Решение по делу № 3А-1/2025 от 10.01.2025 - о признании недействующими отдельных положений нормативного правового акта.

УИД 28OS0000-01-2024-000057-60

№ 3а-1/2025

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

10 января 2025 года город Благовещенск

Амурский областной суд в составе:

председательствующего судьи Диких Е.С.,

при секретаре Шевкун Я.В.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Амурской области Дегтяренко А.А.,

представителя административных истцов ФИО1, ФИО2, ФИО3 - ФИО4,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям ФИО1, ФИО2, ФИО3 к Тындинской городской Думе о признании недействующими отдельных положений нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ :

ФИО1, ФИО2, ФИО3 обратились в Амурский областной суд с настоящими административными исковыми заявлениями, в обоснование заявленных требований, а также в судебном заседании их представитель ФИО4 указали, что решением Тындинской городской Думы от 17 ноября 2018 года № 18-Р-ТГД-VII принят нормативный правовой акт города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА «О приостановлении действия отдельных положений Устава города Тынды, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года № 221-Р-ТГД-VI» с нарушением порядка его принятия, в отсутствии полномочий представительного органа. Данный нормативный правовой акт носит произвольный характер, направлен на неисполнение обязательств по выплате административным истцам пенсии за выслугу лет. Полагают, что пункт 2 части 1 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 1, часть 2 статьи 2 в части слов «и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 20 сентября 2018 года» указанного нормативного правового акта (в ред. нормативного правового акта от 21 декабря 2019 года № 34-НПА) противоречат пункту 1 стати 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 7, пункту 1 части 1 статьи 17, пункту 1 части 10 статьи 35, частям 4, 5, 6 и абзацу 1 части 8, части 9 статьи 44, части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», части 1 статьи 4 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области», частям 1, 2 статьи 89, абзацу 1 части 1 статьи 107 и статьям 137, 138 Устава города Тынды, конституционным принципам правовой определённости и стабильности законодательного регулирования.

16 декабря 2024 года определением суда, занесенным в протокол судебного заседания, к производству суда приняты изменения предмета административных исковых заявлений ФИО1, ФИО2 и ФИО3, просят признать недействующим с момента принятия нормативный правовой акт города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА «О приостановлении действия отдельных положений Устава города Тынды, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года № 221-Р-ТГД-VI» (принят решением Тындинской городской Думы от 17 ноября 2018 года 18-Р-ТГД-VII) в части его пунктов 2,3 части 1 статьи 1, части 2 статьи 1 в части слов «и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 20 сентября 2018 г.».

Определениями Амурского областного суда от 19 июня, 12 июля 2024 г. административное дело № 3а-41/2024 по административному иску ФИО2 (УИД 28OS0000-01-2024-000087-67), административное дело № 3а-48/2024 по административному иску ФИО3 (УИД 28OS0000-01-2024-000107-07) объединены для совместного рассмотрения и разрешения в одно производство с административным делом № 3а-26/2024 по административному иску ФИО1 (УИД 28OS0000-01-2024-000057-60).

В судебном заседании представитель административных истцов ФИО1, ФИО2, ФИО3 - ФИО4 просила удовлетворить административные исковые требования с учетом их уточнений по указанным выше основаниям.

Административные истцы ФИО1, ФИО2, ФИО3, представитель административного ответчика Тындинской городской Думы в судебное заседание не явились, в соответствии со статьей 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) административное дело рассмотрено судом в отсутствие неявившихся лиц, поскольку о времени и месте рассмотрения дела участники процесса уведомлены надлежащим образом, в соответствии с частью 9 статьи 208 КАС РФ административные истцы ведут дело через своего представителя ФИО4 От Тындинской городской Думы ходатайства об отложении рассмотрения дела не поступали, в письменных возражениях на административные иски содержится ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя административного ответчика.

В письменных возражениях Тындинская городская Дума с заявленными административными исковыми требованиями не согласилась, указав, что нормативный правовой акт, положения которого оспариваются, принят в пределах компетенции представительного органа, порядок его принятия не нарушен. Во избежание расходной части бюджета администрацией города Тынды было внесено предложение о приостановлении действия пункта 6 части 1 статьи 90, статьи 91 Устава города Тынды в связи с не соответствием Закону Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области», части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Администрацией города Тынды неоднократно вносились предложения о внесении изменений в статьи 90, 91 Устава города Тынды с целью приведения их в соответствие федеральному законодательству и законодательству субъекта, однако депутатами Тындинской городской Думы предложения отклонялись. Просит прекратить производство по настоящему административному делу, поскольку срок действия нормативного правового акта города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА истек, пенсия за выслугу лет административным истцам назначена и выплачивается. Также просит в удовлетворении административных исковых требований отказать.

