Судья Сайбель В.В. УИД 39RS0011-01-2023-000232-91

дело № 2а-508/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

№ 33а-4191/2023

26 июля 2023 года г.Калининград

Судебная коллегия по административным делам Калининградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Мухарычина В.Ю.,

судей Ивановой О.В., Быстровой М.А.

при секретаре Лиль Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» на решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 20 апреля 2023 года по административному иску прокурора Зеленоградского района Калининградской области в защиту интересов неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» в части несоблюдения требований законодательства о безопасности дорожного движения.

Заслушав доклад судьи Ивановой О.В., возражения прокурора Маркеловой Г.И., указавшей на законность и обоснованность решения суда, судебная коллегия

установила:

прокурор Зеленоградского района Калининградской области обратился в Зеленоградский районный суд с административным иском в защиту интересов неопределенного круга лиц, указав, что прокуратурой района была проанализирована деятельность органов местного самоуправления по соблюдению законодательства в сфере безопасности дорожного движения, в результате чего было установлено, что автомобильные дороги общего пользования, расположенные в границах муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» не имеют технических паспортов, в то время как указанный документ является единственным документом технического учета дорог и дорожных сооружений, определяющих фактическое состояние автомобильной дороги на протяжении всего срока службы, наличие которого необходимо для осуществления полномочий органов местного самоуправления по обеспечению безопасности дорожного движения. Так, отсутствуют технические паспорта на ул.Строителей в пос.Рыбачий, протяженностью 180 мп и на ул.Первомайская в пос.Морское, протяженностью 1200 мп. Согласно постановлению администрации № 1925 от 11.09.2020 года данные дороги являются дорогами местного значения и являются собственностью муниципального образования. Между тем, администрация не исполняет свою обязанность по паспортизации вышеуказанных автомобильных дорог, предусмотренную п.4.2.2 ГОСТ 33388-2015, что затрудняет своевременное планирование ремонта и содержания автомобильных дорог в целом, влияет на безопасность дорожного движения.

Ссылаясь на вышеуказанные обстоятельства, просил признать незаконным бездействие администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» в части несоблюдения требований законодательства о безопасности дорожного движения и законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации, обязать администрацию МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» в течение 6 месяцев со дня вступления решения в законную силу провести технический учет и паспортизацию вышеуказанных автомобильных дорог.

Кроме того, по тем же основаниям прокурор обратился в суд с аналогичным административным исковым заявлением в отношении автомобильных дорог, расположенных по ул.Заречная в пос.Рыбачий, протяженностью 450 мп, и ул.Степная в пос.Рыбачий, протяженностью 450 мп.

Приведенные выше административные дела по указанным административным исковым заявлениям прокурора были объединены в одно производство для совместного рассмотрения.

Решением Зеленоградского районного суда Калининградской области от 20 апреля 2023 года административный иск удовлетворен.

Признано незаконным бездействие администрации МО «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» в части несоблюдения требований законодательства о безопасности дорожного движения и законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации.

На администрацию муниципального образование «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» возложена обязанность в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу произвести технический учет и паспортизацию автомобильных дорог, расположенных в границах муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области», а именно дорог местного значения, расположенных в <...> протяженностью 450 мп, ул.Степная, протяженностью 450 мп, ул.Строителей, протяженностью 180 мп; в <...> протяженностью 1200 мп.

В апелляционной жалобе администрация муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» просит отменить решение суда первой инстанции как незаконное и необоснованное, принять по делу новое решение, которым оставить исковые требования без удовлетворения.

Выражая несогласие с решением суда, продолжает настаивать на приведенных в своих возражениях по существу административного иска доводах, ссылаясь на аналогичные изложенным при рассмотрении дела обстоятельства. Указывает на то, что суд неправильно установил имеющие значение для дела обстоятельства, дал неправильную оценку представленным доказательствам, неправильно применил нормы материального права, в связи с чем пришел к необоснованным выводам, изложенным в решении.

Судом не учтено, что на основании постановления администрации от 26 декабря 2016 года № 3179 МАУ «Плантаже» принадлежат на праве оперативного управления автомобильные дороги. В настоящее время МАУ «Плантаже» и МАУ «Благоустройство» выполняют мероприятия по подготовке и проведению конкурсных процедур для определения порядной организации по постановке автомобильных дорог местного значения на кадастровый учет, в связи с чем в феврале и марте 2023 года заключены соответствующие договоры.

