№ 33а-1422/2023

1 инст. дело № 2а- 186/2023

Судья Паршин И.Е.

УИД 60RS0005-01-2023-00002908

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

03 августа 2023 г. город Псков

Судебная коллегия по административным делам

Псковского областного суда

в составе:

председательствующего Анашкиной М.М.,

судей Качнова Д.Ю., Ефимовой С.Ю.,

при секретаре судебного заседания Корьякиной А.С.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Главы Администрации сельского поселения «Каськовская волость» Куньинского района Псковской области ФИО1 на решение Великолукского районного суда Псковской области от 01 июня 2023 г. по административному иску Главы Администрации сельского поселения «Каськовская волость» Куньинского района Псковской области ФИО1 к прокурору Куньинского района Псковской области о признании недействительным представления.

Заслушав доклад судьи Псковского областного суда Анашкиной М.М., объяснения прокурора Самухова С.И., представляющего интересы Прокуратуры Псковской области и прокурора Куньнского района Псковской области, о законности и обоснованности судебного решения, судебная коллегия

УСТАНОВИЛ

А:

Глава Администрации сельского поселения «Каськовская волость», председатель Собрания депутатов сельского поселения «Каськовская волость» Куньинского района Псковской области ФИО1 обратилась в суд с административным иском к прокурору Куньинского района Псковской области Федорову А.А. о признании недействительным представления прокурора Куньинского района от 22 декабря 2022 г. № 02-24-2022 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции.

В обоснование иска указано, что 19 декабря 2022 г. прокурором Куньинского района Псковской области на основании приказа прокурора Псковской области от 27 февраля 2020 г. №158 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции» принято решение о проведении проверки Администрации сельского поселения «Каськовская волость» с целью предупреждения и выявления нарушений, связанных с соблюдением требований антикоррупционного законодательства.

22 декабря 2022 г. прокурором Куньинского района Федоровым А.А. в адрес Собрания депутатов сельского поселения «Каськовская волость» внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции. В представлении прокурор указал, что выявлены нарушения требований антикоррупционного законодательства в части непринятия мер по предотвращению возможного конфликта интересов Главой поселения ФИО1

В частности, прокурор указал, что 12 апреля 2021 г. СО МВД России «Великолукский» возбуждено уголовное дело по части 3 статьи 159 УК РФ в отношении сына Главы поселения Т, который, являясь директором <данные изъяты>, заключил договор с и.п. Главы данного поселения А. на выполнение работ по очистке пожарных водоемов, данные работы выполнены не были, при этом акт выполненных работ подписан, денежные средства в размере <данные изъяты> руб. получены, что расценено как хищение бюджетных средств муниципального образования.

ФИО1 являлась единственным учредителем <данные изъяты> с момента его создания 26 мая 2016 г. В последующем 23 декабря 2016 г. ФИО1 передала доли своего участия в юридическом лице своему сыну Т.

В рамках допроса по уголовному делу Глава поселения ФИО1 сообщила, что Администрации поселения ущерб не причинен, она отказывается представлять интересы Администрации поселения, выдать доверенность иному лицу отказалась. Кроме того, отказалась получить процессуальные документы по уголовному делу.

Также прокурором в представлении указано, что Глава поселения ФИО1 не направила уведомление в адрес Губернатора Псковской области о возможном возникновении конфликта интересов при реализации возложенных на нее действующим законодательством полномочий.

Ссылаясь на положения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее ФЗ № 273-ФЗ), Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее ФЗ № 131-ФЗ), Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор в представлении просил принять меры, направленные на устранение допущенных нарушений, а также предложил рассмотреть вопрос об удалении Главы поселения в отставку.

ФИО1 считает, что представление прокурора нарушает ее права, создает ей препятствия к осуществлению полномочий и незаконно возлагает на нее обязанность признать факт причинения бюджету муниципального образования ущерба в размере <данные изъяты> руб. по уголовному делу.

