Судья Сайбель В.В. УИД 39RS0011-01-2023-000396-84

дело № 2а-638/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 33а-4383/2023

09 августа 2023 года г. Калининград

Судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Тимощенко Р.И.,

судей Тращенковой О.В., Шкуратовой А.В.

с участием прокурора Чернышовой К.И.,

при секретаре Лиль Д.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» на решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 04 мая 2023 года по административному делу по административному иску прокурора Зеленоградского района Калининградской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» о признании незаконным бездействия в части несоблюдения требований законодательства о безопасности дорожного движения, возложении обязанности провести технический учет и паспортизацию автомобильных дорог.

Заслушав доклад судьи Тращенковой О.В., выслушав прокурора, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

прокурор Зеленоградского района Калининградской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском, указав, что автомобильные дороги общего пользования, расположенные в границах муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», не имеют технических паспортов, при этом технический паспорт является единственным документом технического учета дорог и дорожных сооружений, определяющим фактическое состояние автомобильной дороги на протяжении всего срока службы, его наличие необходимо для осуществления органом местного самоуправления полномочий по обеспечению безопасности дорожного движения. Так, отсутствуют технические паспорта на следующие дороги: автоподъезд к п. Подорожное, в п. Подорожное, протяженностью 50 мп; автоподъезд к п. Серегино, в п. Серегино, протяженностью 80 мп; автоподъезд к п. Дорожный, в п. Дорожный, протяженностью 100 мп. Согласно постановлению администрации от 11.09.2020 № 1925 данные дороги являются дорогами местного значения и являются собственностью муниципального образования, однако администрацией обязанность по паспортизации указанных автомобильных дорог не исполняется, что затрудняет своевременное планирование ремонта, содержание автомобильных дорог и влияет на безопасность дорожного движения. Ссылаясь на изложенные обстоятельства, прокурор просил суд признать незаконным бездействие администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», выразившееся в несоблюдении требований законодательства о безопасности дорожного движения и законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации; возложить на администрацию обязанность в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу произвести технический учет и паспортизацию указанных выше автомобильных дорог.

Решением Зеленоградского районного суда Калининградской области от 04 мая 2023 административные исковые требования удовлетворены. Признано незаконным бездействие администрации МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», выразившееся в несоблюдении требований законодательства о безопасности дорожного движения и законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации; на администрацию МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» возложена обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу произвести технический учет и паспортизацию автомобильных дорог, расположенных в границах МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», а именно дорог местного значения: автоподъезд к п. Подорожное, в п. Подорожное, протяженностью 50 мп; автоподъезд к п. Серегино, в п. Серегино, протяженностью 80 мп; автоподъезд к п. Дорожный, в п. Дорожный, протяженностью 100 мп.

В апелляционной жалобе администрация МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» просит решение суда первой инстанции отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных прокурором требований. Указывает, что в соответствии с постановлением администрации от 26.12.2016 № 3179 автомобильные дороги принадлежат на праве оперативного управления МАУ МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области «Плантаже», которым наряду с <данные изъяты> в настоящее время выполняются мероприятия по подготовке и проведению конкурсных процедур для определения порядной организации по постановке автомобильных дорог местного значения на кадастровый учет, в феврале и марте 2023 года заключены соответствующие договоры. Настаивает на том, что какого-либо бездействия со стороны администрации не допущено, поскольку все мероприятия распланированы исходя из возможностей местного бюджета в календарном году. Полагает, что судом необоснованно на администрацию возложена обязанность по техническому учету и паспортизации дорог, поскольку решение местных вопросов относится к компетенции администрации, при этом утверждение бюджета относится к полномочиям представительного органа. 24 марта 2023 года администрация обратилась в <данные изъяты> с просьбой об увеличении расходной части бюджета для осуществления технического учета и паспортизации автомобильных дорог, при этом прокурором не вносились предложения по вопросу увеличения средств бюджета. Приводит доводы о том, что МАУ МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области «Плантаже» подлежало привлечению к участию в деле в качестве соответчика, а Окружной <данные изъяты> - в качестве заинтересованного лица, однако в удовлетворении соответствующего ходатайства о привлечении указанных лиц к участию в деле было необоснованно отказано. Также настаивает, что установленный судом срок для устранения допущенных нарушений является неразумным и необоснованным, а прокурором срок на обращение с данным требованием в суд в целом пропущен.