Настаивает на том, что оспариваемого бездействия не установлено, поскольку все мероприятия распланированы исходя из возможностей местного бюджета в календарном году.

Полагает, что судом необоснованно возложена обязанность по техническому учету и паспортизации дорог, поскольку решение местных вопросов относится к компетенции администрации, при этом утверждение бюджета относится к полномочиям представительного органа. Прокурором не вносились предложения по вопросу увеличения средств бюджета. 24 марта 2023 года администрация обратилась в Окружной Совет депутатов муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» с просьбой об увеличении расходной части бюджета для осуществления технического учета и паспортизации автомобильных дорог. Указывает, что все земельные участки, расположенные в Национальном парке «Куршская Коса», относятся к федеральной собственности, при этом пос.Рыбачий и пос.Морское находятся на территории Национального парка «Куршская коса», в связи с чем полномочия в сфере дорожной деятельности на данной территории принадлежат Федеральному агентству по управлению государственным и ФГБУ «Национальный парк Куршская Коса». Полагает, что суду необходимо было привлечь в качестве заинтересованных лиц Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Территориальное управление Росимущества по Калининградской области и ФГБУ «Национальный парк Куршская Коса», поскольку права указанных заинтересованных лиц затрагиваются рассмотрением данного дела.

Также считает, что МАУ «Плантаже» подлежало привлечению в качестве соответчика, а Окружной Совет депутатов муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области»- заинтересованным лицом, в связи с чем имеются основания для рассмотрения дела по правилам производства в суде первой инстанции.

Указывает, что установленный судом срок исполнения решения суда является неразумным и необоснованным.

Кроме того, полагает, что прокурором пропущен срок обращения в суд с административным исковым заявлением.

В судебное заседание представители административного ответчика администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» и заинтересованного лица МАУ муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ» «Плантеже» не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, от представителя администрации муниципального образования постпило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, с учетом изложенного и положений статей 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия определила возможным рассмотреть дело в их отсутствие.

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда с учетом доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия не усматривает оснований для отмены решения, постановленного в соответствии с установленными обстоятельствами и требованиями закона.

Согласно положениям статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права, если оно привело к принятию неправильного решения.

Таких обстоятельств судом апелляционной инстанции не установлено.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что постановлением администрации муниципального образования «Зеленоградский городской округ» Калининградской области от 11 сентября 2020 года за № 1925 был утвержден перечень автомобильных дорог общего пользования местного муниципального образования «Зеленоградский городской округ».

В данный перечень включены следующие дороги: в <...> протяженностью 450 мп, ул.Степная, протяженностью 450 мп, ул.Строителей, протяженностью 180 мп; в <...> протяженностью 1200 мп.

Как установлено судом и не оспаривалось административным ответчиком, технический учет и паспортизация указанных автомобильных дорог общего пользования местного значения не проводились.

Разрешая спор и удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции, оценив установленные по делу обстоятельства применительно к приведенным в решении положениям Федерального закона от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», раздела IV Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной Приказом Минтранса России от 16 ноября 2012 года № 402, ГОСТ 33388-2015, Порядка проведения оценки технического состояния автомобильных дорог, утвержденного приказом Минтранса России от 07 августа 2020 года № 288, обоснованно исходил из того, что в обязанности административного ответчика входит содержание автомобильных дорог местного значения, том числе и их паспортизация, которая не исполнена, что влечет нарушение прав неограниченного круга лиц, проживающих в пределах муниципального образования, поскольку паспорт дороги является единственным документом технического учета, определяющим фактическое состояние автомобильной дороги на протяжении всего срока ее службы, и его отсутствие, с учетом информации которая должна быть отражена в паспорте, влияет на безопасность дорожного движения.

Учитывая необходимость организации работы по техническому учету и паспортизации дорог с привлечением специализированных организаций, работа с которыми возможна только в рамках Федерального закона от 05 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», суд установил срок для исполнения решения суда в течение одного года со дня вступления решения суда в законную силу.

С такими выводами суда первой инстанции судебная коллегия соглашается, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела, требованиям закона.

Доводы апелляционной жалобы на оценку законности решения суда не влияют и не ставят под сомнение правильность обжалуемого судебного постановления.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 08 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 257-ФЗ).

Статьей 3 названного закона определено, что автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы);

- дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог;

- ремонт автомобильной дороги - комплекс работ по восстановлению транспортно-эксплуатационных характеристик автомобильной дороги, при выполнении которых не затрагиваются конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности автомобильной дороги;

- содержание автомобильной дороги - комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В силу подпункта 4 пункта 9 Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог, утвержденной приказом Минтранса России от 16 ноября 2012 года № 402, в состав прочих работ по содержанию автомобильных дорог входит паспортизация автомобильных дорог и искусственных сооружений.