Указывает, что на основании распоряжения Губернатора Псковской области от 13 мая 2022 г. № 36 Управлением по вопросам противодействия коррупции Администрации Псковской области проведена проверка исполнения Главой поселения обязанностей, по результатам которой сделан вывод о том, что имущественный ущерб поселению по благоустройству пожарных водоемов не причинен, нарушений законодательства о противодействии коррупции не допущено.

Обращает внимание, что при производстве плановой проверки в марте 2020 г. состояния указанных водоемов со стороны управления МЧС по Псковской области замечаний не было.

Считает, что представление вынесено непонятно по какой проверке, поскольку датировано 22 декабря 2022 г., а период проверки - с 20 декабря 2022 г. по 15 января 2023 г.; представление противоречит требованиям законодательства; прокурор вмешивается в деятельность суда в целях воспрепятствования правосудию; прослеживается личный конфликт между ней - главой сельского поселения и прокурором.

В связи с этим, просит признать представление недействительным.

Административный истец Глава поселения ФИО1 в судебное заседание не явилась, будучи надлежащим образом извещенной о месте и времени рассмотрения иска.

Представитель истца адвокат Тарасов М.В. в судебном заседании исковые требования поддержал, указал, что прокурор в своем представлении, предрешает итоговое решение по уголовному делу, находящемуся в производстве Великолукского районного суда, в отношении сына истца, тем самым прокурор заранее вмешивается в уголовное судопроизводство. По указанию Губернатора Псковской области проводилась проверка по названным обстоятельствам, каких-либо нарушений, в том числе и конфликта интересов, не выявлено. Несмотря на это, прокурор района вновь обратился с указанным представлением в собрание депутатов, что свидетельствует о личном конфликте прокурора района с главой сельского поселения. Согласно решению собрания депутатов поселения «Каськовская волость» от 31 мая 2023 г. указанное представление прокурора признано незаконным, вопрос о причинении ущерба Администрации СП «Каськовская волость» по благоустройству пожарных водоемов на территории волости уже ранее рассматривался собранием депутатов, ущерб Администрации волости не причинен. Доводы прокурора сводятся к тем фактам, которые ранее уже рассматривались при проведении проверки Управлением по вопросам противодействия коррупции правительством Псковской области. Прокурор района не имел права вносить представление, не согласовав свою позицию с прокурором области. Представитель Каськовской волости не может быть потерпевшим по указанному делу, рассматриваемому в отношении сына главы администрации волости, ввиду того, что в таком случае будет действительно конфликт интересов.

Административный ответчик – прокурор Куньинского района Федоров А.А., представляя также интересы прокуратуры Псковской области, просил отказать в иске. Пояснил, что в соответствии с законодательством и по инициативе прокуратуры области проведена надзорная проверка, в ходе которой он выявил нарушения требований антикоррупционного законодательства в части непринятия мер по предотвращению возможного конфликта интересов Главой сельского поселения «Каськовская волость» ФИО1 Последняя обязана была уведомить Губернатора Псковской области о возможном конфликте интересов или возникшем конфликте интересов, поскольку ее сын занимался очисткой пожарных водоемов и получил от Администрации поселения денежные средства. Подобных уведомлений в адрес Губернатора Псковской области ФИО1 не направлялось. 12 апреля 2021 г. СО МВД России «Великолукский» возбуждено уголовное дело в отношении сына Главы поселения «Каськовская волость» Т. В представлении, направленном в собрание депутатов сельского поселения «Каськовска волость», указывались обстоятельства, установленные следствием, а не предрешалась вина ФИО2 Глава поселения не уведомила Губернатора Псковской области об указанных обстоятельствах и возможном конфликте интересов. Собранию депутатов предлагалось рассмотреть представление прокурора, а также в связи с этим рассмотреть вопрос об удалении главы сельского поселения ФИО1 в отставку.

