Решение по делу № 3А-20/2023 от 25.01.2023 | Ленинградский областной суд (Ленинградская область)

Дело № 3а-20/2023

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

г.Санкт-Петербург 25 января 2023 года

Ленинградский областной суд в составе:

председательствующего судьи Муратовой С.В.,

с участием прокурора Махмудова Э.Т.о.,

при секретаре Кирьяновой В.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело (УИД 47OS0000-01-2022-000271-75) по административному исковому заявлению ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5 к Правительству Ленинградской области о признании недействующим нормативного правового акта,

установил:

03 августа 2022 года постановлением Правительства Ленинградской области № 549 внесены изменения в Генеральный план муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее – Генеральный план), утверждённый решением Совета депутатов муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 29 мая 2013 года № 22, с изменениями, утверждёнными постановлением Правительства Ленинградской области от 06 сентября 2017 года № 355, Генеральный план утверждён в новой редакции согласно приложению к постановлению (том 3 л.д. 1).

Генеральный план содержит положение о территориальном планировании и картографический материал.

В разделе 2 положения о территориальном планировании Изменений в генеральный план приведены параметры функциональных зон.

Согласно карте функциональных зон Изменений в генеральный план функциональные зоны включают зоны рекреационного назначения, к которым отнесена зона Р2 – зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).

Из приведенного на карте функциональных зон Изменений в генеральный план описания функциональных зон следует, что зона 03:Р2:2 предназначена для формирования озеленённых территорий общего пользования, строительства объектов спорта (спортивных клубов, спортивных залов, бассейнов, физкультурно-оздоровительных комплексов в зданиях сооружениях, плоскостных спортивных сооружений), строительства объектов культурно-досуговой деятельности, комплексного развития системы коммунальной, транспортной и социальной инфраструктуры поселения (том 3 л.д. 88).

Постановление размещено на официальном портале правовой информации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/4700202208110001?index=0&rangeSize=1 и на сайте сетевого издания «Электронное опубликование документов http://npa47.ru/docs/governor/view/96398/ -11 августа 2022 года.

Административные истцы обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором указали, что в результате внесения изменений в генеральный план, изменено градостроительное зонирование земельных участков на которых расположены объекты недвижимого имущества административных истцов, функциональная зона застройки Ж2.1 изменена на функциональную зону 03:Р2:2 – зону озеленённых территорий общего пользования. По мнению административных истцов, зона жилой застройки незаконно была включена в зону рекреации, кроме того, административные истцы полагают, что нарушена процедура принятия генерального плана, так как на публичные слушания выносился проект генерального плана, который отличается по содержанию от принятого нормативного правового акта. Полагая свои права нарушенными, административные истцы просили суд:

- с момента вынесения решения суда признать недействующим как не соответствующее законодательству Российской Федерации постановление Правительства Ленинградской области от 03 августа 2022 года № 549 «О внесении изменений в генеральный план муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области» (том 1 л.д. 109-118, т.4 л.д. 119-125).

Лица, участвующие в деле о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом (том 4 л.д. 161-180).

Информация о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы в соответствии с частью 7 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации также размещена на сайте Ленинградского областного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5 ходатайств об отложении судебного заседания не заявляли, направили в суд своего представителя.

В судебном заседании административный истец ФИО1, и его представитель по доверенности адвокат Дмитрович М.В., представляющая также интересы других административных истцов доводы административного искового заявления поддержали, просили суд его удовлетворить.

Представитель Правительства Ленинградской области по доверенности ФИО6 возражала против удовлетворения заявленных требований, поддержала доводы, изложенные в возражениях (т. 1 л.д. 129-134).

Представитель администрации МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области по доверенности ФИО7 поддержала доводы, изложенные в возражениях (том 1 л.д. 139-145).

В соответствии со ст. ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка лица, участвующего в деле, извещённого о времени и месте рассмотрения дела, и не представившего доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела.

При таких обстоятельствах, суд полагает возможным рассмотреть дело в отсутствии неявившихся лиц.

Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав материалы дела и оценив собранные доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии с ч.15 ст.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке.

Согласно ст.32 Градостроительного кодекса Российской Федерации физические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.

Как следует из материалов дела, административным истцам на праве собственности принадлежат объекты недвижимости:

- ФИО1, ФИО2 на праве собственности принадлежит земельный участок кадастровый номер <данные изъяты> с расположенным на нём объектом недвижимости – жилым домом кадастровый номер <данные изъяты> (по <данные изъяты> доли в общей долевой собственности), по адресу <адрес> (том 1 л.д. 34-37, 76-79);

- ФИО3 на праве собственности принадлежит земельный участок кадастровый номер <данные изъяты> с расположенным на нём объектом недвижимости – жилым домом кадастровый номер <данные изъяты>, по адресу <адрес> (том 1 л.д. 43-47);

- ФИО5 на праве собственности принадлежит земельный участок кадастровый номер <данные изъяты> с расположенным на нём объектом недвижимости – жилым домом, по адресу <адрес> (том 1 л.д. 49-65);

- ФИО4 на праве собственности принадлежит земельный участок кадастровый номер <данные изъяты> с расположенным на нём объектом недвижимости – жилым домом кадастровый номер <данные изъяты>, по адресу <адрес> (том 1 л.д. 38-42, 66-75).