Приказом Росстандарта от 31 августа 2016 года № 1004-ст введен в действие «ГОСТ 33388-2015. Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к проведению диагностики и паспортизации», которым установлены общие требования и порядок выполнения работ по диагностике и паспортизации автомобильных дорог.

В соответствии с пунктом 4.2.2 ГОСТ 33388-2015 техническому учету и паспортизации подлежат все автомобильные дороги независимо от принадлежности, состояния и вида покрытия. Учет и паспортизацию проводят по каждой автомобильной дороге или ее части.

Паспорт составляется как на существующие, так и на вновь построенные (реконструированные) и введенные в эксплуатацию автомобильные дороги.

Автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц. К собственности муниципального района относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах населенных пунктов сельского поселения, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, и автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильных дорог местного значения городских поселений, частных автомобильных дорог (части 1 и 10 статьи 6 Федерального закона №257-ФЗ).

Частью 3 статьи 15 Федерального закона № 257-ФЗ предусмотрено, что осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 14, пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частью 1 статьи 13 Федерального закона № 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в том числе муниципальных районов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, установление порядка осуществления муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения, утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели, осуществление иных полномочий, отнесенных законодательством Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления.

Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Федерального закона № 257-ФЗ.

С учетом положений статей 34 и 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация является постоянно действующим исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, входит в структуру органов местного самоуправления наряду с другими органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Таким образом, как правильно указано судом, на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления законом возложена обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая деятельность по их техническому учету и паспортизации.

Вместе с тем, доказательств того, что администрацией принимались меры к техническому учету и паспортизации дорог, не представлено, в связи с чем суд пришел к обоснованному выводу о допущенном незаконном бездействии администрации в части несоблюдения требований законодательства о безопасности дорожного движения и законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации.

При этом представленные после вынесения решения суда документы о принятии мер к постановке дорог на кадастровый учет такими доказательствами признаны быть не могут.

Такое бездействие создает препятствия для осуществления государственного контроля за техническим состоянием дороги, безопасностью дорожного движения, а также для применения мер ответственности в случае выявления несоответствия состояния дорог установленным правилам и стандартам, что противоречит интересам неопределенного круга лиц при обеспечении безопасности дорожного движения.

Вопреки доводам апелляционной жалобы суд первой инстанции правильно определил субъектный состав лиц, участвующих в деле, в том числе, верно определил надлежащего ответчика по заявленным исковым требованиям.

Как указано выше, дороги местного значения находятся в ведении администрации, которой не обеспечена надлежащая дорожная деятельность в отношении данных дорог местного значения в границах муниципального образования, не приняты меры к обеспечению безопасности дорожного движения на них.

Вопреки утверждению администрации муниципального образования «Зеленоградский муниципальный округ Калининградской области» полномочий МАУ «Плантаже», связанных с осуществлением технического учета и паспортизации автомобильных дорог местного значения, Устав данного учреждения не содержит.

Ссылка ответчика на то, что дороги переданы в оперативное управление МАУ «Плантаже», не может быть принята во внимание, поскольку в силу разъяснений, изложенных в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 года «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» право оперативного управления на недвижимое имущество возникает с момента его государственной регистрации, тогда как таких доказательств материалы дела не содержат, в связи с чем муниципальное учреждение не может быть признано правообладателем данного недвижимого имущества на указанном праве.

Осуществление технического учета и паспортизации автомобильных дорог общего пользования местного значения в силу указанных выше нормативных положений отнесено к предмету деятельности администрации муниципального округа «Зеленоградский муниципальный округ».

МАУ «Плантаже» не является органом местного самоуправления, соответственно, исполнение обязанности по организации дорожного движения обоснованно возложено на Администрацию как орган местного самоуправления, которая при исполнении такой возложенной на собственника законом обязанности самостоятельно определяет непосредственного исполнителя.

Таким образом, именно администрация является надлежащим ответчиком по заявленным прокурором требованиям.

Довод жалобы о необходимости привлечения представительного органа муниципального образования заинтересованным лицом подлежит отклонению, поскольку права и обязанности данного органа не были затронуты при разрешении административного дела.