Привлеченные по инициативе представителя административного истца к рассмотрению дела в качестве заинтересованных лиц представители Собрания депутатов сельского поселения «Каськовская волость», Администрации указанного поселения, уведомленные надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, в судебное заседание не явились.

Решением Великолукского районного суда Псковской области от 01 июня 2023 г. в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Глава Администрации сельского поселения «Каськовская волость» Куньинского района Псковской области ФИО1 просит отменить решение суда, принять по делу новое решение об удовлетворении иска.

Считает, что судебное решение является незаконным и необоснованным, вынесено при неправильном определении значимых обстоятельств, несоответствием выводов суда обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права.

Ссылается на приводимые в суде первой инстанции обстоятельства, нарушение представлением ее прав, на результаты проверки, проведенной Управлением по вопросам противодействия коррупции Администрации Псковской области, а также на решения Собрания депутатов поселения, согласно которым отсутствует причиненный Администрации поселения имущественный ущерб, представление прокурора признано незаконным. Обращает внимание на дату представления (от 22 декабря 2022 г.). Считает, что представлением осуществлено вмешательство прокурора в деятельность суда в целях воспрепятствования правосудию, имеет место личный конфликт между ней - главой сельского поселения и прокурором.

Прокурором Куньинского района Псковской области Федоровым А.А., действующим также в интересах прокуратуры Псковской области, поданы письменные возражения на апелляционную жалобу. Прокурор полагает, что выводы суда первой инстанции соответствуют установленным фактическим обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно, нарушений требований процессуального права, влекущих отмену судебного акта, не допущено. Доводы апелляционной жалобы по существу повторяют доводы, указанные административным истцом в административном исковом заявлении, которым судом первой инстанции дана оценка.

В суд апелляционной инстанции не явились административный истец ФИО1 и ее представитель Тарасов М.В., заинтересованные лица – представители собрания депутатов сельского поселения «Каськовская волость» и администрации указанного поселения, надлежащим образом извещенный о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы.

Судебная коллегия не видит препятствий для рассмотрения апелляционной жалобы в их отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, с учетом доводов апелляционной жалобы, письменных возражений на нее, выслушав явившихся лиц, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов или на него незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу части 2 статьи 227 КАС РФ, суд удовлетворяет требование о признании незаконным решения должностного лица только при наличии совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорное правоотношение, и нарушение оспариваемым решением прав, свобод и законных интересов административного истца (пункт 1). При отсутствии совокупности названных условий, суд отказывает в удовлетворении требования о признании незаконным оспариваемого решения должностного лица (пункт 2).

Из материалов дела следует и установлено судом, 22 декабря 2022 г. прокурором Куньинского района Псковской области в адрес Собрания депутатов сельского поселения «Каськовская волость» направлено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции.

Согласно данному представлению установлены обстоятельства в расследованном уголовном деле в отношении сына Главы сельского поселения «Каськовская волость» Т возбужденного по части 3 статьи 159 УК РФ. Сообщалось, что ФИО1 обязана была уведомить Губернатора Псковской области о возможном конфликте интересов, что не было сделано. Предлагалось Собранию депутатов рассмотреть представление прокурора и принять меры по устранению допущенных нарушений, в том числе и решить вопрос об удалении ФИО1 в отставку.

31 мая 2023 г. указанное представление прокурора рассмотрено на 16-ой очередной сессии Собрания депутатов четвертого созыва, по результатам вынесено решение №73.

Отказывая в удовлетворении исковых требований о признании незаконным представления, суд руководствовался положениями статьи 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», статьи 12.1 ФЗ №273-ФЗ, правовой позицией Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 24 февраля 2005 г. №84-О, и исходил из того, что прокурор обладает полномочиями применить меры прокурорского реагирования в случае выявления нарушений закона; в ходе проведения проверки соблюдения законодательства о противодействии коррупции было выявлено, что административный истец обязан был сообщить о возможном конфликте интересов, но не сдал этого, поэтому у прокурора имелись основания для вынесения представления.

Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства и исследованных в судебном заседании обстоятельствах дела.

