Апелляционное определение по делу № 33А-5626/2023 от 18.07.2023

Дело № 33а-5626/2023

(УИД 91RS0012-01-2022-003127-28)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

18 июля 2023 года г. Симферополь

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым в составе

председательствующего судьи - Холодной Е.И.,

судей – Мостовенко Н.Р., Юсуповой Л.А.-В.,

при секретаре – Ищенко А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Администрации города Керчи Республики Крым, заместителю Главы Администрации города Керчи Республики Крым ФИО2, и.о Главы Администрации города Керчи Республики Крым ФИО3, Департаменту коммунального хозяйства и капитального строительства Администрации города Керчи Республики Крым, заинтересованные лица: ОГИБДД УМВД по г. Керчи; прокуратура г. Керчи, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления,

по апелляционной жалобе административного ответчика - Администрации города Керчи Республики Крым на решение Керченского городского суда Республики Крым от 26 декабря 2022 года по административному делу № 2а-2582/2022, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Холодной Е.И., исследовав материалы дела, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым

установила:

ФИО1 обратился в Керченский городской суд Республики Крым с административным иском, в котором, с учетом уточненных исковых требований просил:

- признать не соответствующими требованиям законодательства ответы Администрации города Керчи №С-5/2088/5 от 28.06.2022 г. за подписью заместителя Главы администрации города Керчи ФИО2, № С-5/2088/5 от 14.07.2022г. и № С-5/2088/5 от 19.07.2022г. за подписью и.о. Главы Администрации города Керчи ФИО3, на обращение ФИО1 по организации дорожного движения на Адмиралтейском проезде (вх. № ИП-101200 от 25.05.2022 г.);

- признать не соответствующим требованиям законодательства проект организации дорожного движения Том 1 проезда Адмиралтейский от ул. Кирова - до ул. Театральная (км. 0+000 - км 0+628), разработанный Центром дорожного проектирования (г. Воронеж) в 2018 году для Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Керчи;

- признать незаконным действие-бездействие Администрации города Керчи Республики Крым в части обеспечения безопасности дорожного движения на пересечении улиц Кооперативного переулка с Адмиралтейским проездом в районе дома № 3.

В обоснование заявленных исковых требований указано, что истец обращался в Администрацию с заявлениями по вопросу безопасности проезда/пресечения перекрёстка при движении с Кооперативного переулка, с выездом на Адмиралтейский проезд, в районе дома № 3. Администрация г. Керчи каких-либо проверок, указанных административным истцом в заявлении обстоятельств не провела. Ответы Администрации города Керчи №С-5/2088/5 от 28.06.2022 г.а, № С- 5/2088/5 от 14.07.2022г. и № С-5/2088/5 от 19.07.2022г. носят формальный характер, каких-либо решений по обращению не принято. По мнению истца, несоответствие вышеуказанного участка муниципальной дороги требованиям «ГОСТ Р 52289-2019» послужило причиной повреждения транспортного средства и привело к незаконному привлечению истца к административной ответственности. Проект организации дорожного движения не соответствует установленным законодательством нормам и требованиям, надлежащим образом Администрацией города Керчи не согласован, отсутствуют отметки о согласовании ПОДД с органами Госавтоинспекции.

Решением Керченского городского суда Республики Крым от 26.12.2022 г. по административному делу № 2а-2582/2022 административный иск ФИО1 удовлетворен.

Не согласившись с вышеуказанным решением, Администрацией города Керчи Республики Крым подана апелляционная жалоба, в которой заявитель просит решение суда первой инстанции отменить в части:

- признания не соответствующим требованиям законодательства проект организации дорожного движения Том 1 проезда Адмиралтейский от ул. Кирова - до ул. Театральная (км. 0+000 - км 0+628), разработанный Центром дорожного проектирования (г. Воронеж) в 2018 году для Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Керчи;

- признания незаконным действие-бездействие Администрации города Керчи Республики Крым в части обеспечения безопасности дорожного движения на пересечении улиц Кооперативного переулка с Адмиралтейским проездом в районе дома № 3.

Принять по делу новое решение, которым в удовлетворении вышеуказанных требований отказать.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на необоснованность и незаконность обжалуемого решения. Заявитель считает, что судом первой инстанции неверно определены обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения дела, решение суда не отвечает требованиям исполнимости. Судом первой инстанции не учтено, что само по себе отсутствие утвержденного и согласованного Проекта организации дорожного движения (далее – ПОДД) не может являться основанием для признания бездействия по обеспечению безопасности дорожного движения незаконным, поскольку, состояние дорог должно соответствовать установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, обязательное применение которых, обеспечивает безопасность дорожного движения при его организации на территории Российской Федерации. Нарушение порядка утверждения и согласования ПОДД не влияет, как на безопасное движение по спорному участку дороги, так и на обстоятельства, послужившие причиной привлечения ФИО1 к административной ответственности и причиненного ущерба, также не влияет на восстановление прав и законных интересов истца. По мнению заявителя, истцу необходимо было избрать иной способ защиты права. Пункты 3 и 4 резолютивной части обжалуемого решения являются ненадлежащим способом восстановления нарушенного права истца.