Довод жалобы о том, что представительный орган муниципального образования наделен полномочиями по принятию планов, бюджетов и программ развития не может быть принят во внимание, поскольку бездействие при осуществлении данных полномочий предметом настоящего спора не является.

Ссылки жалобы на установленный порядок формирования бюджета, полномочия представительного органа муниципального образования в этой области, ограниченность финансирования, необходимость осуществления конкурентных процедур для исполнения решения суда не влекут отмену решения суда, поскольку приведенные обстоятельства не освобождают администрацию как орган местного самоуправления от исполнения требований закона при осуществлении полномочий в области дорожной деятельности, а также полномочий собственника имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Довод жалобы со ссылкой на то, что к участию в деле не привлечены в качестве заинтересованных лиц Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, Территориальное управление Росимущества по Калининградской области и ФГБУ «Национальный парк Куршская Коса», также не свидетельствуют о наличии оснований для отмены законного и обоснованного решения суда, учитывая при этом, что судом не принято решение о правах и об обязанностях указанных лиц.

Доводы жалобы об ограничении судом права администрации на самостоятельное решение вопросов местного значения являются необоснованными, так как заявленные требования направлены на понуждение ответчика исполнить возложенные на него законом обязанности, поэтому не могут расцениваться как вмешательство в компетенцию в области муниципального управления, при этом отсутствие необходимых денежных средств не является законным основанием для освобождения ответчика от исполнения возложенных законом обязанностей.

Ссылка административного ответчика на то, что неисполнение обязанности по техническому учету и паспортизации дорог не связано с безопасностью дорожного движения, также не может быть признана обоснованной.

Пунктами 4.2.1, 4.2.2 ГОСТ 33388-2015 предусмотрено, что паспортизация автомобильных дорог выполняется на основе технического учета, по результатам которого предусматривается получение полной информации о наличии автомобильных дорог, их протяженности, техническом состоянии, качестве, степени износа отдельных конструктивных элементов, информации о наличии и состоянии инженерного оборудования, обустройства и обстановки дорог, линейных зданий и сооружений. Данные паспортизации используются для учета дорог, оценки их состояния и рационального планирования работ по дальнейшему развитию дорожной сети. Они могут являться исходной информацией для диагностики автомобильных дорог.

С учетом изложенного паспортизация дорог, относящаяся к прочим работам по их содержанию, в результате которой устанавливается полная информация о наличии автомобильных дорог, их протяженности, техническом состоянии, качестве, степени износа отдельных конструктивных элементов, информации о наличии и состоянии инженерного оборудования, обустройства и обстановки дорог, линейных зданий и сооружений, напрямую связана с безопасностью дорожного движения.

Указание административного ответчика о необходимости установления срока исполнения решения суда в течение трех лет подлежит отклонению.

В соответствии со статьей 187 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации решение суда приводится в исполнение после вступления его в законную силу, за исключением случаев немедленного исполнения, в порядке, установленном федеральным законом. Суд вправе указать предельные сроки исполнения решения суда в соответствии с характером соответствующих требований.

Вопреки доводам апелляционной жалобы установленный судом первой инстанции срок для исполнения решения суда является разумным и обеспечивает соблюдение баланса интересов сторон, учитывает необходимость организации работы по паспортизации дороги с привлечением специалистов, специализированных организаций, работа с которыми возможна только в пределах Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок, товаров, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Доводы жалобы о том, что прокурором пропущен трехмесячный срок обращения с административным исковым заявлением в суд также признаются судебной коллегией несостоятельными.

Согласно части 1.1 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации если настоящим Кодексом или другим федеральным законом не установлено иное, административное исковое заявление об оспаривании бездействия органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа либо организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть подано в суд в течение срока, в рамках которого у указанных лиц сохраняется обязанность совершить соответствующее действие, а также в течение трех месяцев со дня, когда такая обязанность прекратилась.

Поскольку оспариваемое бездействие носит длящийся характер и на момент подачи административного иска не устранено, тем самым у административного ответчика сохраняется обязанность совершить соответствующее действие по устранению допущенных нарушений требований законодательства о безопасности дорожного движения и законодательства об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации, срок оспаривания бездействия административным истцом не пропущен, в связи с чем основания для отказа в удовлетворении административного иска, предусмотренного частью 8 статьи 219 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Таким образом, доводы жалобы не содержат фактов, которые не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда.

С учетом изложенного судебная коллегия не находит оснований для отмены обжалуемого решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Зеленоградского районного суда Калининградской области от 20 апреля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана в Третий кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи: