однако, как было указано ранее, вопрос о принятии нормативных правовых актов, внесении в них изменений и дополнений относится к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти и суды по правилам административного судопроизводства не вправе возлагать на них обязанность по осуществлению нормативного правового регулирования, за исключением случаев, непосредственно указанных в федеральном законе (часть 4 статьи 216 КАС РФ).
По существу, возражения административных истцов сводятся к несогласию с развитием территории муниципального образования, что не является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.
В силу части 6 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.
В соответствии с пунктом 2 части 7 статьи 23 ГрК РФ материалы по обоснованию (том 1. Книга 1 и том 2. Книга. 1) изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов» в текстовой форме (в том числе, в положение о территориальном планировании), как указано выше, размещены в общем доступе в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования, которые содержат среди прочего возможные направления развития территории муниципального образования, определяемые, в том числе, на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования.
Объектами местного значения признаются объекты капитального строительства, иные объекты, территории, которые необходимы для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения и в пределах переданных государственных полномочий в соответствии с федеральными законами, законом субъекта Российской Федерации, уставами муниципальных образований и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие муниципальных районов, поселений, городских округов (пункт 20 статьи 1 ГрК РФ).
Исходя из содержания положений статьей 2, 14, 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», установленных по делу обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что принятие оспариваемого приказа не носило произвольного характера, было обусловлено необходимостью развития инфраструктуры муниципального образования «Город Саратов» и направлено на решение вопросов местного значения. При этом орган местного самоуправления с учетом подлежащих размещению объектов местного значения признал достаточными материалы по обоснованию их размещения, имеющиеся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.
Законом Саратовской области от 11 декабря 2024 года № 158-ЗСО «Об областном бюджете на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов» предусмотрены бюджетные инвестиции на строительство школы на 1 100 мест в Ленинском районе.
По информации администрации муниципального образования «Город Саратов» земельный участок, на котором планируется размещение общеобразовательного учреждения, находится в муниципальной собственности, имеет соответствующую площадь, иные земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, не имеют необходимой площади и механизма изъятия для реализации проекта строительства общеобразовательного учреждения.
Согласно пункту 2.1.2 Постановления Главного государственного санитарного врача РФ от <дата> № «Об утверждении санитарных правил СП <дата>-20» расстояние от организаций, реализующих программы дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования до жилых зданий должно быть не более 500 м, в условиях стесненной городской застройки и труднодоступной местности - 800 м, для сельских поселений - до 1 км.
Так, из пояснительной записки к проекту оспариваемого нормативного правового акта следует, что в образовательных учреждениях, расположенных в ближайших микрорайонах (средние образовательные школы № № 103, 80, 102, лицей № 50, гимназия № 75) обучается 4 532 ребенка при расчетной мощности учреждений - 3 525 мест. Свыше 400 первоклассников придут в учреждения в 2025-2026 годах. При этом при формировании закрепленного за образовательным учреждением микрорайона не всегда учитывается действующий норматив расстояния до образования учреждения в 500 метров. В радиусе 500 метровой зоны от территории предполагаемого строительства согласно данным поквартирного обхода проживает 973 ребенка школьного и 87 детей дошкольного возраста. Помимо этого во всех учреждениях классы сформированы свыше нормативной наполняемости. Средняя наполняемость классов составляет - 32 человека, а в гимназии № 75 дети обучаются в две смены. В связи с максимальным использованием помещений в учреждениях для организации общеобразовательного процесса, у детей отсутствует возможность в полной мере получать дополнительное образование, посещать внеурочные мероприятия. Отсутствует возможность удовлетворения потребности в группах продленного дня. Невозможно в полной мере в соответствии с действующими требованиями организовать уроки труда, ОБЗР и других профильных предметов. Невозможно создать индивидуальные условия для обучения детей с ограниченными возможностями здоровья, несмотря на то, что спрос на такие классы очень большой. Справочно: МОУ «Гимназия № 75 имени Д.М. Карбышева», расчетная мощность 600 мест, фактическая наполняемость 1 173 ребенка. Общеобразовательное учреждение осуществляет образовательный процесс в 2-х сменном режиме; МОУ «Лицей № 50», расчетная мощность 750 мест, фактическая наполняемость 935 детей; МОУ «СОШ № 102», расчетная мощность 650 мест, фактическая наполняемость 676 детей; МОУ «СОШ № 103», расчетная мощностью 975 мест, фактическая наполняемость 1 079 детей; МОУ «СОШ №80», расчетная мощность 550 мест, фактическая наполняемость 669 детей.