В возражениях на апелляционную жалобу, с учетом уточнений, административный истец просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Истец полагает, что суд первой инстанции оценил в совокупности доказательства по делу и правильно определил обстоятельства, имеющие значение для рассмотрения административного дела. Доводы жалобы не свидетельствуют о существенных нарушениях норм материального к процессуального права, которые повлияли на исход дела, выражают несогласие с выводами суда первой инстанции по фактическим обстоятельствам дела, направлены на переоценку установленных обстоятельств, в связи с чем, не могут служить основанием к отмене обжалуемого судебного акта. Что касается исковых требований в части признания незаконными действий/бездействий Администрации, истец указал, что бездействие Администрации выражено в отсутствии знаков дорожного движения и дорожной разметки, установленных в соответствии с ГОСТ на участке дороги пересечения улиц Кооперативного переулка с Адмиралтейским проездом в районе д. №3 г. Керчи. Также бездействие выражено в неисполнении обязанности разработать и утвердить проект (схему) организации дорожного движения на вышеуказанном участке дороги.

В письменных пояснениях Департамент коммунального хозяйства и капитального строительства Администрации города Керчи Республики Крым просит апелляционную жалобу удовлетворить. В соответствии с действующим законодательном Департамент осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Керчь, создание и обеспечение функционирования парковок парковочных мест, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог. Таким образом, оснований для признания действий Администрации города Керчи, в области безопасного дорожного движения не усматривается.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции лица участвующие в деле не явились, явку своих представителей не обеспечили, о дате, времени и месте его проведения извещены своевременно и надлежащим образом.

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия, с учётом положений части 6 статьи 226, статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых лиц, участвующих в деле, их представителей, по имеющимся письменным доказательствам в материалах дела.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив юридическую оценку обстоятельств дела и полноту их установления, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Судебная коллегия обращает внимание на то, что одним из исковых требований является признание Проекта организации дорожного движения не соответствующим требованиям законодательства.

Согласно статье 18 Федерального закона от 29.12.2017 № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный Закон № 443-ФЗ) проекты организации дорожного движения разрабатываются в целях реализации комплексных схем организации дорожного движения и (или) корректировки отдельных их предложений либо в качестве самостоятельного документа без предварительной разработки комплексной схемы организации дорожного движения.

В соответствии с частью 9 статьи 18 Федерального закона № 443-ФЗ проекты организации дорожного движения, разрабатываемые для автомобильных дорог местного значения либо их участков, для иных автомобильных дорог либо их участков, расположенных в границах муниципального образования, утверждаются органами местного самоуправления или организациями, уполномоченными органами местного самоуправления в области организации дорожного движения, по согласованию:

1) с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере дорожного хозяйства, или подведомственными ему федеральными государственными учреждениями либо в случаях, если автомобильные дороги переданы в доверительное управление Государственной компании "Российские автомобильные дороги", этой компанией при условии, что автомобильные дороги местного значения либо их участки примыкают к автомобильным дорогам федерального значения или пересекают их;

2) с органами государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области организации дорожного движения, в случае, если автомобильные дороги местного значения либо их участки примыкают к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения;

3) с органами и организациями, перечень которых установлен органом местного самоуправления.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, регламентировано положениями главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее – Пленум № 50 от 25 декабря 2018 г.) содержатся разъяснения, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам главы 21 КАС РФ, главы 23 АПК РФ.

В силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой акт – это акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила поведения и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановления от 17.11.1997г. №17-П, от 31.03.2015г. №6-П).

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия приходит к выводу, что Проект организации дорожного движения издается уполномоченным органом в установленном законом порядке, содержит правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц (водителей, пешеходов и иных лиц), рассчитанные на неоднократное применение (обязанность соблюдать дорожные знаки и разметку в границах муниципального образования), то есть является нормативным правовым актом.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 1 и главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Законность и справедливость при рассмотрении судами административных дел обеспечиваются соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, а также получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (статьи 6, 8, 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно части 7 статьи 39 названного выше Кодекса прокурор вступает в судебный процесс и дает заключение по административному делу в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Пунктом 9 Пленума № 50 от 25 декабря 2018 г. разъяснено, что если прокурор не обращается в суд с административным исковым заявлением, а вступает в процесс по административному делу на основании части 7 статьи 39 КАС РФ, он дает заключение по административному делу (части 4, 7 статьи 39, часть 4 статьи 213 КАС РФ).

В соответствии с частью 4 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации административное дело об оспаривании нормативного правового акта рассматривается с участием прокурора. В случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено на основании административного искового заявления прокурора, он не дает заключение по этому административному делу. В случае, если административное дело об оспаривании нормативного правового акта возбуждено не на основании административного искового заявления прокурора, прокурор, вступивший в судебный процесс, дает заключение по этому административному делу.

В силу вышеприведенного правового регулирования участие прокурора по делам об оспаривании нормативных правовых актов является обязательным.

Вместе с тем, настоящее административное дело об оспаривании нормативного правового акта в части, в нарушение требований части 4 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрено в отсутствие прокурора, при отсутствии в деле надлежащих доказательства извещения прокурора о времени и месте судебного разбирательства, что в силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации является безусловным основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Согласно части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда должно быть законным и обоснованным. Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года «О судебном решении»).

Обжалуемый судебный акт требованиям законности не отвечает, в связи с чем, судебная коллегия приходит к выводу о незаконности решения Алуштинского городского суда Республики Крым от 24 января 2023 года, а потому, на основании статьи 309, части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение городского суда подлежит отмене и направлению в суд первой инстанции для его рассмотрения по существу заявленных требований.

При новом рассмотрении административного дела суду следует учесть изложенное выше, разрешить административное дело в соответствии требованиями, как процессуального закона, так и с соблюдением норм материального права, а также необходимо учесть следующее.

Требования об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, рассматриваются в соответствии с положениями главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим нормативного правового акта (далее также - заявление об оспаривании нормативного правового акта), как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений, а также посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим акта, обладающего нормативными свойствами (далее также - заявление об оспаривании акта, обладающего нормативными свойствами), как не соответствующего по своему содержанию действительному смыслу разъясняемых нормативных положений.

Из вышеуказанного усматривается, что требования об оспаривании НПА не подлежат совместному рассмотрению с требованиями, заявленными по главе 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Судом первой инстанции не принято во внимание вышеуказанное правовое регулирование.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административный истец вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции, изменить основание или предмет административного иска.

Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что к действиям наделенных публичными полномочиями органов и лиц относится их волеизъявление, которое не облечено в форму решения, но может влечь нарушение прав, свобод и законных интересов граждан и организаций или создавать препятствия к их осуществлению. Например, предметом судебного контроля могут выступать действия, связанные с организацией дорожного движения (установка технических средств организации дорожного движения, включая дорожные знаки и ограждения; строительство и обустройство пешеходных переходов; согласование работы светофорных объектов и управление данными объектами). Действия могут совершаться в том числе с использованием информационно-телекоммуникационных технологий, например посредством размещения информации в сети "Интернет".

К бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме.

Суд первой инстанции при принятии обжалуемого решения не выяснил, какие именно действия, или какое именно бездействие Администрации обжалует истец. Более того, резолютивная часть решения не содержит четких сведений о том, какие именно действия Администрации являются незаконными, в чем выражается незаконное бездействие, не установлен способ восстановления нарушенного права.

Судом первой инстанции оставлен без внимания тот факт, что в соответствии с Положением о Департаменте коммунального хозяйства и капительного строительства Администрации города Керчи Республики Крым, утвержденным решением Керченского городского совета Республики Крым от 13.10.2021 г. № 534-2/21, Департамент осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа Керчь, создание и обеспечение функционирования парковок парковочных мест, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог.

Учитывая вышеизложенное, автомобильные дороги общего пользования местного значения, относящихся к собственности муниципального образования городской округ Керчь РК, в том числе ул. Кирова, закреплены на праве оперативного управления за Департаментом коммунального хозяйства и капитального строительства Администрации г. Керчи РК.

Вышеуказанные обстоятельства не были учтены судом первой инстанции при вынесении решения по данному делу.

Вышеприведенные обстоятельства свидетельствуют о допущенных нарушениях норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, без исправления которых, невозможны восстановление и защита нарушенных прав и свобод, а также защита охраняемых законом публичных интересов, что в силу статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, является основанием для отмены судебных актов.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении»).

В данном случае, судом первой инстанции приведенные нормы не соблюдены.

Поскольку обжалуемое решение суда подлежит безусловной отмене, иные доводы апелляционной жалобы не являются предметом рассмотрения судебной коллегии.

В силу вышеизложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Крым

определила:

решение Керченского городского суда Республики Крым от 26 декабря 2022 года по административному делу № 2а-2582/2022 - отменить.

Административное дело № 2а-2582/2022 по административному исковому заявлению ФИО1 к Администрации города Керчи Республики Крым, заместителю Главы Администрации города Керчи Республики Крым ФИО2, и.о Главы Администрации города Керчи Республики Крым ФИО3, Департаменту коммунального хозяйства и капитального строительства Администрации города Керчи Республики Крым, заинтересованные лица: ОГИБДД УМВД по г. Керчи; прокуратура г. Керчи, об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, направить на новое рассмотрение в Керченский городской суд Республики Крым.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции, через суд принявший решение, в течение шести месяцев со дня принятия апелляционного определения.

Председательствующий судья Е.И. Холодная

Судьи Н.Р. Мостовенко

Л.А.-В. Юсупова