Выслушав представителя административных истцов, заслушав заключение участвующего в деле прокурора, полагавшей, что административные исковые требования подлежат удовлетворению, исследовав материалы административного дела, суд приходит к следующим выводам.

Из материалов административного дела следует, что решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года № 221-Р-ТГД-VI принят Устав города Тынды от 26 декабря 2014 года № 42-НПА, который зарегистрирован в Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области 26 января 2015 года (государственный регистрационный номер RU283030002015001).

Первоначальный текст Устава города Тынды был опубликован в издании «Авангард» 3 февраля 2015 года № 4. В последующем в Устав города Тынды неоднократно были внесены изменения и дополнения нормативными правовыми актами города Тынды.

Согласно части 5 статьи 33 Устава города Тынды, в редакции, действующей по состоянию на 20 сентября 2018 года, депутаты Тындинской городской Думы осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной (оплачиваемой) основе осуществляют свои полномочия председатель Тындинской городской Думы и заместитель председателя Тындинской городской Думы.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 91 Устава города Тынды, в той же редакции, лицам, замещающим муниципальные должности, гарантируется право на получение пенсии за выслугу лет в порядке и на условиях, установленных настоящим Уставом.

Статьей 91 Устава города Тынды установлены порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет лицу, замещавшему муниципальную должность, в том числе предусмотрено, что лицо, замещавшее муниципальную должность, имеет право на пенсию за выслугу лет за счет средств бюджета города исходя из размера базового денежного вознаграждения с учетом срока замещения муниципальной должности города (часть 1). Право на пенсию за выслугу лет возникает с момента возникновения права на получение пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях». Пенсия за выслугу лет не выплачивается в период нахождения на муниципальной или государственной службе, замещения муниципальной должности или государственной на оплачиваемой основе, а также в период получения установленных муниципальных или государственных гарантий, связанных с прекращением полномочий или сокращением должностей либо ликвидацией соответствующих муниципальных органов (часть 2). Пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях» (часть 5). Пенсия за выслугу лет назначается на следующий срок: 1) пенсия за выслугу лет (за исключением пенсии за выслугу лет, установленной к страховой пенсии по инвалидности) - бессрочно; 2) пенсия за выслугу лет, установленная к страховой пенсии по инвалидности, - на срок, на который установлена страховая пенсия по инвалидности (часть 7). Пенсия за выслугу лет индексируется при централизованном повышении базового денежного вознаграждения лица, замещающего муниципальную должность (часть 11). Пенсия за выслугу лет не может выплачиваться в размере ниже размера, установленного в отношении муниципальных служащих города (часть 12).

Решением Тындинской городской Думы от 17 ноября 2018 года № 18-Р-ТГД-VII принят нормативный правовой акт города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА «О приостановлении действия отдельных положений Устава города Тынды, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года № 221-Р-ТГД-VI» (далее также по тексту - нормативный правовой акт города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА), частью 1 статьи 1 которого приостановлено до 1 июня 2020 года действие следующих положений Устава города Тынды:

1) предложения второго части 5 статьи 33 в части слов «и Заместитель Председателя Тындинской городской Думы»;

2) пункта 6 части 1 статьи 90;

3) статьи 91.

Согласно части 1 статьи 2 указанного нормативного правового акта настоящий нормативный правовой акт подлежит опубликованию в газете «Авангард» и размещению на официальном сайте администрации города Тынды в сети Интернет gorod.tynda.ru.

В силу части 2 статьи 2 нормативного правового акта настоящий нормативный правовой акт вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 20 сентября 2018 года.

Нормативным правовым актом города Тынды от 21 декабря 2019 года № 34-НПА «О внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды» (принятым решением Тындинской городской Думы от 21 декабря 2019 года № 189-Р-ТГД-VII и зарегистрированным в Управлении Минюста России по Амурской области 30 декабря 2019 года № RU283030002019001), со дня вступления настоящего нормативного правового акта в силу (10 января 2020 года) утратил силу пункт 1 части 1 статьи 1 нормативного правового акта города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА, принятого решением Тындинской городской Думы от 17 ноября 2018 года № 18-Р-ТГД-VII.