Согласно частью 4.1 статьи 12.1 ФЗ №273-ФЗ лица, замещающие муниципальные должности обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновения личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта.

В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее ФЗ № 2202-1), предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

В случае установления факта нарушения закона прокурор вносит представление об устранении нарушений закона (часть 3 статьи 22 ФЗ № 2202-1).

Согласно статье 24 ФЗ № 2202-1 представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Исходя из данных правовых норм, прокурор в силу закона наделен полномочиями по вынесению актов прокурорского реагирования в случае выявления нарушений законодательства в целях их устранения; должностное лицо или орган, которому внесено представление, обязаны его рассмотреть и сообщить прокурору о принятом решении.

Пунктом 3 статьи 21 ФЗ № 2202-1 предусмотрено, что решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки.

19 декабря 2022 г. прокурором Куньинского района вынесено решение №75 о проведении проверки Администрации сельского поселения «Каськовская волость» с целью предупреждения и выявление нарушений, связанных с соблюдением требований антикоррупционного законодательства, на основании приказа прокурора Псковской области от 27 февраля 2020 г. №158 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции».

В соответствии с пунктом 4 статьи 21 ФЗ № 2202-1 срок проведения проверки не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки.

При этом данный закон не содержит требований о том, когда прокурор вправе вынести акт прокурорского реагирования – в ходе проверки или по ее окончанию, а также требований к написанию представления.

В связи с этим, доводы апеллянта о незаконности представления в связи с тем, что оно внесено до срока окончания проведения проверки и неуказания в нем даты проведения проверки, являются несостоятельным.

При осуществлении надзора за соблюдением действующего законодательства органы прокуратуры самостоятельно определяют методику и тактику осуществления надзорных мероприятий, порядок проводимых проверок, перечень и объем проверочных мероприятий, а также необходимость принятия конкретных мер прокурорского реагирования.

Наличие возбужденного уголовного дела в отношении сына Главы поселения свидетельствует о том, что правоохранительные органы выявили нарушения действующего законодательства.

Между тем, Глава поселения не сообщила в установленном частью 4.1 статьи 12.1 ФЗ №273-ФЗ порядке о возможном конфликте интересов, что давало основанию прокурору для принятия мер прокурорского реагирования.

В материалах административного дела имеется доклад о результатах проверки в отношении ФИО1, проведенной Управлением по вопросам противодействия коррупции Администрации Псковской области, согласно которому дана оценка не исполнению ФИО1 требований, предусмотренных частью 4.1 статьи 12.1 ФЗ №273-ФЗ, частью 7.1 статьи 40 ФЗ №131-ФЗ, пунктами 2, 3 статьи 7 Закона Псковской области от 14 июня 2006 г. № 556-ОЗ «О статусе главы городского (сельского) поселения».

В данном докладе (л.д.113) указано, что действия ФИО1 направлены на прекращение уголовного преследования ее сына, и указывают на воспрепятствование предварительному расследованию уголовного дела, квалификацию которым должны дать правоохранительные органы.

Между тем, в докладе сделаны выводы о том, что оснований для применения к Главе поселения ФИО1 мер ответственности не имеется (л.д. 114), а факт не исполнения ею требований закона об уведомлении Губернатора Псковской области о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов и принятию ею мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов при исполнении своих должностных обязанностей, считать не подтвердившимся.

Результаты проверки, изложенные в докладе, не являются обязательными ни для прокурора, ни для суда, поэтому указанные выводы правового значения для разрешения настоящего спора не имеют.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия считает, что прокурор действовал в рамках предоставленных законом полномочий; оспариваемое представление, а также изложенные в нем меры, направленные на устранение выявленных нарушений, соответствуют требованиям закона и обстоятельствам дела; оспариваемым представлением не нарушены права административного истца.