Таким образом, административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемыми в части нормативными правовыми актами, и вправе полагать, что этими актами нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Проверяя полномочия административного ответчика на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что областным законом Ленинградской области от 07.07.2014 № 45-оз «О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Ленинградской области и органами местного самоуправления Ленинградской области» с 01.01.2015 к полномочиям Правительства Ленинградской области отнесено утверждение генеральных планов поселений, а к полномочиям органов местного самоуправления - полномочия по подготовке проекта генерального плана поселения.

Постановлением Правительства Ленинградской области от 16 марта 2015 года № 68 утверждён Порядок рассмотрения в Администрации Ленинградской области проектов документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проектов изменений в документы территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, представляемых на утверждение в Правительство Ленинградской области.

В соответствии с п. 2.1 Порядка, проекты документов территориального планирования муниципальных образований Ленинградской области, проекты изменений в такие документы для утверждения Правительством Ленинградской области направляются в комитет градостроительной политики Ленинградской области со всеми материалами по обоснованию.

В соответствии с п. 2.6 Порядка, в случае соответствия процедур подготовки согласования проекта документа территориального планирования муниципального образования Ленинградской области, проект изменений в такой документ законодательству о градостроительной деятельности комитет градостроительной политики Ленинградской области осуществляет подготовку проекта территориального планирования муниципального образования Ленинградской области, внесении изменений в такой документ.

Как следует из материалов дела и установлено судом, постановлением администрации МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 10 марта 2017 года № 120 принято решение о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области. Постановление опубликовано в газете «Заневский вестник» от 17 марта 2017 года № 12 (том 2 л.д.148-149).

Постановлением администрации от 18 мая 2017 года № 285 утверждён состав комиссии и порядок деятельности комиссии по подготовке генерального плана МО «Заневское городское поселение» Всеволожского района Ленинградской области (с последующими изменениями от 19 апреля 2021 года № 345, от 12 ноября 2021 года № 911, от 01 декабря 2021 года № 944) (том 1 л.д. 150-160).

31 августа 2022 года в адрес администрации МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области направлено сводное заключение о согласовании проекта изменений в Генеральный план (том 1 л.д. 184 -221).

В соответствии с ч. 3 ст. 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями ст. 9 настоящего Кодекса и с учётом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования Заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учётом предложений заинтересованных лиц.

Решением Совета депутатов муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 20 апреля 2021 года № 13 утверждено Положение о порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности в МО «Заневское городское поселение» (далее Положение о публичных слушаниях») (том 1 л.д. 164-176).

В соответствии с п.п. 4.1, 4.3, 4.4 Положения о публичных слушаниях, решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний принимается главой муниципального образования и оформляется в форме постановления главы муниципального образования. Решение о назначении общественных обсуждений или публичных слушаний должно содержать информацию о том, кем и кода принято решение; информацию об органе, уполномоченном на проведение общественных обсуждений или публичных слушаний; сроки проведения общественных обсуждений или публичных слушаний. Оповещение о начале публичных слушаний подлежит официальному опубликованию (обнародованию) до даты проведения общественных обсуждений или публичных слушаний, не позднее чем за семь дней до дня размещения на официальном сайте проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях.

Постановлением главы МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области от 11 октября 2021 года № 06 назначены публичные слушания по проекту изменений в генеральный план МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области. Информационное сообщение о дате проведения публичных слушаний и оповещение о начале публичных слушаний опубликовано в официальном печатном издании газете «Заневский вестник» от 15 октября 2021 года № 37 (540), на сайте администрации (том 1 л.д.161-163, 177-183).

В соответствии с п. 11.1. Положения о публичных слушаниях, общественные обсуждения и публичные слушания протоколируются.

По результатам публичных слушаний составлен протокол № 04 от 01 декабря 2021 года (том 2 л.д. 1-41).

В соответствии с п. 11.6 Положения о публичных слушаниях, на основании протокола публичных слушаний организатор публичных слушаний осуществляет подготовку заключения о результатах публичных слушаний.

На основании протокола публичных слушаний подготовлено заключение по результатам публичных слушаний от 10 декабря 2021 года, которое было опубликовано в газете «Заневский вестник» 10 декабря 2021 года № 46(549) (том 2 л.д. 104-197, 70-103).

По результатам рассмотрения документов и материалов, представленных администрацией, Правительством Ленинградской области принято постановление от 03 августа 2022 года № 549 «О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области».

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий административного ответчика, с соблюдением требований законодательства к процедуре принятия, форме нормативного правового акта, порядку опубликования и введения в действие.