В соответствии с частью 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (часть 2 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).

Исходя из взаимосвязанных положений статей 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин и организация вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.

Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть первая статьи 208 КАС РФ предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации допускает возможность отказать заявителю в принятии к производству суда административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие (часть 1 статьи 210).

В абзаце 8 пункта 19 постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 № «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что прекращение действия нормативного правового акта на день подачи административного искового заявления не является основанием для отказа в его принятии, если такие нормативные правовые акты продолжают применяться к определенным видам правоотношений.

Как следует из материалов административного дела, с 1 января 2008 года по 30 ноября 2016 года ФИО2 замещала муниципальную должность председателя Тындинской городской Думы на постоянной основе. С 20 ноября 2009 года до 15 декабря 2013 года ФИО1 замещала муниципальную должность заместителя председателя Тындинской городской Думы на постоянной основе, с 15 декабря 2016 года по 20 сентября 2018 года - председателя Тындинской городской Думы на постоянной основе. С 20 марта 2017 года по 20 сентября 2018 года ФИО3 замещал должность муниципальной службы заместителя председателя Тындинской городской Думы на постоянной основе.

20 сентября 2018 года ФИО1, ФИО3 обратились в администрацию города Тынды с заявлением о назначении пенсии за выслугу лет с 21 сентября 2018 года. ФИО2 была установлена пенсия за выслугу лет со 2 декабря 2016 года.

Административные истцы являются получателями страховой пенсии по старости: ФИО5 - с 17 ноября 2003 года, ФИО3 - с 27 мая 2002 года, ФИО2 - с 29 ноября 2012 года.

В связи с принятием, в том числе нормативного правового акта № 6-НПА от 17 ноября 2018 г. выплата пенсии ФИО1, ФИО3 не назначалась, ФИО2 была приостановлена, не выплачивалась, размер пенсии определялся без учета положений стати 91 Устава города Тынды, что подтверждается представленными ответами администрации города Тында № № 8466 от 18 октября 2018 года, № 10083 от 13 декабря 2018 года, № 3829-31 от 11 июля 2024 года, распоряжениями администрации города Тында № 433р от 26 июня 2019 года, № 619р от 8 августа 2019 года, № 177р от 4 марта 2020 года, № 164р от 5 марта 2021 года, № 656р от 12 июля 2021 года, № 441р от 10 ноября 2022 года, № 443р от 10 ноября 2022 года, № 447 от 11 ноября 2022 года, № 210р от 5 июня 2023 года, № 1057р от 6 декабря 2018 года, № 919р от 23 декабря 2018 года; судебными актами: решением Тындинского районного суда Амурской области от 4 июля 2020 г. по гражданскому делу № 2-551/2020 по иску ФИО1, решением Тындинского районного суда Амурской области от 14 февраля 2019 г. по гражданскому делу № 2-86/2019 по иску ФИО1, ФИО3, апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Амурского областного суда от 20 мая 2019 года, кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 13 июня 2024 года по гражданскому делу по иску прокурора города Тынды, действующего в интересах ФИО1, апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Амурского областного суда от 7 февраля 2024 года, апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Амурского областного суда от 12 августа 2024 года, кассационным определением судебной коллегии по гражданским делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 31 октября 2024 года, решением Тындинского районного суда Амурской области от 20 февраля 2019 года по гражданскому делу № 2-138/19 по иску ФИО2, апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Амурского областного суда от 28 июня 2019 года, приговором Тындинского районного суда Амурской области от 30 июля 2024 года по уголовному делу № 1-6/2024 в отношении Ф.И.О.13, апелляционным определением судебной коллегии по уголовным делам Амурского областного суда от 12 ноября 2024 года.

Поскольку оспариваемые положения нормативного правового акта города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА, который в настоящее время прекратил свое действие, но сохраняет свойства нормативности, применялся к правоотношениям в части назначения, выплаты административным истцам пенсии за выслугу лет, в настоящее время в производстве суда находятся судебные споры в части невыплаченной административным истцам пенсии (что следует из апелляционного определения судебной коллегии по уголовным делам Амурского областного суда от 12 ноября 2024 года), а потому непосредственно затрагивают права, обязанности и законные интересы административных истцов, в связи с чем, оснований для прекращения производства по настоящему административному делу, о чем заявлено административным ответчиком Тындинской городской Думы, не имеется.

Административные истцы вправе обратиться в суд с настоящими административными исковыми требованиями (с учетом их уточнений).

Согласно абзацу 1 части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Аналогичное положение содержится в части 1 статьи 107 Устава города Тынды, согласно которому муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами Амурской области, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти Амурской области).

В систему муниципальных правовых актов в соответствии со статьей 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 1).

Согласно части 3 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях, в которых полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан, - населением непосредственно на сходе граждан.

Исходя из анализа приведенных законоположений, поскольку устав муниципального образования входит систему муниципальных правовых актов, следовательно, на него распространяются положения абзаца 1 части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, соответственно представительный орган муниципального образования правомочен принять муниципальный правовой акт о приостановлении действия отдельных положений устава.

Позицию стороны административных истцов о том, что часть 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не может быть применена к уставу, поскольку требования к уставу, порядку его принятия, форме, внесения изменений и дополнений урегулированы специальной нормой, а именно статьей 44 названного Закона (в том числе частями 4,5, абзацем 1 части 8, частью 9), которая возможности приостановления действия устава не предусматривает, согласно пункту 1 части 1 статьи 17 названного Закона в целях решения вопросов местного значения орган местного самоуправления обладает полномочиями только по принятию устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, что также следует из пункта 1 части 10 статьи 35 этого же Закона, согласно которой в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся только принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, статьи 137, 138 Устава города Тынды также регулируют только вопросы внесение изменений и дополнений в Устав города Тынды, участие жителей города в обсуждении проекта устава города Тынды, проекта нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды, суд находит несостоятельной. В статье 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ законодательно предусмотрены требования к уставу, вопросы, регулирующие уставом, особенности принятия устава, вступления в силу, а также особенности применения отдельных положений, изменяющих и дополняющих устав. В статье 35 этого Закона определен орган к исключительной компетенции, которого относится принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений. В свою очередь, статья 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ регулирует порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, к которым, в том числе относится устав, являющийся актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов.

Из материалов административного дела следует, что 17 ноября 2018 года на очередном заседании Тындинской городской Думы присутствовало 17 депутатов (при установочной численности и фактически избранных депутатов - 20); за принятия нормативного правового акта города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА проголосовало 12 депутатов, против - 0, воздержалось - 5. Решение принято большинством голосов.

С заявлением стороны административных истцов о несоблюдении кворума при принятии нормативного правового акта города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА, который должен составлять 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, что предусмотрено частью 5 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, суд согласиться не может, поскольку согласно части 3 статьи 43 названного Закона решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом. Частью 5 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ требуется набрать необходимое количество голосов депутатов - две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования только для принятия устава либо муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Решение Тындинской городской Думы от 17 ноября 2018 года № 18-Р-ТГД-VI, подписанное председателем Ф.И.О.6, и нормативный правовой акт города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА, подписанный мэром города Тынды Ф.И.О.8, были опубликованы в периодическом печатном издании города Тынды - газете «Авангард», № 78, 23 ноября 2018 года.

Согласно части 2 статьи 103 Устава города Тынды, в редакции, действующей по состоянию на 17 ноября 2018 года, источником опубликования муниципальных правовых актов города Тынды является официальное периодическое печатное издание города Тынды газета «Авангард».

Довод стороны административных истцов о том, что нормативный правовой акт от 17 ноября 2018 года № 6-НПА не был зарегистрирован в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, о нарушении порядка его принятия не свидетельствуют, поскольку в силу части 6 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, Федерального закона от 21 июля 2005 года № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» государственной регистрации в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований подлежат устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Таким образом, оспариваемый муниципальный правовой акт принят в пределах полномочий Тындинской городской Думы, с соблюдением предусмотренной формы и вида, процедуры принятия, правил введения в действие (опубликование).

Решения Тындинского районного суда Амурской области от 4 июня 2020 года по гражданскому делу № 2-551/2020 по иску ФИО1, от 20 февраля 2019 года по гражданскому делу № 2-138/19 по иску ФИО2, содержащие выводы о нарушения порядка принятия нормативного правового акта города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА, положения которого оспариваются, в силу статьи 64 КАС РФ не имеют преюдициального значения для данного дела.

Если судом будет установлено, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 КАС РФ, пункт 34 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).

