Апелляционное определение по делу № 2А-3331/2022 от 12.07.2023

Дело № 33а-3774/2023

В суде первой инстанции дело № 2а-3331/2022

УИД: 27RS0001-01-2022-003287-82

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда в составе:

председательствующего Карбовского С.Р.,

судей: Чуешковой В.В., Зыковой М.В.,

при секретаре Кан И.О.,

рассмотрела в открытом судебном заседании 12 июля 2023 года в городе Хабаровске административное дело по административному исковому заявлению прокурора Хабаровского края к Правительству Хабаровского края, Министерству жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края, администрации г. Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края, МУП «Горводоканал» г. Комсомольска-на-Амуре, Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ о признании бездействий незаконными, обязании совершить действия,

по апелляционным жалобам административных ответчиков Правительства Хабаровского края, администрации г.Комсомольска-на-Амуре, Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края и МУП «Горводоканал» г. Комсомольска-на-Амуре на решение Центрального районного суда города Хабаровска от 24 ноября 2022 года.

Заслушав доклад судьи Карбовского С.Р., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Хабаровского края, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с иском к Правительству Хабаровского края, Министерству жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края, администрации г. Комсомольска-на-Амуре, муниципальному унитарному предприятию «Горводоканал» в котором с учетом уточнения требований, просил:

признать незаконным бездействие Правительства Хабаровского края, МЖКХ Хабаровского края, администрации г. Комсомольска-на-Амуре, МУП «Горводоканал» г. Комсомольска-на-Амуре, выразившееся в непринятии мер по организации завершения строительства объекта «Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в <...> тыс. м/сутки», завершению его строительства и финансированию указанных мероприятий;

обязать МЖКХ Хабаровского края, администрацию г. Комсомольска-на-Амуре, МУП «Горводоканал» г. Комсомольска-на-Амуре организовать завершение строительства указанного объекта до 31.12.2025 г.;

обязать Правительство Хабаровского края, МЖКХ Хабаровского края, администрацию г. Комсомольска-на-Амуре обеспечить финансирование работ по завершению строительства указанного объекта.

Требования обоснованы тем, что пунктом 4 распоряжения Правительства РФ №704-р Правительству Хабаровского края и администрации г. Комсомольска-на-Амуре рекомендовано предусматривать в соответствующих бюджетах необходимые бюджетные ассигнования на реализацию мероприятий Долгосрочного плана. Согласно пункта 7 указанного распоряжения Минэкономразвития России, Минфину России, федеральным органам исполнительной власти, участвующим в реализации плана, при формировании проектов федеральной адресной инвестиционной программы в первоочередном порядке обеспечивать финансирование мероприятий плана. Пунктом 16 раздела II Долгосрочного плана предусмотрены мероприятия по строительству объекта «Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в <...> тыс. м/сутки». Ответственными исполнителями данного пункта Долгосрочного плана определены Правительство Хабаровского края, администрация г. Комсомольска-на-Амуре, Минстрой России, объемы финансирования установлены за счет средств федерального бюджета, консолидированного бюджета Хабаровского края. Предельный срок реализации мероприятия по строительству Объекта установлен на 2016 год.

В целях реализации мероприятий Долгосрочного плана Правительством Хабаровского края 09.06.2016 издано распоряжение №429-рп «Об организации работы по исполнению Распоряжения Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2016 г. №704-р», которым утвержден Перечень должностных лиц и органов исполнительной власти Хабаровского края, ответственных за исполнение распоряжения Правительства РФ №704-р и реализацию Долгосрочного плана (далее - Перечень), ответственными исполнителями по строительству Комплекса определены министерство жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края и администрация г. Комсомольска-на-Амуре (п.2.16).

В настоящее время мероприятие Долгосрочного плана по строительству Объекта не исполнено.

В соответствии с нормами проектирования инженерно-технических мероприятий гражданской обороны, установленными СНиП 2.01.51-90 «Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны», системы водоснабжения категорированных городов, к которым относится г. Комсомольск-на-Амуре, должны базироваться не менее чем на двух независимых источниках водоснабжения (п.4.10), один из которых необходимо предусматривать подземным.

