Дело №2а-1703/2023

УИД 92RS0004-01-2021-005138-04

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

(полный текст)

02 июня 2023 года г. Севастополь

Нахимовскийрайонный суд города Севастополя в составе:

председательствующего судьи Григорьевой У.С.

при секретаре судебного заседания – Кузнецовой А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 <данные изъяты> к Департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя, Губернатору города Севастополя, заинтересованных лиц – Правительства города Севастополя, Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя, о признании бездействия незаконным, обязании совершить определенные действия,

установил:

19.10.2018 административный истец обратился в Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее – ДАиГ, административный ответчик) с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка расположенного под адресу: <данные изъяты> категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования «для ведения личного крестьянского хозяйства», кадастровый номер <данные изъяты> площадью 500 кв.м., на вид разрешенного использования «личное подсобное хозяйство».

Указанный земельный участок принадлежит административному истцу на праве собственности, согласно актуальным сведениям в Едином государственном реестре недвижимости (далее – ЕГРН), о чем свидетельствует запись № <данные изъяты> от 04.10.2017.

Поскольку распоряжение Губернатора города Севастополя об изменении вида разрешенного использования земельного участка не было принято, административный истец обратился в суд.

Административный истец в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещен надлежаще, причин не явки суду не сообщил.

Представители административных ответчиков в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежаще, причин не явки суду не сообщили.

Представители заинтересованных лиц в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежаще, причин не явки суду не сообщили.

В соответствии с ч. 6 ст. 226 КАС РФ, неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, не является препятствием к рассмотрению и разрешению административного дела, если суд не признал их явку обязательной.

Суд счел возможным рассмотреть дело по существу в отсутствие неявившихся участников рассматриваемого дела, извещенных в установленном законом порядке, с учетом представленных сторонами доказательств, учитывая, что информация о времени и месте рассмотрения дела опубликована на официальном сайте Нахимовского районного суда в сети Интернет.

Суд, исследовав и оценив представленные письменные доказательства в их совокупности, определив, какие обстоятельства, имеющие значение для дела установлены и какие не установлены, определив характер правоотношений сторон, какой закон должен быть применен, находит исковые требования подлежащими частичному удовлетворению в силу нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

По смыслу положений статьи 227 КАС РФ для признания решений, действий (бездействия) незаконными необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий требования удовлетворению не подлежат.

Обязанность доказывания законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо (часть 2 статьи 62, часть 11 статьи 226 КАС РФ).

В силу положений Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 статьи 36).

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации; далее - Земельный кодекс).

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс, ГрК РФ), в пункте 7 статьи 1 ГрК РФ содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Разрешенное использование может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (часть 1 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования (часть 4 статьи 37 Градостроительного кодекса, пункт 2 статьи 7 Земельного кодекса). Разрешение на условно разрешенный вид использования предоставляется в установленном статьей 39 Градостроительного кодекса порядке (часть 6 статьи 37 Градостроительного кодекса).

В рамках, утвержденных в установленном порядке правилами землепользования и застройки основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства изменение одного вида использования на другой осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. В случае расположения земельного участка на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования осуществляется на основании решения, принимаемого в соответствии с федеральными законами (части 3, 5 статьи 37 Градостроительного кодекса).

Сведения о категории земель, к которой отнесен земельный участок, и о его разрешенном использовании в числе других сведений об объекте недвижимости вносятся в Единый государственный реестр недвижимости (кадастр недвижимости) в качестве дополнительных сведений (часть 5 статьи 8 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости").

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 1 сентября 2014 года № 540 (далее - классификатор видов разрешенного использования земельных участков).

При этом, согласно части 11 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон № 171-ФЗ), разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

До 1 января 2021 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется (часть 12 статьи 34 Закона № 171-ФЗ).

Кроме того, согласно части 13 статьи 34 Закона № 171-ФЗ, по заявлению правообладателя земельного участка об установлении соответствия разрешенного использования земельного участка классификатору видов разрешенного использования земельных участков уполномоченные на установление или изменение видов разрешенного использования земельного участка орган государственной власти или орган местного самоуправления в течение одного месяца со дня поступления такого заявления обязаны принять решение об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором видов разрешенного использования земельных участков. Данное решение является основанием для внесения изменений в сведения ЕГРН о разрешенном использовании земельного участка.

Согласно Закона города Севастополя от 25.07.2014 № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя» до 1 января 2023 года предоставление земельных участков, перевод земель из одной категории в другую, изъятие земельных участков для государственной собственности, изменение (установление) разрешенного использования земельного участка осуществляется вне зависимости от наличия правил землепользования и застройки, документов территориального планирования, лесохозяйственных регламентов, документации по планировке территории. Правила землепользования и застройки могут быть разработаны до утверждения документов территориального планирования.

Порядок рассмотрения вопросов, связанных с изменением вида разрешенного использования земельных участков городе федерального значения Севастополь предусмотрен, в том числе, «Временным порядком изменения видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства», утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 124.12.2015 № 1210-ПП (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 1 Порядка, уполномоченным исполнительным органом государственной власти города Севастополя в указанной сфере является Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя.