Проверяя данные обстоятельства, суд приходит к выводу о несоответствии содержания нормативного правового акта в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, абзац первый части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, регулируя порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывается на необходимости контроля за соблюдением законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления (статья 12 Конституции Российской Федерации) и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан; оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2011 года № 739-О-О, от 22 марта 2012 года № 486-О-О, от 29 января 2015 года № 140-О, от 19 декабря 2017 года № 3094-О и от 27 января 2022 года № 4-О).

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт либо приостановить его действие. В свою очередь, указанный акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушать законных прав граждан.

Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства (часть 1 статьи 7) социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (часть 1 статьи 39), относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права, в том числе установление видов пенсий и доплат к ним, оснований приобретения права на их получение отдельными категориями граждан и правил исчисления размеров соответствующих выплат, к компетенции законодателя (часть 2 статьи 39).

В Федеральном законе от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации закреплено в числе основных прав муниципального служащего (пункт 12 часть 1 статьи 11).

Согласно пункту 5 части 1 статьи 23 названного Закона муниципальному служащему гарантируется пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью.

В соответствии с пунктами 2, 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» пенсия за выслугу лет устанавливается к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом «О страховых пенсиях», и выплачивается одновременно с ней. Условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

При этом законодатель в части 1 статьи 24 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» предусмотрел распространение прав государственного служащего, установленных федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, в полном объеме на муниципального служащего.

Частью 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В уставах муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться дополнительные социальные и иные гарантии в связи с прекращением полномочий (в том числе досрочно) депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Такие гарантии, предусматривающие расходование средств местных бюджетов, устанавливаются только в отношении лиц, осуществлявших полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на постоянной основе и в этот период достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность, и не применяются в случае прекращения полномочий указанных лиц по основаниям, предусмотренным в названной норме.

В связи с этим органы местного самоуправления вправе вводить и изменять порядок и условия предоставления за счет собственных средств лицам, замещавшим должности муниципальной службы в данном муниципальном образовании, дополнительного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, в том числе устанавливать правила исчисления таких выплат с учетом имеющихся у них финансово-экономических возможностей.

В статье 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ перечислены органы местного самоуправления, к которым отнесены представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Законом Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О гарантиях лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области», в редакции, действующей с 1 января 2025 г., установлены гарантии депутатам представительных органов муниципальных образований Амурской области, членам выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицам местного самоуправления, председателю, заместителю председателя, аудиторам контрольно-счетного органа муниципального образования (далее - лица, замещающие муниципальные должности) в Амурской области, и предусмотрено право лицам, замещавшим муниципальные должности на постоянной основе, на пенсию за выслугу лет, назначаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Федеральным законом от 12 декабря 2023 года № 565-ФЗ «О занятости населения в Российской Федерации» (статья 2 часть 7).

До 18 марта 2021 года действовала часть 1 статьи 4 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области» (в ред. Законов Амурской области от 28 декабря 2016 года № 46-ОЗ, от 19 декабря 2019 года № 463-ОЗ), согласно которой лица, замещавшие муниципальные должности и осуществлявшие свои полномочия на постоянной основе, имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях», либо к пенсии, досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации», исходя из размера денежного вознаграждения и срока замещения муниципальной должности в порядке и на условиях, установленных уставом муниципального образования и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

С 18 марта 2021 года Законом Амурской области от 18 декабря 2020 года № 657-ОЗ статья 4 Закона Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ дополнена частью 6, согласно которой лицам, замещавшим муниципальные должности и осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, уставом муниципального образования могут устанавливаться за счет средств местных бюджетов дополнительные социальные и иные гарантии (в том числе гарантии дополнительного пенсионного обеспечения в виде пенсии за выслугу лет, устанавливаемой к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях») в связи с прекращением их полномочий (в том числе досрочно). Такие гарантии устанавливаются в соответствии с абзацем вторым части 5.1 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Лишение лиц, замещавших муниципальную должность, и осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе, права на получение дополнительного пенсионного обеспечения в виде пенсии за выслугу, являющейся гарантией установленной федеральным законодательством и законодательном субъекта, а не новым расходным обязательством, принятым данным публично-правовым образованием, приводит к необоснованным различиям в реализации данного права лицами, замещавшими муниципальную должность в другом муниципальном образовании, и влечет за собой такую дифференциацию в правовом положении граждан, относящихся к одной и той же категории, которая не имеет объективного и разумного оправдания, не согласуется с принципом социального государства и не отвечает требованиям равенства, справедливости и соразмерности, которые должны соблюдаться при осуществлении правового регулирования в сфере социального обеспечения.