Согласно п.1.2 СНиП 2.01.51-90 инженерно-технические мероприятия гражданской обороны должны разрабатываться и проводиться заблаговременно, в мирное время.

В настоящее время на территории г. Комсомольска-на-Амуре имеется только один независимый источник централизованного водоснабжения (Амурский водозабор - поверхностный береговой, мощностью 240 000 куб. метров), который не является подземным.

Финансовые средства, предусмотренные распоряжением Правительства РФ №704-р на строительство Комплекса, освоены. Вместе с тем, в настоящее время общая потребность в финансировании, необходимом для сдачи объекта в эксплуатацию, составляет 384,77 млн. рублей.

Заказчиком строительства Объекта является МУП «Горводоканал», учредителем которого является муниципальное образование городской округ «Город Комсомольск-на-Амуре» в лице администрации г. Комсомольска-на-Амуре.

Вопреки требованиям пункта 2 статьи 85, пункта 2 статьи 169 Бюджетного кодекса РФ, пп.5 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона №184-ФЗ в Законе Хабаровского края от 10.11.2021 №247 «О краевом бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов», в перечне Краевых адресных инвестиционных проектов на 2022 год - плановый период 2023 и 2024 годов №3, утвержденном Губернатором Хабаровского края, в 2022 году на строительство Объекта бюджетные ассигнования не запланированы.

01.12.2021 прокурором края Губернатору Хабаровского края внесено представление об устранении нарушений законодательства, в том числе для принятия мер к финансированию строительства Объекта, однако нарушения не устранены.

К участию в деле соответчиком привлечено Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ, третьими лицами Министерство финансов Хабаровского края и Министерство финансов РФ.

Дело рассмотрено судом в порядке административного судопроизводства.

Обжалуемым решением Центрального районного суда города Хабаровска от 24 ноября 2022 года постановлено административный иск прокурора Хабаровского края в интересах неопределенного круга лиц удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Правительства Хабаровского края, Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края, администрации г. Комсомольска-на-Амуре, муниципального унитарного предприятия «Горводоканал» г. Комсомольска-на-Амуре, выразившееся в непринятии мер по организации завершения строительства объекта «Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте <...> тыс. м/сутки», завершению его строительства и финансированию указанных мероприятий.

Обязать Министерство жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края (ИНН <***>), администрацию г. Комсомольска-на-Амуре (ИНН <***>), муниципальное унитарное предприятие «Горводоканал» г. Комсомольска-на-Амуре (ИНН <***>) организовать завершение строительства объекта «Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте <...> тыс. м/сутки» до 31.12.2025 года.

Обязать Правительство Хабаровского края (ИНН <***>), Министерство жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края (ИНН <***>), администрацию г. Комсомольска-на-Амуре (ИНН <***>) обеспечить финансирование работ по завершению строительства объекта «Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте <...> тыс. м/сутки».

В удовлетворении требований к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ (ИНН <***>) отказать.

В апелляционной жалобе административный ответчик Правительство Хабаровского края просит решение суда отменить, поскольку спорный объект не является объектом гражданской обороны. Считает, что объект является муниципальной собственностью и бремя содержания возложено на собственника - администрацию г.Комсомольска-на-Амуре. Полагает, что решение противоречит нормам бюджетного законодательства и является вмешательством в административно-хозяйственную деятельность органов власти Хабаровского края. Указывает на неисполнимость решения, поскольку в настоящее время строительство объекта противоречит требованиям Водного кодекса РФ, т.к. он находится в зоне затопления, в границах которой запрещено строительство капитальных объектов, не обеспеченных сооружениями и (или) методами инженерной защиты. Приводит доводы об отсутствии с его стороны незаконного бездействия.

В апелляционной жалобе административный ответчик администрация г.Комсомольска-на-Амуре просит решение суда отменить. Считает ссылку суда на положения СНиП 2.01.51-90 безосновательной. Указывает что объект не включен в план гражданской обороны. Полагает решение суда неисполнимым.

