Каменская М.Г.
УИД 61RS0010-01-2022-003399-68
Дело № 33а-10379/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
5 июля 2023 года г. Ростов-на-Дону
Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе: председательствующего Новиковой И.В.,
судей: Масягиной Т.А., Сачкова А.Н.,
при секретаре Ткачеве Е.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным» к Батайской городской Думе, заинтересованное лицо: ФИО1, о признании незаконным решения, обязании устранить допущенные нарушения,
по апелляционным жалобам ФИО1, Батайской городской Думы на решение Батайского городского суда Ростовской области от 7 апреля 2023 года.
Заслушав доклад судьи Масягиной Т.А., судебная коллегия по административным делам
установила:
Ростовская областная общественная правозащитная организация «Быть услышанным» обратилась в суд с административным исковым заявлением к Батайской городской Думе о признании незаконным решения, обязании устранить допущенные нарушения.
В обоснование заявленных требований Ростовской областной общественной правозащитной организацией «Быть услышанным» указано на то, что Батайской городской Думой 21.09.2022 принято решение № 235 «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1, которым, по мнению административного истца, нарушено Положение о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска», а также права, свободы и законные интересы административного истца и неопределенного круга лиц.
В административном исковом заявлении административный истец ссылается на то, что звание «Почетный гражданин города Батайска» является высшей формой поощрения граждан перед городом и присваивается за особо выдающиеся личные заслуги в сфере общественной, государственной или муниципальной деятельности, профессиональные успехи, за значительные достижения в области науки, культуры, спорта, общественно-политической и административно-хозяйственной деятельности. При этом, у ФИО1 такие заслуги и значительные достижения отсутствуют, поскольку из ответов прокуратуры города Батайска от 02.06.2022 № 529ж-2021/Он531-22 и администрации города Батайска от 30.05.2022 № 51.05/1288 следует, что на территории города Батайска имели место случаи массового заболевания детей в дошкольных учреждениях, также выявлены факты нарушений санитарного законодательства, в связи с чем начальнику управления образования г. Батайска ФИО1 прокуратурой вносилось 3 представления, возбуждены 2 уголовных дела, к дисциплинарной ответственности привлечено 82 должностных лица, к административной ответственности привлечено 36 должностных лиц.
Эти «выдающиеся заслуги» в административно-хозяйственной деятельности Управления образования города Батайска под руководством ФИО1 создали предпосылки и привели к заражению «сальмонеллой» в августе 2021 года 144 ребенка МБ ДОУ №27 «Алые паруса».
Кроме того, начальником Управления образования города Батайска ФИО1 было подано исковое заявление о защите деловой репутации (дело №2-1809/2022) к группе граждан, дети которых пострадали от заражения «сальмонеллой», и которое оставлено без удовлетворения Батайским городским судом Ростовской области.
После участия в судебном процессе по делу №2-1809/2022, Ростовской областной общественной правозащитной организацией «Быть услышанным» 19.09.2021 за исх. № 142 подан протест в Батайскую городскую Думу, который не был доведен до депутатов согласно протоколу № 42 заседания Батайской городской Думы седьмого созыва от 21.09.2022, чем, по мнению административного истца, нарушены его права.
Административный истец также полагал, что административным ответчиком нарушен порядок присвоения звания «Почетный гражданин города Батайска». Факт присвоения звания «Почетный гражданин города Батайска» - ФИО1 среди жителей города Батайска не нашел всеобщего одобрения, на Интернет ресурсах большинство отзывов за кандидатуру ФИО1 имели отрицательный характер.
На основании изложенного, административный истец просил суд признать незаконным решение Батайской городской Думы от 21.09.2022 №235 «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1; обязать административного ответчика устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод административного истца путем доведения протеста Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным» от 19.09.2022 до депутатов Батайской городской Думы.
Решением Батайского городского суда Ростовской области от 7 апреля 2023 года решение Батайской городской Думы от 21.09.2022 № 235 «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 признано незаконным. В удовлетворении остальной части заявленных Ростовской областной общественной правозащитной организацией «Быть услышанным» административных исковых требований судом отказано.
В апелляционной жалобе ФИО1 просит решение Батайского городского суда Ростовской области от 7 апреля 2023 года отменить, принять по делу новое решение, которым требования административного искового заявления Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным», оставить без удовлетворения.