Из пояснительной записки к проекту решения руководителя сектора по труду администрации города Тынды Ф.И.О.7 следует, что приостановления действия отдельных положений Устава города Тынды связано с необходимостью приведения статей 90 и 91 Устава города Тынды в соответствие с Законом Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О гарантиях лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области» (до 1 января 2025 г. - Закон Амурской области «О некоторых гарантиях депутатам представительных органов муниципальных образований и лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области»).

Согласно письменной позиции Тындинской городской Думы, во избежание расходной части бюджета администрацией города Тынды было внесено предложение о приостановлении действия пункта 6 части 1 статьи 90, статьи 91 Устава города Тынды в связи с не соответствием их Закону Амурской области от 30 июня 2008 года № 71-ОЗ «О гарантиях лицам, замещающим (замещавшим) муниципальные должности в Амурской области», части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Администрацией города Тынды неоднократно вносились предложения о внесении изменений в статьи 90, 91 Устава города Тынды с целью приведения их в соответствие федеральному закону, закону субъекта, однако депутатами Тындинской городской Думы предложения отклонялись.

Между тем, в период действия нормативного правового акта от 17 ноября 2018 года № 6-НПА муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования в части пункта 6 части 1 статьи 90, статьи 91 Устава города Тынды представительным органом не принимался.

Абзац 2 части 5.1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, на которую ссылается административный ответчик, был дополнен Федеральным законом от 30 декабря 2015 года № 446-ФЗ.

Согласно части 9 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (которая была в ведена Федеральным законом от 28 декабря 2016 года № 494-ФЗ) приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.

Из материалов административного дела не следует, что в период действия нормативного правового акта города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА, представительным органом принимались какие-либо меры по приведению данных положений в соответствие с федеральным законодательством и законодательством субъекта. Что касается обращения администрации города Тынды в суд с административным исковым заявлением об оспаривании статьи 91 Устава города Тынды (решение Амурского областного суда от 29 мая 2019 г. по административному делу № 3а-48/2019), то, как следует из апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 4 декабря 2019 года, оспариваемые положения не затрагивают права и законные интересы администрации города Тынды.

Только нормативным правовым актом города Тынды от 27 июня 2024 года № 18-НПА «О внесении изменений и дополнений в Устав города Тынды», принятым решением Тындинской городской Думы от 27 июня 2024 года № 136-Р-ТГД-VIII, зарегистрированным в Управлении Минюста России по Амурской области 29 июля 2024 года № RU283030002024002, статья 91 Устава города Тынды утратила силу; наименование статьи 90 изложено в новой редакции: «Статья 90. Гарантии лицам, замещающим муниципальные должности и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе»; Устав города Тынды дополнен статьей 91.1, предусматривающей пенсионное обеспечение за выслугу лет лицам, замещавшим муниципальные должности и осуществлявшим свои полномочия на постоянной основе.

Вступившим в законную силу приговором Тындинского районного суда Амурской области от 30 июля 2024 года по уголовному делу № 1-6/2024 (УИД 28RS3-01-2023-001535-89), с учётом изменений, внесенных апелляционным определением судебной коллегии по уголовным делам Амурского областного суда от 12 ноября 2024 года, которым Ф.И.О.8 была признана виновной в совершении преступлений, предусмотренных ч.2 ст.285, ч.1 ст.145.1, ч.2 ст.145.1, ч.2 ст.315, ч.2 ст. 315 Уголовного кодекса Российской Федерации, установлено, что Ф.И.О.8, возглавлявшая администрацию города Тынды с 20 сентября 2018 года и наделенная Уставом города Тынды по решению вопросов местного значения, принимала незаконные решения не начислять и не выплачивать ФИО3, ФИО1, ФИО2 пенсию за выслугу лет. О направленности умысла Ф.И.О.8 свидетельствует характер ее действий, которая с 20 сентября 2024 года при вступлении в должность мэра города Тынды путем принесения присяги публично, в присутствии депутатского корпуса седьмого созыва, работников администрации города Тынды и общественности, объявила, что с 20 сентября 2018 года приостанавливает действие постановления администрации города Тынды от 5 ноября 2014 года № 4168, как и обещала избирателям во время избирательной кампании, сразу же дала поручение юридическому отделу подготовить соответствующее постановление и в течение часа принести на подпись, что подтверждается также нормативным правовым актом города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА «О приостановлении действия отдельных положений Устава города Тынды, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года № 221-Р-ТГД-VI», распространившим свое действие на правоотношения, возникшие с 20 сентября 2018 года и подписанном мэром Ф.И.О.8 Приостановление нормативным правовым актом города Тынды от 17 ноября 2018 г. № 6-НПА с 20 сентября 2018 года (в день вступления Ф.И.О.8 в должность мэра и подачи потерпевшими ФИО1, ФИО3 заявлений) действия пункта 6 части 1 статьи 90, статьи 91 Устава города Тынды, предусматривающих для лиц, замещавшие муниципальные должности, социальную гарантию в виде права на получение пенсии за выслугу лет и порядок ее предоставления, при отсутствии иной регламентации процедуры назначений такой пенсии за выслугу привело к произвольному отказу в предоставлении такой социальной гарантии лицам, имеющим на неё право.