Представитель администрации МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» по доверенности ФИО1 в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явилась, извещена надлежащим образом, дело просила рассмотреть в ее отсутствие.

Прокурор Чернышова К.И. в судебном заседании суда апелляционной инстанции с апелляционной жалобой не согласилась, решение суда первой инстанции просила оставить без изменения.

Представитель заинтересованного лица МАУ МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области «Плантаже» в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился по неизвестной причине, извещен надлежащим образом.

В соответствии со ст.ст.150, 307 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся в судебное заседание лиц.

Выслушав прокурора, изучив письменные материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что постановлением администрации МО «Зеленоградский городской округ» Калининградской области от 11.09.2020 № 1925 утвержден перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования «Зеленоградский городской округ», в который, помимо прочих, включены следующие дороги: автоподъезд к п. Подорожное, в п. Подорожное, протяженностью 50 мп (грунтовое); автоподъезд к п. Серегино, в п. Серегино, протяженностью 80 мп (грунтовое); автоподъезд к п. Дорожный, в п. Дорожный, протяженностью 100 мп (грунтовое).

Как установлено судом и не оспаривалось административным ответчиком, технический учет и паспортизация указанных автомобильных дорог общего пользования местного значения не проводились.

Принимая решение об удовлетворении заявленных административных исковых требований, суд первой инстанции, руководствуясь ст.ст.3, 13, 34 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», ст.ст.14, 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подп. 4 п. 9 раздела IV Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной Приказом Минтранса России от 16.11.2012 № 402, пп.4.2.3, 4.2.3 ГОСТ 33388-2015, п. 3 Порядка проведения оценки технического состояния автомобильных дорог, утвержденного приказом Минтранса России от 07.08.2020 № 288, исходил из того, что в обязанности органа местного самоуправления входит содержание автомобильных дорог местного значения, том числе и их паспортизация, однако такая обязанность администрацией муниципального образования не исполнена, что влечет нарушение прав неограниченного круга лиц, проживающих в пределах муниципального образования, поскольку паспорт дороги является единственным документом технического учета, определяющим фактическое состояние автомобильной дороги на протяжении всего срока ее службы, и его отсутствие, с учетом информации, которая должна быть отражена в паспорте, влияет на безопасность дорожного движения.

Учитывая необходимость организации работы по техническому учету и паспортизации дорог с привлечением специализированных организаций, работа с которыми возможна только в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», суд установил срок для исполнения решения суда в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается, полагая их правильными, они соответствуют обстоятельствам дела и требованиям закона.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Статьей 3 названного закона определено, что автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы).

Под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог; под ремонтом автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги; под содержанием автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В силу подп.4 п.9 Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Минтранса России от 16.11.2012 № 402, в состав прочих работ по содержанию автомобильных дорог входит паспортизация автомобильных дорог и искусственных сооружений.

Приказом Росстандарта от 31.08.2016 № 1004-ст введен в действие «ГОСТ 33388-2015. Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к проведению диагностики и паспортизации», которым установлены общие требования и порядок выполнения работ по диагностике и паспортизации автомобильных дорог.

В соответствии с пунктом 4.2.2 ГОСТ 33388-2015 техническому учету и паспортизации подлежат все автомобильные дороги независимо от принадлежности, состояния и вида покрытия. Учет и паспортизацию проводят по каждой автомобильной дороге или ее части.

Паспорт составляется как на существующие, так и на вновь построенные (реконструированные) и введенные в эксплуатацию автомобильные дороги.

В силу ч.ч.1 и 10 ст. 6 Федерального закона № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц. К собственности муниципального района относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов сельского поселения, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, и автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог местного значения городских поселений, частных автомобильных дорог.

Частью 3 статьи 15 этого же Федерального закона № 257-ФЗ предусмотрено, что осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

В соответствии с п.5 ч.1 ст.14, п.5 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ч.1 ст.13 Федерального закона № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления, в том числе муниципальных районов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели, осуществление иных полномочий, отнесенных законодательством Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в п.7 ст.3 Федерального закона № 257-ФЗ.

С учетом положений ст.ст.34 и 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, входит в структуру органов местного самоуправления наряду с другими органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Таким образом, как правильно указано судом, на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления законом возложена обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая деятельность по их техническому учету и паспортизации.

Доказательств того, что администрацией принимались меры к техническому учету и паспортизации дорог, не представлено, в связи с чем суд пришел к обоснованному выводу о допущенном незаконном бездействии администрации в части несоблюдения требований законодательства о безопасности дорожного движения и законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации. Представленные после вынесения решения суда документы о принятии мер к постановке дорог на кадастровый учет такими доказательствами признаны быть не могут.

МАУ МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области «Плантаже» привлечено к участию в деле в качестве заинтересованного лица.

Довод апелляционной жалобы о необходимости привлечения МАУ МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области «Плантаже» к участию в деле в качестве административного ответчика подлежит отклонению в силу следующего.

В соответствии с п.1.1 Устава МАУ муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ» «Плантаже», учредителем которого является администрация МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», является организацией, осуществляющей в качестве своей основной цели деятельность в сфере жилищно-коммунального хозяйства, а именно: соблюдение чистоты и санитарного порядка на территории муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ».

Согласно п.п.2.2-2.4 Устава предметом деятельности Учреждения является оказание услуг (выполнение работ) по реализации предусмотренных федеральными законами, законами Калининградской области, нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления полномочий Зеленоградского городского округа в сфере благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства.

Целями деятельности Учреждения являются обеспечение единой технической и экономической политики в сфере ЖКХ, направленной на гарантированное и качественное предоставление услуг потребителям на территории МО «Зеленоградский муниципальный округ»; обеспечение благоустройства и озеленения территории МО «Зеленоградский муниципальный округ».

Основными видами деятельности Учреждения, непосредственно направленными на достижение поставленных целей, являются: подготовка проекта программы модернизации и реконструкции объектов инженерной инфраструктуры городского округа и реализация соответствующей принятой программы; работа по благоустройству, озеленению и рекреации территории Зеленоградского муниципального округа, а именно: механический и ручной окос территории МО «Зеленоградский муниципальный округ», грейдирование дорог, в том числе с подсыпкой инертными материалами, на территории МО «Зеленоградский муниципальный округ», санитарная уборка территории МО «Зеленоградский муниципальный округ», в том числе выявление и ликвидация несанкционированных свалок; уборка территорий вокруг административных и административно-технических зданий на территории МО «Зеленоградский муниципальный округ»; оценка состояния и согласования сноса и опиловки зеленых насаждений, а также сам снос и опиловка зеленых насаждений, произрастающих на территории МО «Зеленоградский муниципальный округ», признанных аварийными; размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд; участие в разработке проектов договоров; эксплуатационно-техническое обслуживание объектов уличного наружного освещения на территории Зеленоградского муниципального округа; ремонт, установка и содержание детских игровых площадок, спортивных площадок, зеленых зон отдыха на территории МО «Зеленоградский муниципальный округ»; ремонт, установка и содержание контейнерных площадок для сбора КГО на территории МО «Зеленоградский муниципальный округ»; ремонт, установка и содержание остановочных павильонов и площадок общественного транспорта территории МО «Зеленоградский муниципальный округ»; строительство, реконструкция, ремонт и содержание дорог, тротуаров и пешеходных дорожек; работы по установке урн, скамеек, заборов, турникетов и ограждений, а также по их дальнейшему содержанию и ремонту; ремонт (в том числе текущему и капитальному) имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения; поставка иных товаров, выполнение иных работ, оказание иных услуг, непосредственно связанных с целями, предметом и видами деятельности Учреждения.

Вопреки утверждению администрации об обратном, полномочий Учреждения, связанных с осуществлением технического учета и паспортизации автомобильных дорог местного значения, Устав данного учреждения не содержит.

Ссылка ответчика на то, что дороги переданы в оперативное управление МАУ МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области «Плантаже», не может быть принята во внимание, поскольку в силу разъяснений, содержащихся в п.5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», право оперативного управления на недвижимое имущество возникает с момента его государственной регистрации, тогда как таких доказательств материалы дела не содержат, в связи с чем муниципальное учреждение не может быть признано правообладателем данного недвижимого имущества на указанном праве.

Осуществление технического учета и паспортизации автомобильных дорог общего пользования местного значения в силу указанных выше нормативных положений отнесено к предмету деятельности администрации МО «Зеленоградский муниципальный округ».

Таким образом, именно администрация является надлежащим ответчиком по заявленным прокурором требованиям.

Довод жалобы о необходимости привлечения к участию в деле в качестве заинтересованного лица представительного органа муниципального образования подлежит отклонению, поскольку права и обязанности данного органа при разрешении административного дела затронуты не были.

Довод жалобы о том, что представительный орган муниципального образования наделен полномочиями по принятию планов, бюджетов и программ развития, не может быть принят во внимание, поскольку бездействие данного органа при осуществлении указанных полномочий предметом настоящего спора не является.

Ссылки в жалобе на установленный порядок формирования бюджета, полномочия представительного органа муниципального образования в этой области, ограниченность финансирования, необходимость осуществления конкурентных процедур для исполнения решения суда являются несостоятельными и отмену решения суда повлечь не могут, поскольку приведенные обстоятельства не освобождают администрацию, как орган местного самоуправления, от обязанности исполнения требований закона при осуществлении полномочий в области дорожной деятельности, а также полномочий собственника имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Доводы жалобы об ограничении судом права администрации на самостоятельное решение вопросов местного значения являются необоснованными, так как заявленные прокурором требования направлены на понуждение ответчика исполнить возложенные на него законом обязанности, поэтому не могут расцениваться как вмешательство в компетенцию в области муниципального управления, при этом отсутствие необходимых денежных средств не является законным основанием для освобождения ответчика от исполнения возложенных законом обязанностей.

Ссылка ответчика на то, что неисполнение обязанности по техническому учету и паспортизации дорог не связано с безопасностью дорожного движения, не может быть признана обоснованной.

Пунктами 4.2.1, 4.2.2 ГОСТ 33388-2015 предусмотрено, что паспортизация автомобильных дорог выполняется на основе технического учета, по результатам которого предусматривается получение полной информации о наличии автомобильных дорог, их протяженности, техническом состоянии, качестве, степени износа отдельных конструктивных элементов, информации о наличии и состоянии инженерного оборудования, обустройства и обстановки дорог, линейных зданий и сооружений. Данные паспортизации используются для учета дорог, оценки их состояния и рационального планирования работ по дальнейшему развитию дорожной сети. Они могут являться исходной информацией для диагностики автомобильных дорог.

С учетом изложенного паспортизация дорог, относящаяся к прочим работам по их содержанию, в результате которой устанавливается полная информация о наличии автомобильных дорог, их протяженности, техническом состоянии, качестве, степени износа отдельных конструктивных элементов, информации о наличии и состоянии инженерного оборудования, обустройства и обстановки дорог, линейных зданий и сооружений, напрямую связана с безопасностью дорожного движения.

Довод апелляционной жалобы о неразумности установленного срока исполнения решения суда и о необходимости установления такого срока в течение трех лет подлежит отклонению.

В соответствии со ст.187 КАС РФ решение суда приводится в исполнение после вступления его в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном федеральным законом. Суд вправе указать предельные сроки исполнения решения суда в соответствии с характером соответствующих требований.

Установленный судом первой инстанции срок для исполнения решения суда является разумным и обеспечивает соблюдение баланса интересов сторон, учитывает необходимость организации работы по паспортизации дороги с привлечением специалистов, специализированных организаций, работа с которыми возможна только в пределах Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Доводы жалобы о том, что прокурором пропущен установленный законом трехмесячный срок обращения с административным исковым заявлением в суд подлежат отклонению в силу следующего.

Согласно ч.ч.1, 1.1 ст.219 КАС РФ административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину или организации стало известно о нарушении его прав, свобод и законных интересов.

Если настоящим Кодексом или другим федеральным законом не установлено иное, административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.

Поскольку обязанность по техническому учету и паспортизации дорог административным ответчиком до настоящего времени не исполнена, срок обращения в суд с требованием об оспаривании бездействия администрации муниципального образования прокурором не пропущен.

Иных доводов в апелляционной жалобе не приведено.

Обстоятельства, имеющие значение для административного дела, судом установлены правильно, нормы материального права применены верно, процессуальных нарушений при рассмотрении дела не допущено. Решение суда соответствует закону, оснований для его отмены или изменения не имеется.

Руководствуясь ст.ст.309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 04 мая 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Кассационная жалоба на судебные акты, принятые по настоящему административному делу, может быть подана в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

В окончательной форме апелляционное определение изготовлено 09 августа 2023 года.

Председательствующий

Судьи