В обоснование доводов апелляционной жалобы заявителем указано на то, что порядок присвоения звания «Почетный гражданин города Батайска» нарушен не был.
Также заявитель сослался на то, что судом сделан неверный вывод об обязательном заполнении главой администрации города Батайска формы представления, в том числе, и об обязательном получении резолюции главы администрации на представлении при выделении денежных средств из бюджета города после присвоения лицу звания «Почетный гражданин города Батайска», поскольку подпись главы администрации имеется в листе согласования к проекту решения и он присутствовал на заседании Батайской городской Думы.
Заявитель обращает внимание и на то, что спорным решением звание «Почетный гражданин города Батайска» присвоено исключительно ФИО1 Льготы, данным решением, не предусмотрены.
По мнению заявителя, выводы суда, о подготовке представлений от всех организаций одним лицом, ввиду составления документов и направления их в адрес администрации в одну и туже дату, основан исключительно на предположениях.
Как указано заявителем апелляционной жалобы, предварительное и всестороннее обсуждение претендентов на соискание звания «Почетный гражданин города Батайска» имело место, поскольку статья о кандидатах на присвоение звания «Почетный гражданин города Батайска» была опубликована в газете «Батайское время», в телеграмм каналах «Батайск город», «Батайск на связи». Кроме того, проект решения был размещен на официальном сайте Батайской городской Думы. Однако, отрицательные комментарии за присвоение ФИО1 Почетного звания не свидетельствуют о нарушении порядка присвоения звания, поскольку решение о присвоении звания относится к исключительной компетенции депутатов Батайской городской Думы.
Положением о присвоении Почетного звания, по мнению заявителя, не предусмотрено минимальное количество организаций, необходимых для выдвижения ходатайства о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска».
Заявитель обращает внимание на то, что пятилетний срок присвоения Почетного звания в данном случае не нарушен, так как решением Батайской городской Думы от 30.03.2022 № 196 внесены изменения в Положение о присвоении Почетного звания, согласно которым п. 2.1 Положения о присвоении Почетного звания дополнен абзацем шестым, устанавливающим, что срок, предусматривающий рассмотрение кандидатуры раз в пять лет, не распространяется на случаи присвоения Почетного звания досрочно. Вывод суда о нарушении пятилетнего срока присвоения Почетного звания ФИО1 с даты присвоения Почетного звания ФИО5 (31.07.2019) досрочно в честь 250-летия города Батайска является ошибочным.
При рассмотрении дела по существу, как указал заявитель, судом первой инстанции не было установлено нарушений прав и законных интересов административного истца, равно как и не установлено, наделена ли Ростовская областная общественная правозащитная организация «Быть услышанным» полномочиями по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
Батайской городской Думой также подана апелляционная жалоба, в которой заявитель просит решение Батайского городского суда Ростовской области от 7 апреля 2023 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.
В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает на то, что суд первой инстанции при рассмотрении дела не установил какие права, свободы и законные интересы административного истца нарушены, судом не установлено наделена ли Ростовская областная общественная правозащитная организация «Быть услышанным» полномочиями по защите прав и законных интересов неопределенного круга лиц.
Заявитель сослался на то, что пятилетний срок присвоения Почетного звания в данном случае не нарушен, поскольку решением Батайской городской Думы от 26.08.2015 № 62 звание «Почетный гражданин города Батайска» присвоено ФИО6 Следующий срок присвоения Почетного звания – 2020 год. В 2019 году Почетное звание присвоено ФИО5 (решение от 31.07.2019) досрочно в честь 250-летия города Батайска. Решением Батайской городской Думы от 30.03.2022 № 196 п. 2.1 Положения о присвоении Почетного звания дополнен абзацем шестым, устанавливающим, что срок, предусматривающий рассмотрение кандидатуры один раз в пять лет, не распространяется в случае присвоения Почетного звания досрочно.
Заявитель обратил внимание на то, что до настоящего времени в Батайскую городскую Думу не поступило ни одного письменного (устного) возражения от граждан, проживающих на территории города, относительного принятого решения о присвоении ФИО1 Почетного звания.
Представитель ФИО1 по доверенности ФИО3 в судебное заседание апелляционной инстанции явился, доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение Батайского городского суда Ростовской области от 7 апреля 2023 года отменить, вынести новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным» отказать.