Из пояснительной записки о мероприятиях по приведению категории автомобильной дороги по <адрес> в соответствии с текущими и перспективными транспортно-эксплуатационными характеристиками, включая интенсивность транспортного, велосипедного пешеходного движения, архитектурно-планировочной организации территории и характера застройки следует, что представляется возможным внесение изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов» путем отказа от магистральной дороги по <адрес> в пользу предложенной трассы по двум маршрутам с разнонаправленным одностороннем движением: <адрес>. Обоснование отказа от магистральной дороги по <адрес> основано на трех факторах: резко пересеченная местность; потребность в значительном изъятии земельных участков; примыкание к <адрес> в условиях сложного рельефа; отсутствие кольцевого пересечения на просп. Строителей в месте примыкания. Потребность в размещении кольцевого пересечения на примыкании <адрес> к просп. Строителей (остановка «75 школа») можно обосновать следующими преимуществами: возможность загрузки <адрес> и <адрес> в обход постоянного затора на пересечении ул. им. Шехурдина А.П. и просп. Строителей; возможность сквозного движения с выездом на <адрес> отменить высокую потребность в оптимальном хордовом сообщении между <адрес> и просп. Строителей для возможности объезда транспортных развязок на пересечении <адрес>. и <адрес>, а также <адрес> как в утренние часы-пик, так и в вечернее время.
Кроме того, материалы по обоснованию содержат расчетные показатели, из которых следует, что согласно местным нормативам градостроительного проектирования города Саратова площадь озелененных территорий общего пользования в жилых районах составляет - 6,6 кв.м на человека; транспортная доступность на общественном транспорте составляет - 20 мин; пешеходная доступность не нормируется. Ориентировочное количество жителей в прилегающих жилых микрорайонах к скверу «Территория детства» составляет 42 756 чел. Площадь озелененных территорий общего пользования, находящихся в транспортной и пешеходной доступности составляет - 286 209 кв.м. Норматив озелененных территорий общего пользования в данных жилых микрорайонах составляет - 6,69 кв.м на человека.
Подготовка проекта изменений в Генеральный план осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 ГрК РФ и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования (пункт 3 статьи 24 ГрК РФ).
Частью 1 статьи 6 ГрК РФ определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области градостроительной деятельности, к которым, в том числе относится техническое регулирование в области градостроительной деятельности
Согласно части 4 статьи 29.2 ГрК РФ нормативы градостроительного проектирования поселения, муниципального округа, городского округа устанавливают совокупность расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами местного значения поселения, муниципального округа, городского округа, относящимися к областям, указанным в пункте 1 части 5 статьи 23 настоящего Кодекса, объектами благоустройства территории, иными объектами местного значения поселения, муниципального округа, городского округа населения поселения, муниципального округа, городского округа и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения поселения, муниципального округа, городского округа.
Как следует из пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, части 3 статьи 23 ГрК РФ и указано выше, генеральный план является документом долгосрочного планирования, определяющим значение территорий, в частности, посредством установления и отображения планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа.
По смыслу приведенных норм, а также части 1 статьи 26, статей 41, 43 ГрК РФ, положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства, носящим более узкий характер, напрямую не применяются, а реализуются посредством документации по планировки территории, а также принятия решений и совершения действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.
Генеральный план, исходя из его правовой природы, не содержит информацию о конкретных размерах дорог, улиц и прочих объектах капитального строительства.
Таким образом, при реализации проекта строительства общеобразовательного учреждения будут соблюдаться местные нормативы градостроительного проектирования муниципального образования «Город Саратов» по площади озеленения территорий общего пользования в жилых районах и транспортной доступности, а также иные нормы, и правила, в том числе санитарные. В этой связи несогласие административных истцов с представленным в материалах обоснования изменений в Генеральный план муниципального образования «Город Саратов» расчетом норматива озелененных территорий общего пользования в жилых микрорайонах не влечет признание оспариваемого нормативного правового акта недействующим.
В абзаце втором пункта 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что поскольку согласно части 7 статьи 213 КАС РФ, части 5 статьи 194 АПК РФ суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме, оспариваемый акт или его часть подлежат проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в административном исковом заявлении, заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.
Административные истцы полагают, что оспариваемый ими нормативный правой акт не соответствует требованиям Свода правил 475.1325800.2020 «Свод правил. Парки. Правила градостроительного проектирования и благоустройства», утвержденному и введенному в действие приказом Минстроя России от 22 января 2020 года № 26/пр, которым запрещены строительство школы в парке и реконструкция в целях не связанных с улучшением качества земельного участка и благоустройства зон рекреации. Вместе с тем, пункт 12 статьи 2 Федерального закона от 29 июня 2015 года № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» определяет, что свод правил - это документ по стандартизации, содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов. Свод правил, относящийся к числу документов по стандартизации, не является нормативным правовым актом, не подпадает под действие Указа Президента Российской Федерации № 763 и Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», которые не распространяются на порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены такого нормативно-технического документа (правовая позиция изложена в решении Верховного Суда Российской Федерации от 13 января 2025 года № АКПИ24-993).