В апелляционной жалобе административный ответчик Министерство жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края просит решение суда отменить в части удовлетворенных к нему требований, поскольку не является ответственным исполнителем за финансирование строительства объекта. Приводит доводы об отсутствии с его стороны незаконного бездействия. Указывает на безосновательность выводов суда.

В апелляционной жалобе административный ответчик МУП «Горводоканал» г. Комсомольска-на-Амуре просит решение суда отменить в части удовлетворенных к нему требований, поскольку является по делу ненадлежащим ответчиком. Указывает, что строительство объекта осуществлялось в рамках государственного контракта от 20.06.2006 № 19, по которому он является заказчиком, срок действия которого истек.

В письменных возражениях заинтересованное лицо Минфин России доводы апелляционных жалоб поддержал, просил решение суда отменить, в иске отказать, поскольку финансирования строительства объекта в в плановых объемах было произведено.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор отдела прокуратуры Криковцова Е.Г. против удовлетворения апелляционных жалоб возражала, полагала решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Представители административного ответчика Правительства Хабаровского края ФИО1, административного ответчика Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края ФИО2, административного ответчика администрации г.Комсомольска-на-Амуре ФИО3, административного ответчика МУП «Горводоканал» г. Комсомольска-на-Амуре ФИО4 и ФИО5 доводы апелляционных жалоб поддержали, наставали на их удовлетоврении.

Представитель заинтересованного лица Министерства финансов Хабаровского края ФИО6 указала на неисполнимость решения суда первой инстанции.

Иные лица, участвующие в деле, будучи извещенными о времени и месте слушания дела надлежащим образом, своих представителей в судебное заседание не направили.

Суд, с учетом положений части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства РФ, рассмотрел дело при указанной явке.

Согласно части 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ суд апелляционной инстанции рассматривает дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, выслушав явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

Из материалов административного дела следует, что в настоящее время на территории г. Комсомольска-на-Амуре имеется один независимый источник централизованного водоснабжения (Амурский водозабор - поверхностный береговой, мощностью 240 000 куб. метров), который не является подземным.

С 2006 по 2013 года, в рамках Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года (пункт 40), утвержденной Постановлением Правительства РФ от 15.04.1996 N 480, в г. Комсомольске-на-Амуре осуществлялось строительство объекта «Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в г. Комсомольске-на-Амуре» по государственному контракту от 20.06.2006 №19.

В 2013 году в ходе наводнения объект был частично разрушен, в том числе были разрушены две водозаборных скважины.

Строительство объекта в объемах проекта 2006 года было профинансировано в полном объеме и завершено в 2016 году, однако объект в эксплуатацию сдан не был, поскольку потребовалась доработка документации стадии «П», повторное проведение геодезических, геологических и экологических изысканий, получение лицензии на недропользование в объеме 75 тыс. м/сутки, переутверждение запасов подземных вод, а также проведение государственной проектной документации.

Распоряжением Правительства РФ от 18.04.2016 N 704-р утвержден план комплексного социально-экономического развития г. Комсомольска-на-Амуре (далее - план), разделом вторым которого предусмотрено финансирование строительства объекта капитального строительства (далее - объект) «Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в <...> тыс. м/сутки» (пункт 16). Ответственные исполнители: Правительство Хабаровского края, администрация г. Комсомольска-на-Амуре, Минстрой России. Срок реализации - 2016 год. Объемы финансирования - 336 млн. рублей, в том числе: средства федерального бюджета - 235,2 млн. рублей, средства консолидированного бюджета Хабаровского края - 100,8 млн. рублей.

По информации Минфина России денежные средства федерального бюджета в размере 235,2 млн. рублей, а также денежные средства краевого бюджета, перечислены Министерству жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края как главному распорядителю данного вида расходов.