Доводы административного истца о том, что представление нарушает её права и свободы как высшего должностного лица муниципального образования, создает ей препятствия к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения и незаконно возлагает на нее обязанность признать факт причинения муниципальному бюджету ущерба в размере <данные изъяты> руб., являются несостоятельными, поскольку доказательств в подтверждение данных доводов не представлено.

Ссылаясь на личный конфликт с прокурором, Глава поселения не привела ни мотивов такого конфликта, ни доказательств в их подтверждение. В связи с этим, голословное утверждение истца не может быть принято судебной коллегией во внимание.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года № 84-0, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 ФЗ № 2202-1 органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Таким образом, правовые последствия для административного истца возникают не из оспариваемого представления прокурора, а из действий и решений, совершенных по результатам рассмотрения представления прокурора, которые предметом данного административного дела не являются.

Изложенные в представлении обстоятельства и допущенные Главой поселения нарушения законодательства нашли свое объективное подтверждение, поэтому оснований для признания представления незаконным не имеется.

Суд первой инстанции верно указал, что утверждение о личной заинтересованности прокурора является надуманным и голословным, ничем необоснованным.

В соответствии со статьи 14.4 Закона Псковской области №784-03 лицо, замещающее муниципальную должность, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.

В соответствии с пунктом 4 частью 2 статьи 74.1 ФЗ №131-Ф3 несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» являются основанием для удаления главы муниципального образования в отставку.

Таким образом, законодательством определены основания для удаления Главы муниципального образования в отставку.

Одним из оснований удаления Главы в отставку является несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей, которые установлены ФЗ № 273-ФЗ, соответственно, изложенное в представлении прокурора предложение о рассмотрении вопроса об удалении Главы сельского поселения «Каськовская волость» ФИО1 в отставку, основанное на нормах действующего законодательства, не может указывать на личный конфликт между Главой поселения и прокурором Куньинского района.

Таким образом, представление прокурора Куньинского района Псковской области от 22 декабря 2022г. № 02-24-2022, внесенное в адрес Собрания депутатов сельского поселения «Куньинская волость», соответствует требованиям законодательства, внесено надлежащим должностным лицом в рамках реализации предоставленных законом полномочий, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца и не создает препятствий к осуществлению им своих прав и свобод.

В связи с чем, отсутствует совокупность условий, необходимых для принятия решения об удовлетворении административного иска, предусмотренных положениями пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы судебная коллегия находит несостоятельными, по основаниям изложенным выше.

Судом первой инстанции правомерно отмечено, что представление силой принудительного исполнения не обладало. Представление прокурора направлено на устранение выявленных нарушений закона, требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур.

В соответствии с частью 9 статьи 226 КАС РФ судом проверены основания для внесения представления и сделан обоснованный вывод о наличии таковых, поскольку Главой сельского поселения допущено нарушение требований антикоррупционного законодательства, что и явилось основанием для применения прокурором мер прокурорского реагирования.

Доводы апелляционной жалобы о том, что решение Собрания депутатов сельского поселения «Каськовская волость» от 31 мая 2023 г. подтверждает факт несоответствия представления требованиям закона, нельзя признать обоснованными, поскольку представительный орган местного самоуправления не наделен полномочиями по признанию акта прокурорского реагирования незаконным.

Доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с решением суда первой инстанции, не содержат фактов, которые бы опровергали выводы суда, повторяют позицию изложенную в суде первой инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка судом первой инстанции.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые бы могли повлечь отмену судебного решения, не допущено.

Руководствуясь статьями 309 – 311 КАС РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛ

А:

Решение Великолукского районного суда Псковской области от 01 июня 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Главы Администрации сельского поселения «Каськовская волость» Куньинского района Псковской области ФИО1 - без удовлетворения.

На состоявшиеся судебные акты может быть подана кассационная жалоба через суд первой инстанции в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев.

Мотивированное определение изготовлено 11 августа 2023 г.

Председательствующий

Анашкина М.М.

Судьи

Качнов Д.Ю.

Ефимова С.Ю.