Само по себе несогласие административных истцов со строительством общеобразовательного учреждения на земельном участке, занятым сквером «Территория детства», достаточным основанием для признания недействующим нормативного правового акта являться не может. Положения генерального плана, определяющие принципиальное направление развития территории муниципального образования, применительно к вопросам строительства реализуются посредством градостроительного зонирования, к документам которого отнесены правила землепользования и застройки и документация по планировке территории, а также принятием решений и совершением действий, указанных в части 1 статьи 26 ГрК РФ.
Доводы административных истцов о неопределенности оспариваемого нормативного правового акта ввиду того, что он не позволяет определить возможную общую площадь застройки в сквере «Территория детства», а также то, что оспариваемыми положениями нормативного правового акта в части изменения категории проектируемой дороги (<адрес> фактически произведена подмена понятий категорий улиц и дорог с целью искусственного создания условий для постройки школы в сквере, являются несостоятельными исходя из следующего.
Конституционный Суд Российской Федерации, действительно, неоднократно указывал, что осуществляемое законодателем правовое регулирование - в силу конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства - должно отвечать требованиям определенности, ясности и непротиворечивости, а механизм его действия должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений из содержания конкретного нормативного положения или системы находящихся в очевидной взаимосвязи нормативных положений, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (Постановления от 27 ноября 2008 года № 11-П, от 27 июня 2013 года № 15-П, от 23 декабря 2013 года № 29-П, от 22 апреля 2014 года № 12-П и др.).
Из разъяснений, приведенных в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствам», следует, что проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 21 января 2010 года № 1-П указал, что общеправовой критерий формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы (формальной определенности закона), обусловленный природой нормативного регулирования в правовых системах, основанных на верховенстве права, непосредственно вытекает из закрепленных Конституцией Российской Федерации принципа юридического равенства (статья 19, части 1 и 2) и принципа верховенства Конституции Российской Федерации и основанных на ней федеральных законов (статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 2). Неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П и от 11 ноября 2003 года № 16-П).
Проверяя соответствие акта, обладающего нормативными свойствами, действительному смыслу разъясняемых им нормативных положений, суд, как следует из пункта 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствам», устанавливает смысл разъясняемых положений, учитывая буквальное значение содержащихся в них слов и выражений, а также их место в системе права, взаимосвязи с другими правовыми нормами, цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта.
Механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.
Так, из пункта 1 части 4 статьи 23 ГрК РФ, регламентирующей общие требования к содержанию генерального плана, следует, что положение о территориальном планировании к генеральному плану включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение. В данной норме также отдельно оговорено, что для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны.
На карте планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа, карте границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются автомобильные дороги местного значения, границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположение линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (части 3 и 5 статьи 23 ГрК РФ).
В соответствии с подпунктом 3 пункта 8 статьи 23 ГрК РФ материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают: местоположение существующих и строящихся объектов местного значения поселения, городского округа.
Из анализа вышеприведенных положений следует, что указание в положении о территориальном планировании на конкретную площадь объекта местного значения, планируемого к строительству, общей площади застройки, не является обязательным.
Кроме того, в соответствии с частью 1 статьи 42 ГрК РФ для установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства осуществляется подготовка проектов планировки территории.
Таким образом, отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами. Границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.
Следовательно, Генеральный план не определяет конкретную ее конфигурацию, а устанавливает лишь зону, в пределах которой возможно разместить в будущем данный объект на основании разрешения на строительство (статья 51 ГрК РФ) в соответствии с проектной документацией (статья 49 ГрК РФ), которая проходит экспертизу на соответствие, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим и иным обязательным требованиям.
Таким образом, оспариваемые административными истцами положения нормативного правового акта не допускают неоднозначного толкования, подмену понятий категорий улиц и дорог.
Ссылка административных истцов на то, что при принятии оспариваемого нормативного правового акта не была учтена исторически сложившаяся с 1968 года планировка и масштабная задумка архитекторов при проектировании в советские годы сквера «Территория детства» с мемориальным комплексом не является основанием для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим, поскольку в установленном порядке объектом культурного наследия он не признан, в перечень вновь выявленных объектов культурного наследия он не включен. Также земельные участки № и №, на которых планируется размещение объектов местного значения, не относятся к территории особо охраняемой природной территории.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому, имеющему большую юридическую силу, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании такого нормативного правового акта, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Исходя из того, что в ходе рассмотрения дела не установлено несоответствие оспариваемого приказа нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, нарушений принятием оспариваемого нормативного правового акта прав административных истцов, в том числе права на благоприятную окружающую среду, суд не усматривает достаточных оснований для признания недействующим со дня принятия приказа министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 04 апреля 2025 года № 189 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319 «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов», и полагает административные исковые требования ФИО1, ФИО2 неподлежащими удовлетворению в полном объеме.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административных исковых требований ФИО1, ФИО2 к министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области о признании недействующим со дня принятия приказа министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области от 04 апреля 2025 года № 33-319 «О внесении изменений в решение Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 33-319 «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов» отказать в полном объеме.
Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий Е.В. Аршинова
Решение суда принято в окончательной форме
14 июля 2025 года