Указанным распоряжением утвержден Перечень должностных лиц и органов исполнительной власти Хабаровского края, ответственных за исполнение распоряжения Правительства РФ №704-р и реализацию Долгосрочного плана (далее - Перечень), согласно которому ответственными исполнителями по строительству Комплекса определены Министерство жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края и администрация г. Комсомольска-на-Амуре (п.2.16 Перечня).

Стоимость работ, а также сроки строительства объекта, предусмотренные государственным контрактом от 20.06.2006 №19 последовательно продлялись, способом заключения к указанному контракту дополнительных соглашений от 25.01.2010 №1, от 31.12.2010 №1, от 31.12.2013 №2, от 22.01.2015 №18, от 26.06.2017 №33, от 17.04.2018 №34.

В 2019 году в ходе наводнения объект был частично разрушен, в том числе были разрушены ограждение первого пояса зоны санитарной охраны, повреждены кабели связи, автоматики и охранной сигнализации.

В 2019 году срок действия разрешения на строительство объекта закончился.

Постановлением администрации г. Комсомольска-на-Амуре от 01.10.2020 № 1996-па объект незавершенного строительства «Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в г. Комсомольске-на-Амуре» включен в перечень объектов, территория которых находится в зоне затопления.

В настоящее время объект законсервирован.

В силу части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае судом первой инстанции допущены нарушения, влекущие отмену принятого судебного акта в апелляционном порядке.

Конституция Российской Федерации предусматривает право граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42).

В силу пункта 1 части 1 статьи 3 Федерального закона от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" одним из направлений государственной политики в сфере водоснабжения и водоотведения является достижение целей охраны здоровья населения и улучшения качества жизни населения путем обеспечения бесперебойного, качественного водоснабжения и водоотведения.

Исходя из изложенного, неисполнение уполномоченными органами, организациями и должностными лицами требований законодательства о водоснабжении может повлечь нарушение прав населения на получение коммунального ресурса надлежащего качества, а также создать угрозу жизни и здоровья людей.

Согласно пункту 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Частью 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства РФ установлено, что суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям, однако, требований о признании незаконным бездействия – неорганизации надлежащего водоснабжения в г.Комсомольске-на-Амуре и возложении соответствующей обязанности прокурором в рамках настоящего административного дела не заявлено.

По смыслу положений пункта 1 части 2, пункта 1 части 3 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства РФ, - возложение решением суда на административного ответчика обязанности устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление, возможно при условии удовлетворения заявленных требований о признании оспариваемых решения, действий (бездействия) незаконными, то есть не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Согласно норм главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ, требование о возложении на ответную сторону обязанности не самостоятельно, а является производным от основного требования о признании действий (бездействия) ответчика незаконными.

Судебная коллегия не усматривает в действиях административных ответчиков незаконного бездействия.

Как было указано выше, Распоряжением Правительства РФ от 18.04.2016 N 704-р утвержден план комплексного социально-экономического развития г. Комсомольска-на-Амуре (далее - план), разделом вторым которого предусмотрено финансирование строительства объекта капитального строительства (далее - объект) «Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в <...> тыс. м/сутки» (пункт 16). Ответственные исполнители: Правительство Хабаровского края, администрация г. Комсомольска-на-Амуре, Минстрой России. Срок реализации - 2016 год. Объемы финансирования - 336 млн. рублей, в том числе: средства федерального бюджета - 235,2 млн. рублей, средства консолидированного бюджета Хабаровского края - 100,8 млн. рублей.

Из представленных доказательств следует, что участниками программы обязанность по финансированию строительства объектов полностью исполнена, денежные средства в плановом объеме, как из федерального бюджета, так и из консолидированного бюджета Хабаровского края были выделены.

По существу административные требования направлены на возложение на административных ответчиков обязанности осуществить в рамках плана дополнительное финансирование, при том, что изначально предусмотренная планом возможность уточнения сроков реализации мероприятий с учетом выделяемых объемов финансирования, а также возможность уточнения объемов финансирования мероприятий за счет средств федерального бюджета и консолидированного бюджета Хабаровского края в установленном порядке при формировании проектов соответствующих бюджетов на очередной финансовый год и плановый период, объемы финансирования за счет внебюджетных источников, распоряжением Правительства РФ от 09.11.2016 N 2368-р из плана исключена.