Согласно пункта 10 Порядка Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя в течение 10 дней с момента проведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка обеспечивает подготовку соответствующего проекта распоряжения Губернатора города Севастополя.

В соответствии с пунктом 15 Порядка Губернатор города Севастополя принимает решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка, или об отказе в его изменения в форме распоряжения в течении 15 дней с момента оформления отрицательного заключения уполномоченного органа либо протокола по результатам публичных слушаний.

Как подтверждается материалами дела, начиная с августа 2018 года административный истец неоднократно, обращался ДАиГ, в Правительство Севастополя, Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, с заявлениями об изменении вида разрешенного использования принадлежащего ему на праве собственности земельного участка, расположенного под адресу: г. Севастополь, Нахимовский район, ул. Челюскинцев, 150 часть 21, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования «для ведения личного крестьянского хозяйства», кадастровый номер 91:04:011001:281, площадью 500 кв.м., на вид разрешенного использования «личное подсобное хозяйство», как максимально приближенное по смыслу и функциональному использованию.

Кроме того, административным истцом представлены на рассмотрение суду материалы и документы, свидетельствующие о неоднократных обращениях о нарушении его прав, которые выражены, по мнению истца, невозможностью ознакомления с проектом распоряжения, получения распоряжения об изменении вида разрешенного использования в отношении указанного земельного участка, в том числе регистрирующий орган, органы исполнительной власти, в надзорные органы города Севастополя.

Административный истец считает, что Прокуратурой города Севастополя меры по устранению таких нарушений предприняты не были, несмотря на установление факта нарушения положений Порядка, что, кроме того, также послужило основанием для обращения с настоящим административным иском.

Материалы дела свидетельствуют так же и о том, что 11.09.2019 года на основании распоряжения ДАиГ от 27.08.2019 № 167 «О проведении публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <данные изъяты> в <данные изъяты> внутригородском муниципальном образовании города <данные изъяты>» были проведены публичные слушания, по результатам которых проект изменения вида разрешенного использования земельного участка с «для ведения личного крестьянского хозяйства» на «для ведения личного подсобного хозяйства» был поддержан.

Согласно имеющемуся в материалах дела ответу Прокуратуры города Севастополя от 08.11.2021 № 7/2-694-16 административному истцу было сообщено, что «подготовленный проект распоряжения содержал непредусмотренный Порядком отказ в изменении вида разрешенного использования указанного земельного участка, что также подтверждается заключением Правового управления Правительства Севастополя от 13.03.2020 по названному проекту правового акта» (далее – Заключение).

В соответствии с Заключением, подготовленным по результатам проведения правовой экспертизы проекта распоряжения Губернатора города Севастополя» Об изменении вида разрешенного использования земельного участка земельного участка с кадастровыми номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: г<данные изъяты>» (далее – проект распоряжения) цель проекта – отказ в изменении вида разрешенного использования указанного земельного участка.

Заключением проект распоряжения не согласован.

Указанным Заключением установлено также то, что в соответствии с Порядком, соблюдена процедура принятия решения Комиссией по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя (далее – ПЗЗ) (протокол от 30.10.2018 №07/2018, содержащий рекомендацию не принимать решение по изменению вида разрешенного использования указанного земельного участка), проведены соответствующие публичные слушания, которыми изменение вида разрешенного использования согласовано, при этом Порядок не разрешает вопрос о приоритетности решений комиссии (которые носят рекомендательный порядок) и результатов публичных слушаний по отношению друг к другу, а основания отказа в изменении вида разрешенного использования земельного участка должны реализовываться только на этапе до подготовки ПЗЗ.

Также, в соответствии с представленными в материалы дела документами, Прокуратурой города Севастополя указано, что в соответствии с Постановлением Правительства Севастополя от 10.08.2021 № 365-ПП изложен в новой редакции Порядок, которым предусмотрено принятие решение об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка.

В соответствии с требованиями Порядка (в ред. Постановлений Правительства Севастополя от 16.02.2017 № 134-ПП, от 10.08.2021 № 365-ПП) ДАиГ был подготовлен проект распоряжения Губернатора города Севастополя «Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: <данные изъяты>», который находится на утверждении.

Копия распоряжения Губернатора города Севастополя «Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: г<данные изъяты>Управление правовой работы Губернатора и Правительства Севастополя вх. №2665/05/1-21 от 22.09.2021) представлена в материалы дела представителем административного ответчика.

Принятие решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или об отказе в таком разрешении без соблюдения установленной законом процедуры, включая организацию и проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, не допускается ("Обзор практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка" (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018)

Градостроительный кодекс относит к числу основных принципов законодательства о градостроительной деятельности участие граждан и их объединений в ее осуществлении, обеспечение свободы такого участия, ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; осуществление градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2).

Статьей 39 Градостроительного кодекса определен порядок предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства.

Так, проект решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях (часть 2 статьи 39 ГрК РФ).

На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования комиссия осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет их главе местной администрации (часть 8 статьи 39 ГрК РФ).