Проверяя соответствие оспариваемого Генерального плана, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 3, частям 1, 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Исходя из положений пункта 2 статьи 1, части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляемое в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Регламентация градостроительной деятельности по смыслу положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В соответствии со ст. 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации оспариваемый Генеральный план содержит положение о территориальном планировании и картографический материал.

Как указывают административные истцы, на публичных слушаниях была размещена информация о вносимых изменениях в Генеральный план, на которой жилая территория, где расположены земельные участки и объекты недвижимости, принадлежащие административным истцам (западная часть населенного пункта Кудрово – территория бывшей деревни Кудрово), проектом генерального плана была отнесена к зоне общественно-деловой застройки, позволяющей размещение в ней жилых домов, однако Генеральным планом функциональная зона Ж2 была изменена на функциональную зону - Р2.

Данное обстоятельство не оспаривалось в судебном заседании, представитель администрации МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области пояснила, что с учетом замечаний и предложений, поступивших в период подготовки и проведения публичных слушаний указанная территория была отнесена к функциональной зоне Р2.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в определении от 15 июля 2010года № 931-О-О, в соответствии с которой публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих также коллективный характер. Публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Из материалов дела следует, что в соответствии с положениями части 3 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации публичные слушания проведены в каждом населенном пункте поселения, что административными истцами не оспаривается.

Положения статей 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер. Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний, а высказанные на публичных слушаниях отрицательные замечания не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения (апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 19.08.2020 № 11-АПА20-1).

Как следует из материалов дела, в текстовой части материалов по обоснованию оспариваемой редакции Генерального плана МО «Заневское городское поселение» Всеволожского муниципального района Ленинградской области в разделе 5.3.4. Благоустройство территории, указано, что в результате анализа сложившейся градостроительной ситуации установлено, что обеспеченность зелёными насаждениями общего пользования общегородского значения населённых пунктов Заневского городского поселения составляет от 10% до 15% от нормативной в соответствии с местными нормативами градостроительного проектирования Ленинградской области. Учитывая то, что большая часть территории города Кудрово представлена плотной многоэтажной застройкой, принято решение о реконструкции территории сохранившейся индивидуальной жилой застройки обеспечить доступность объектов местного значения, но завершить формирование градостроительного облика города Кудрово. Кроме, того, при проведении публичных слушаний об использовании территории, прилегающей к существующему парку «Оккревиль» для размещения зелёных насаждений общего пользования, а также обращения, указывающие на недостаток озеленённых территорий общего пользования, которые отражены в протоколе о публичных слушаний от 01 декабря 2021 года № 04 (том 1 л.д. 137 диск, том 4 л.д. 145-153 текст).

В заключении по результатам публичных слушаний, указано, что было принято решение о формировании новой функциональной зоны Р2 в западной части населённого пункта (территория бывшей деревни Кудрово), предназначенной для размещения озелененных территорий общего пользования, при этом в описании указанной функциональной зоне будет предусмотрена возможность использовать в соответствии со своим целевым назначением существующие земельные участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства (том 2 л.д.70-197).

Как следует из системного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Следовательно, генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Разрешая заявленные требования, суд учитывает, что генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Следовательно, несоответствие установленной оспариваемым нормативным правовым актом функциональной зоны Р2 существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.

Как следует из положений статей 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Оснований полагать, что оспариваемым положением нарушены права административных истцов, у суда не имеется, поскольку отнесение земельного участка к функциональной зоне рекреационного назначения не исключает использование такого земельного участка в соответствии с установленной в отношении этого участка территориальной зоной и градостроительным регламентом.

Отнесение региональным законодателем территории к определенной функциональной или территориальной зоне само по себе не свидетельствует о нарушении прав административного истца

Нахождение земельных участков в частной собственности также не являлось препятствием для установления функциональной зоны Р2, поскольку согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII. 1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Как разъяснено в п.28 постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя полномочия органа (должностного лица), суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Таким образом, судом установлено и подтверждается материалами дела, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с учетом замечаний и предложений, поступивших в период подготовки и проведения публичных слушаний (том 2 л.д. 1-41), что вызвало необходимость внесения изменений в проект генерального плана по отношению к варианту, вынесенному на обсуждение публичных слушаний.

Данное обстоятельство согласуется с принципом градостроительного законодательства, положениями части 13 статьи 24 и части 2 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, суд не усматривает несоответствия оспариваемого нормативного правового акта нормам законодательства, имеющим большую юридическую силу, а также нарушения прав административных истцов.

В соответствии с п.2 ч.2 ст.215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку судом установлено, что изменения в генеральный план соответствует иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и права административных истцов не нарушают, оснований для удовлетворения заявленных требований не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5 в удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Ленинградский областной суд.

В окончательной форме решение изготовлено 30 января 2023 года.

Судья С.В. Муратова