С учетом установленных по делу обстоятельств, суд приходит к выводу, что пункт 2 части 1 статьи 1, пункт 3 части 1 статьи 1 нормативного правового акта города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА (в ред. нормативного правового акта от 21 декабря 2019 года № 34-НПА) противоречит приведенным выше положениям федерального законодательства и законодательству субъекта, в связи с чем, указанные положения подлежат признанию не действующими.

В силу пункта 1 статьи 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие. Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

Как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 22 апреля 2014 года № 12-П, статья 4 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет общий (основной) принцип действия закона во времени, который имеет целью обеспечение правовой определенности и стабильности законодательного регулирования в России как правовом государстве (часть 1 статьи 1 Конституции Российской Федерации) и означает, что действие закона распространяется на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие, и только законодатель вправе распространить новые нормы на факты и порожденные ими правовые последствия, возникшие до введения соответствующих норм в действие, т.е. придать закону обратную силу (ретроактивность), либо, напротив, допустить в определенных случаях возможность применения утративших силу норм (ультраактивность).

Придание обратной силы закону - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится лишь к прерогативе законодателя, который, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений. Обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида.

При этом возможность придания обратной силы нормативным правовым актам органов местного самоуправления зависит от действия норм законов или иных нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, во исполнение которых они приняты.

Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ и Устав города Тынды, в редакции, действующей по состоянию на 17 ноября 2018 года, не предусматривают возможность придания обратной силы нормативному правовому акту, который затрагивает права, свободы и обязанности человека и гражданина.

С учетом установленных по делу обстоятельств, суд приходит к выводу, что часть 2 статьи 2 нормативного правового акта города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА (в ред. нормативного правового акта от 21 декабря 2019 г. № 34-НПА) в части слов « и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 20 сентября 2018 года» противоречит приведенным выше положениям федерального законодательства и уставу города Тынды, в связи с чем, указанное положение также подлежит признанию не действующим.

В силу пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

С учетом того, что оспариваемые положениям имеют ограниченное действие, суд приходит к выводу, что они подлежат признанию недействующими с момента принятия нормативного правового акта.

Исходя из части 4 статьи 215 КАС РФ, в резолютивной части решения суда следует указать на необходимость опубликования сообщения о принятии настоящего решения в периодическом печатном издании города Тынды - газете «Авангард» (части 4, 5 статьи 103 Устава города Тынды).

Руководствуясь ст. ст. 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ :

Административные исковые заявления ФИО1, ФИО2, ФИО3 удовлетворить.

Признать недействующими со дня принятия следующие положения нормативного правового акта города Тынды от 17 ноября 2018 года № 6-НПА (в ред. нормативного правового акта от 21 декабря 2019 г. № 34-НПА) «О приостановлении действия отдельных положений Устава города Тынды, принятого решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года № 221-Р-ТГД-VI», принятого решением Тындинской городской Думы от 17 ноября 2018 года № 18-Р-ТГД-VII:

пункт 2 части 1 статьи 1,

пункт 3 части 1 статьи 1,

часть 2 статьи 2 в части слов «и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 20 сентября 2018 года».

Сообщение о настоящем решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в периодическом печатном издании города Тынды - газете «Авангард».

Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции (630005, <...>) через суд первой инстанции, то есть через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий Е.С. Диких

Решение в окончательной форме принято 23 января 2025 г.

Председательствующий судья Е.С. Диких