Исходя из указанных в части 8 данной статьи рекомендаций, глава местной администрации принимает решение о предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 9 статьи 39 ГрК РФ).

Как видно из приведенных нормативных положений, одним из этапов получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка является проведение общественных обсуждений или публичных слушаний.

Проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам выработки градостроительных решений направлено на обеспечение комплексного учета интересов населения, соблюдение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Анализ норм статьи 39 ГрК РФ позволяет суду сделать вывод, что решение о предоставлении или отказе в предоставлении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка может быть принято органом местного самоуправления только при соблюдении порядка указанных в названной статье административных процедур, в том числе с учетом момента организации и проведения общественных обсуждений или публичных слушаний. Иное означает предоставление неоправданно широкого усмотрения органу местного самоуправления в названной сфере.

Учитывая требования административного заявления о признании бездействия административных ответчиков, при рассмотрении заявления об изменении вида разрешенного использования в отношении указанного земельного участка незаконным, перед судом не ставится вопрос о рассмотрении Распоряжения Губернатора города Севастополя «Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: г<данные изъяты> на соответствие требованиям действующего законодательства.

Между тем, суд полагает возможным отметить, что отношения сторон по рассмотрению вопроса об изменении вида разрешенного использования земельного участка являются длящимися и возникают с момента подачи соответствующего заявления частным лицом. В том числе указанный Порядок не только регулирует непосредственно процедуру выдачи соответствующего распоряжения, но также и устанавливает порядок рассмотрения соответствующего заявления.

Вместе с тем, как следует из п. 1 ст. 4 ГК РФ, акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

В тоже время, Распоряжение Губернатора города Севастополя «Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенного по адресу: г. <данные изъяты> фактически придает Порядку, в редакции Постановления Правительства Севастополя от 10.08.2021 № 365-ПП обратную силу, поскольку распространяет свое действие на соответствующие отношения, в редакции, не вступившей в законную силу на день обращения административного истца в уполномоченный орган с соответствующим заявлением, что не представляется возможным ни при каких обстоятельствах.

Суды не должны рассматривать изменение законодательства, ужесточающее требования или порядок к осуществлению тех или иных процедур со стороны публичных органов во взаимоотношениях с частными индивидами, как безусловное основание к выводу о невозможности восстановления прав заявителей по ранее действовавшим правилам (Определение № 307-ЭС21-11714 судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда РФ по делу № <данные изъяты>).

Кроме того, как указано выше, согласно пункта 10 Порядка, в редакции Постановления Правительства Севастополя от 16.02.2017 N 134-ПП, действующего на дату обращения административного истца с соответствующим заявлением, уполномоченный орган (ДАиГ) в течение 10 дней с момента проведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка должен был обеспечить подготовку проекта распоряжения Губернатора города Севастополя об изменении вида разрешенного использования земельного участка, а изменение вида разрешенного использования земельного участка должно было осуществиться Губернатором города Севастополя путем издания соответствующего распоряжения.

Таким образом, по результатам анализа указанных норм, следует, что заявление должно было быть рассмотрено по правилам и в сроки, установленными Порядком в редакции Постановления Правительства Севастополя от 22.12.2016 № 1246-ПП, согласно которой по результатам общественных слушаний 11.09.2019 у административных ответчиков возникала обязанность в установленные сроки подготовить и подписать распоряжение об изменении вида разрешенного использования земельного участка, поскольку иное не предусматривалось.

На основании вышеизложенного, суд считает, что обстоятельства, положенные в основу оспариваемого бездействия административного ответчика, которые вызвали нарушение регламентных сроков для подготовки и подписания распоряжения об изменении вида разрешенного использования земельного участка, в ходе рассмотрения дела нашли достаточные подтверждения, могут служить однозначным основанием для признания бездействия административного ответчика незаконным, в связи с чем требования административного истца являются правомерными и подлежат частичному удовлетворению.

Суд в рамках процедур, предусмотренных главой 22 КАС РФ рассматривает требование об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, принявшего соответствующее решение, организации, лица, наделенного государственными или иными публичными полномочиями.

По результатам рассмотрения, согласно пункту 1 части 2 статьи 227 КАС Российской Федерации, в частности, может быть вынесено решение об удовлетворении полностью или в части заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными, если суд признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Руководствуясь статьями 175-180 КАС РФ,

решил:

Административное исковое заявление ФИО1 <данные изъяты> к Департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя, Губернатору города Севастополя, заинтересованных лиц – Правительства города Севастополя, Управления государственной регистрации права и кадастра Севастополя, о признании бездействия незаконным, обязании совершить определенные действия – удовлетворить частично.

Признать незаконными бездействия Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, Губернатора города Севастополя по неоказанию в срок государственной услуги согласно заявления ФИО2 <данные изъяты> от 06.07.2022 запись МФЦ № 01/22226 о предварительном согласовании предоставления земельного участка из земель находящихся в государственной собственности.

В остальной части адмнистративного иска – отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Севастопольский городской суд через Нахимовский районный суд города Севастополя в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.

Решение в окончательной форме изготовлено 19 июня 2023 года.

Председательствующий У.С. Григорьева