Само по себе незавершение строительства объекта о незаконном бездействии административных ответчиков не свидетельствует, поскольку установлено, что оно обусловлено обстоятельствами непреодолимой силы, а именно частичным разрушением строящегося объекта в ходе паводков 2013 и 2019 годов.

Судебная коллегия принимает во внимание, что Постановлением администрации города Комсомольска-на-Амуре от 29.10.2020 N 2297-па утверждена муниципальная программа "Повышение качества жилищно-коммунального обслуживания населения города Комсомольска-на-Амуре", которой, в рамках реализации задачи "Обеспечение надежного водоснабжения и водоотведения на территории города Комсомольска-на-Амуре", предусмотрен объект: «Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте (г. Комсомольск-на-Амуре)». Срок реализации – 2028 год (пункт 1.1 приложения №4).

12.12.2022 дополнительным соглашением №3 к Соглашению от 11.03.2022 №МФ-10/22-26, заключенному между Министерством финансов Хабаровского края и администрацией г. Комсомольска-на-Амуре, администрации г. Комсомольска-на-Амуре выделено дополнительно 21,2 млн.рублей на разработку технико-экономического обоснования в целях определения прогнозной стоимости строительства объекта «Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте в г. Комсомольске-на-Амуре».

Из изложенного следует, что администрация г. Комсомольска-на-Амуре от завершения строительства спорного объекта не отказалась, доказательств необходимости судебного понуждения администрации к завершению строительства объекта в материалы дела не представлено.

Кроме того, согласно пункту 62 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации РФ от 27.09.2016 N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Орган местного самоуправления правомочен самостоятельно выбирать способ организации и осуществления надлежащего водоснабжения населения в пределах предоставленной законом свободы усмотрения и, с учетом того, что заявленный в иске способ – строительство объекта: «Комплекс обезжелезивания и деманганации вод Амурского водозабора в пласте (г. Комсомольск-на-Амуре)» не является единственным возможным, понуждение административных ответчиков именно к испрашиваемому способу является со стороны прокурора необоснованным вмешательством в их административно-хозяйственную деятельность.

Кроме того, судебная коллегия приходит к выводу, что обжалуемое решение суда в части возложения обязанности организовать завершение строительства объекта не отвечает принципу исполнимости судебного решения, поскольку срок ранее выданного разрешения на его строительство истек в 2019 году, о наличии иного разрешения на строительство суду не сообщено, доказательств его наличия не представлено. Осуществление строительства в отсутствие соответствующего разрешения прямо противоречит положениям части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ.

Помимо указанного, спорный объект находится в зоне затопления (постановление администрации г. Комсомольска-на-Амуре от 01.10.2020 № 1996-па), а в соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 67.1 Водного кодекса РФ (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого решения) в границах зон затопления, подтопления, в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности отнесенных к зонам с особыми условиями использования территорий, запрещаются размещение новых населенных пунктов и строительство объектов капитального строительства без обеспечения инженерной защиты таких населенных пунктов и объектов от затопления, подтопления. Доказательств наличия указанной защиты со стороны административного истца также не представлено.

Таким образом, поскольку судом допущены ошибки в применении норм материального и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения административного дела, обжалуемое решение не может быть признано законным и подлежит отмене с принятием нового решения об отказе в удовлетворении административного иска.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

апелляционные жалобы административных ответчиков Правительства Хабаровского края, администрации г.Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края, Министерства жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского края и МУП «Горводоканал» г. Комсомольска-на-Амуре удовлетворить.

Решение Центрального районного суда города Хабаровска от 24 ноября 2022 года, в части удовлетворенных административных требований, отменить, приняв в указанной части новое решение об отказе в удовлетворении административных требований.

В остальной части решение суда оставить без изменения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Девятый кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу, путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции.

Председательствующий:

Судьи: