Председательствующий Путинцева О.С.
УИД 19RS0006-01-2023-000252-20
Дело № 33а-2452/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
28 сентября 2023 года г. Абакан
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Хакасия в составе:
председательствующего Страховой О.А.,
судей Долгополовой Т.В., Вениченко О.В.,
при ведении протокола помощником судьи Коротаевой Н.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке административное дело по административному исковому заявлению территориальной избирательной комиссии Бейского района Республики Хакасия к контрольно-счетной комиссии Бейского района Республики Хакасия об оспаривании решений, действий по апелляционной жалобе административного ответчика контрольно-счетной комиссии Бейского района Республики Хакасия на решение Бейского районного суда Республики Хакасия от 16 июня 2023 года.
Заслушав доклад судьи Долгополовой Т.В., объяснения представителя административного ответчика – председателя контрольно-счетной комиссии Бейского района Республики Хакасия ФИО1, представителя заинтересованного лица контрольно-счетной палаты Республики Хакасия ФИО2, поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя административного истца территориальной избирательной комиссии Бейского района Республики Хакасия ФИО3, выразившей согласие с решением суда, судебная коллегия
УСТАНОВИЛ
А:
территориальная избирательная комиссия Бейского района Республики Хакасия (далее – ТИК Бейского района) обратилась в суд с административным исковым заявлением к контрольно-счетной комиссии Бейского района Республики Хакасия (далее – КСК), уточнив в ходе рассмотрения исковые требования (л.д. 29-31 том № 2), просила признать незаконными распоряжения контрольно-счетной комиссии Бейского района Республики Хакасия от 16.01.2023 №2-Р, от 20.02.2023 № 4-Р; действия по проведению контрольно-счетной комиссии Бейского района экспертно-аналитического мероприятия «Анализ расходования средств местного бюджета направленного в 2022 году по выборам депутатов Бейского района Республики Хакасия и выборам главы Куйбышевского сельсовета Бейского района республики Хакасия»; незаконными и неподлежащими применению заключения контрольно-счетной комиссии Бейского района Республики Хакасия от 15.02.2023 №1, от 28.02.2023 №1. Требования мотивированы тем, что в соответствии с распоряжением КСК Бейского района от 16.01.2023 №2-Р в период с 16.01.2023 по 20.03.2023 проведено экспертно-аналитическое мероприятие «Анализ расходования средств местного бюджета, направленных в 2022 году по выборам депутатов Совета депутатов Бейского района и выборам главы Куйбышевского сельсовета Бейского района Республики Хакасия» в отношении ТИК Бейского района, по результатам которого подготовлено заключение 15.02.2023 №1 и заключение от 28.02.2023 №1 о выявленных нарушениях в сумме 4 231 776 руб. 94 коп. и 1 239 410 руб. 14 коп., соответственно. Планом работы КСК Бейского района на 2023 год, утвержденным распоряжением исполняющего обязанности председателя КСК Бейского района от 07.12.2022 №39-Р, проведение экспертно-аналитического мероприятия «Анализ расходования средств местного бюджета, направленных в 2022 году по выборам депутатов Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия и выборам главы Куйбышевского сельсовета Бейского района Республики Хакасия» не предусматривалось. Изменения в план работы на 2023 год в части дополнения его п.2.9. «Анализ расходования средств местного бюджета, аправленных в 2022 году по выборам депутатов Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия и выборам главы Куйбышевского сельсовета Бейского района Республики Хакасия» внесены распоряжением председателя КСК Бейского района от 13.01.2023 № 1-Р, однако соответствующих предложений Совета депутатов, главы Бейского района в КСК Бейского района не поступало. Кроме того, в предыдущие годы КСК Бейского района проверочные мероприятия в отношении ТИК Бейского района не проводились, в связи с чем правовые основания для внесения изменений в план работы отсутствовали. Первый абзац заключения №1 от 15.02.2023 и заключения №1 от 28.02.2023 содержат информацию о том, что проверочное мероприятие проведено в соответствии со стандартом СФК 5 «Проведение экспертно-аналитического мероприятия», при этом при анализе заключений усматриваются признаки проведения мероприятия по стандарту СФК 2 «общие правила проведения контрольного мероприятия». В соответствии с пунктом 2.5 СФК 5 при проведении экспертно-аналитического мероприятия могут использоваться мониторинг, экспертиза, обследование, анализ и другие формы экспертно-аналитической деятельности. Распоряжением от 20.02.2023 № 4-Р срок проведения экспертно-аналитического мероприятия продлен до 20.03.2023, однако изменение сроков законодательством не предусмотрено.
Определениями судьи от 18.04.2023, от 24.04.2023 (л.д. 1, 163 том №1), определением суда от 05.06.2023 (л.д. 68 том №2) к участию в деле привлечены в качестве заинтересованных лиц администрация Бейского района Республики Хакасия, контрольно-счетная палата Республики Хакасия (далее – КСК РХ), избирательная комиссия Республики Хакасия.
В судебном заседании суда первой инстанции председатель ТИК Бейского района ФИО4 просил удовлетворить уточненные требования, председатель КСК Бейского района ФИО1, представитель заинтересованного лица КСП РХ ФИО2 возражали против удовлетворения заявленных требований, представитель заинтересованного лица избирательной комиссии Республики Хакасия ФИО5, старший помощник прокурора Бейского района Костина Н.Ю. полагали заявленные требования подлежащими удовлетворению. Заинтересованное лицо администрация Бейского района Республики Хакасия, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание своего представителя не направило.
Суд решением от 16.06.2023 (л.д. 143-152 том № 2) с учётом определения об устранении описки от 07.07.2023 (л.д. 168-169 том № 2) удовлетворил заявленные требования.
С решением не согласен административный ответчик КСК Бейского района, в апелляционной жалобе (л.д. 177-181 том № 2) просит решение отменить, принять новое об отказе в удовлетворении требований. Полагает, что судом нарушены нормы материального права, выразившиеся в неприменении закона, подлежащего применению, неправильном истолковании закона, неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, что привело к вынесению незаконного и необоснованного решения. Отмечает, что судом не указаны какие права, свободы и законные интересы административного истца были нарушены, доказательств их нарушения также не представлено. Указывает, что единственным субъектом, чьи права были нарушены в результате нецелевого использования бюджетных средств является муниципальное образование Бейский район. Считает, что судом первой инстанции не дана оценка их доводам, а также доводам КСП РХ относительно соответствия оспариваемых действий КСК Бейского района требованиям Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ при организации и осуществлении внешнего муниципального финансового контроля. Отмечает, что нормами Федерального закона от 07.02.2011 №6-ФЗ и Положением о КСК планирование деятельности по внешнему муниципальному финансовому контролю, выражающееся в разработке плана работы, его утверждения и изменения являются полномочиями КСК Бейского района. Указывает, что нормативные правовые акты и Стандарт планирования не содержат запрета на внесение изменений председателем КСК в план работы контрольно-счетного органа, между тем судом первой инстанции не проведена взаимосвязь Стандарта планирования и вышеназванного закона от 07.02.2011, что являлось важным для разрешения спора. Кроме того, в их возражениях и в отзыве КСП РХ на административный иск отмечалось, что практика внесения изменений в план работы достаточно широко распространена среди контрольно-счетных органов в РФ, однако суд не исследовал данный вопрос. Считает противоречивой и не основанной на законе позицию суда о том, что формирование плана работы КСК, равно как и его изменение может быть исключительно на основе предложений Совета депутатов Бейского района, обращения главы муниципального образования, информации правоохранительных органов. Полагает, что у КСК Бейского района имелись законные основания и полномочия для проведения оспариваемых мероприятий.
В письменных возражениях на апелляционную жалобу председатель ТИК Бейского района ФИО4 (л.д. 213-215 том №2), старший помощник прокурора Бейского района Костина Н.Ю. (л.д. 219-220 том № 2) просят решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика – председатель контрольно-счетной комиссии Бейского района Республики Хакасия ФИО1, представитель заинтересованного лица контрольно-счетной палаты Республики Хакасия ФИО2 поддержали доводы апелляционной жалобы, представитель административного истца территориальной избирательной комиссии Бейского района Республики Хакасия ФИО3 выразила согласие с решением суда. Иные участники процесса, надлежаще извещённые о времени и месте рассмотрения дела, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, судебная коллегия, руководствуясь ч.6 ст.226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), рассмотрела дело в их отсутствие.
Выслушав участников процесса, исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения в соответствии с требованиями ч.1 ст.308 КАС РФ, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на жалобу, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу ч.1 ст.218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что распоряжением и.о. председателя КСК Бейского района ФИО6 от 07.12.2022 № 39-Р утвержден план работы КСК Бейского района на 2023 год, состоящий из контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, реализации материалов мероприятий, правового, методологического обеспечения деятельности КСК Бейского района, организационной работы, а также работы по противодействию коррупции, информационной деятельности и взаимодействия с другими органами (л.д. 204-208 том № 1).
26.12.2022 на основании решения Совета Депутатов Бейского района на должность председателя КСК Бейского района сроком на 5 лет назначена ФИО7 (л.д. 110 том № 1), о чём 11.01.2023 внесены сведения в ЕГРЮЛ (л.д. 111-113 том № 1).
13.01.2023 распоряжением председателя КСК Бейского района «О внесении изменений в план работы КСК Бейского района на 2023 год» внесены изменения в раздел 2 «Экспертно-аналитические мероприятия» плана, дополнив его пунктом 2.9 следующего содержания: анализ расходования средств местного бюджета, направленного в 2022 году по выборам депутатов Бейского района Республики Хакасия и выборам главы <...> полномочия КСК Бейского района (л.д. 8 том № 1).
Распоряжением председателя КСК Бейского района от 16.01.2023 №2-Р назначено проведение экспертно-аналитического мероприятия «Анализ расходования средств местного бюджета направляемых в 2022 году по выборам депутатов Совета депутатов Бейского района Республики Хакасия и выборам Главы Куйбышевского сельсовета Бейского района Республики Хакасия» в отношении ТИК Бейского района в период с 16.01.2023 по 16.02.2023, утверждена программа проведения экспертно-аналитического мероприятия, рабочий план его проведения (л.д. 9, 182-184 том № 1).
Лицом, уполномоченным на проведение проверки, указан главный инспектор КСК Бейского района ФИО6
17.01.2023 председатель ТИК Бейского района ФИО4 уведомлен о проведении экспертно-аналитического мероприятия (л.д. 181 том № 1).
По результатам экспертно-аналитического мероприятия 15.02.2023 КСК Бейского района подготовлено заключение от 15.02.2023 №1, в котором содержались выявленные нарушения в сумме 4 231 776 руб. 94 коп., подготовлен финансовый отчет.
20.02.2023 распоряжением председателя КСК Бейского района срок проведения проверки продлен до 20.03.2023, в связи с представлением ТИК Бейского района акта разногласий на заключение КСК, о чем был уведомлен председатель ТИК Бейского района (л.д. 10 том № 1).
Во вновь подготовленном заключении от 28.02.2023 №1 о проведении экспертно-аналитического мероприятия содержатся выявленные нарушения в сумме 1 239 410 руб. 14 коп. (л.д. 1-16 том №2). Приложены реестр договоров на закупку товаров, работ и услуг, заключенных ТИК Бейского района на подготовку и проведение выборов депутатов Совета депутатов, а также классификатор нарушений, выявленных в ходе проведения экспертно-аналитического мероприятия.
Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришёл к выводу, что КСК Бейского района скорректировала план работы без имеющихся на то оснований, а поскольку оснований для проведения проверки в отношении административного истца не имелось, уведомление и распоряжение о проведении проверки являются незаконными, соответственно незаконными являются и составленные по итогам проверки заключения.
С выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может в силу нижеследующего.
Организация деятельности, основные полномочия контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее также - контрольно-счетные органы) установлены Федеральным законом от 07.02.2011 №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон № 6-ФЗ).
Согласно ч.2 ст. 2 Закона № 6-ФЗ правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации.
В силу ч.2 ст.3 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.
Деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности (статья 4 Закона № 6-ФЗ).
В соответствии со ст.9 Закона №6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования наряду с другими полномочиями осуществляет, в том числе следующие полномочия: организация и осуществление контроля за законностью и эффективностью использования средств местного бюджета, а также иных средств в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации; проведение аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В силу ст.12 Закона №6-ФЗ контрольно-счетные органы осуществляют свою деятельность на основе планов, которые разрабатываются и утверждаются ими самостоятельно.
Планирование деятельности контрольно-счетных органов осуществляется с учетом результатов контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также на основании поручений законодательных (представительных) органов, предложений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, руководителей исполнительно-распорядительных органов федеральных территорий, глав муниципальных образований (ч.2).
Порядок включения в планы деятельности контрольно-счетных органов поручений законодательных (представительных) органов, предложений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, руководителей исполнительно-распорядительных органов федеральных территорий, глав муниципальных образований устанавливается соответственно законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов федеральных территорий или нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (ч.3).
Порядок формирования и утверждения планов КСК Бейского района, а также порядка корректировки и контроля исполнения планов работы КСК Бейского района установлен стандартом организации деятельности СОД 1 «Планирование работы контрольно-счетной комиссии Бейского района», утвержденного распоряжением председателя КСК Бейского района от 09.01.2019 №4-Р (далее – СОД 1).
Проанализировав положения п.5.1, 5.3 СОД 1, суд первой инстанции пришёл к выводу, что поскольку перечень случаев, предусмотренных п.5.1 СОД 1, которые могут послужить основанием для корректировки планов является закрытым, и такие случаи отсутствовали, план работы КСК Бейского района скорректирован без имеющихся на то оснований.
Вместе с тем положения вышеприведённой ст.12 Закона №6-ФЗ не ограничивает корректировку планов работы только наступлением определённых обстоятельств, а Закон №6-ФЗ, Бюджетный кодекс Российской Федерации органам, принимающим подзаконные акты, полномочий определять круг таких обстоятельств не предоставляет.
Таким образом, СОД 1 как подзаконный акт не может противоречить федеральному закону и ограничивать КСК Бейского района в правах самостоятельно планировать работу.
Согласно ч.2 ст.15 КАС РФ если при разрешении административного дела суд установит несоответствие подлежащего применению нормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, он принимает решение в соответствии с законом или иным нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу.
При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о неправомерности действий руководителя КСК Бейского района по корректировке плана работы является неверным.
Более того, в силу ч. 2 ст. 227 КАС РФ требования о признании решений, действий незаконными могут быть удовлетворены при наличии одновременно двух оснований: несоответствия оспариваемого действия нормативным правовым актам и нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца.
Однако ни при рассмотрении дела в суде первой инстанции, ни в суде апелляционной инстанции административным истцом не представлено доказательств нарушения его прав оспариваемыми действиями КСК Бейского района по проведению экспертно-аналитического мероприятия, распоряжениями от 16.01.2023 №2-Р, которым было назначено проведение экспертно-аналитического мероприятия по анализу расходования средств местного бюджета территориальной избирательной комиссией Бейского района, и от 20.02.2023 №4-Р, которым продлён срок проверки, а также заключениями от 15.02.2023, от 28.02.2023, составленными по итогам экспертно-аналитического мероприятия.
Председатель ТИК Бейского района был уведомлён о проведении экспертно-аналитических мероприятий 17.01.2023, то есть до проведения этих мероприятий.
Довод административного истца о безосновательном продлении срока проведения мероприятий опровергается материалами дела, так как срок проверки был продлён в связи с предоставлением ТИК Бейского района акта разногласий, о чём указано в распоряжении от 20.02.2023 №4-Р.
Согласно ст.10 Закона №6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.
На основании изложенного, учитывая, что оспариваемые распоряжения и заключения приняты уполномоченными лицами, в пределах их компетенции, нарушений закона при их принятии, а также нарушений прав административного истца при рассмотрении дела не установлено, у суда первой инстанции отсутствовали основания для удовлетворения требований ТИК Бейского района.
При таких обстоятельствах апелляционная жалоба административного ответчика подлежит удовлетворению, а обжалуемое решение отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении требований.
Руководствуясь ст.309-311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛ
А:
решение Бейского районного суда Республики Хакасия от 16 июня 2023 года по настоящему делу отменить.
Принять по делу новое решение.
В удовлетворении административных исковых требований территориальной избирательной комиссии Бейского района Республики Хакасия к контрольно-счетной комиссии Бейского района Республики Хакасия отказать.
Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Председательствующий О.А. Страхова
Судьи: Т.В. Долгополова
О.В. Вениченко
Апелляционное определение в окончательной форме изготовлено 02.10.2023.