Представитель Батайской городской Думы ФИО4, действующий на основании доверенности, в судебном заседании апелляционной инстанции доводы апелляционной жалобы подержал, просил решение Батайского городского суда Ростовской области от 7 апреля 2023 года отменить, вынести новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным» отказать.
Председатель Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным» ФИО7 в судебном заседании апелляционной инстанции просил решение Батайского городского суда Ростовской области от 7 апреля 2023 года оставить без изменения, апелляционные жалобы ФИО1, Батайской городской Думы – без удовлетворения.
В отсутствие ФИО1, извещенной о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, дело рассмотрено в порядке ст. 150 КАС Российской Федерации.
Изучив материалы дела, доводы апелляционных жалоб, выслушав явившихся в судебное заседание апелляционной инстанции лиц, судебная коллегия по административным делам приходит к следующим выводам.
Частично удовлетворяя административные исковые требования Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным», суд первой инстанции исходил из того, что решение Батайской городской Думы № 235 от 21.09.2022 «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 принято без учета характеризующих материалов на кандидата, имеющихся в общем доступе в сети «Интернет», без учета общественного мнения о кандидате, а также с нарушением процедуры принятия решения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска», регламентированной Положением о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска».
С указанными выводами суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может по приведенным ниже мотивам.
Положения ч. 1 ст. 218 КАС Российской Федерации предоставляют гражданину и юридическому лицу право обратиться в суд, в том числе с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.
По смыслу положений ст. 227 КАС Российской Федерации для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.
При отсутствии хотя бы одного из названных условий оспариваемые решения, действия (бездействие) соответствующих органов и должностных лиц не могут быть признаны незаконными.
Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в п.п. 1, 2 ч. 9 ст. 226 КАС Российской Федерации, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в п.п. 3, 4 ч. 9 и ч. 10 названной статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).
Порядок присвоения звания «Почетный гражданин города Батайска» регламентируется Положением о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска», утвержденным решением Батайской городской Думы от 25.02.2011 № 104 (Том 3 л.д. 71-74).
Согласно разделу 1 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» звание «Почетный гражданин города Батайска» является высшей формой поощрения граждан перед городом и присваивается за особо выдающиеся личные заслуги в сфере общественной, государственной или муниципальной деятельности, профессиональные успехи, за значительные достижения в области науки, культуры, спорта, общественно-политической и административно-хозяйственной деятельности.
Почетное звание присваивается пожизненно жителям и уроженцам города Батайска, приумножившим историко-культурные традиции и славу города своим трудом, заслужившим широкую известность и авторитет в городе и за его пределами.
Почетное звание является высшим знаком признательности жителей города Батайска.
Согласно п. 2.1 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» кандидатуры на присвоение Почетного звания рассматриваются комиссией один раз в пять лет.
Кандидатуры на присвоение Почетного звания могут быть рассмотрены и ранее установленного срока в случаях: совершения выдающегося, мужественного или героического поступка; в канун юбилейных или знаменательных дат города Батайска.
Срок, установленный абзацем 2 п. 2.1 на присвоение Почетного звания не распространяется в случае присвоения Почетного звания досрочно.
В п. 2.1.1 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» указано, что звание «Почетный гражданин города Батайска» может быть присвоено лицу, имеющему одно из следующих поощрений: почетная грамота Батайской городской Думы; почетная грамота администрации города Батайска». Отсутствие поощрений, указанных в настоящем пункте, не препятствует присвоению Почетного звания за совершение выдающегося, мужественного и героического поступка.
Правом на выдвижение кандидатуры на присвоение Почетного звания обладают: депутаты Батайской городской Думы не менее одной трети от установленной численности депутатов; председатель Батайской городской Думы – глава города Батайска; глава администрации города Батайска; городские общественные, политические профсоюзные, религиозные организации или их правомочные органы; трудовые коллективы предприятий, организаций, учреждений, независимо от их организационно-правовой формы. Возбуждение вопроса и представление кандидатов на присвоение Почетного звания производятся при их согласии. Выдвижение претендентов на соискание Почетного звания предусматривает их предварительное и всестороннее обсуждение в коллективах, органах местного самоуправления, общественных объединениях, средствах массовой информации (п. 2.2 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска»).
Из п. 2.3 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» следует, что для рассмотрения вопроса о присвоении Почетного звания прилагаются следующие документы: представление на присвоение Почетного звания; биография кандидата на присвоение Почетного звания; характеристика на кандидата на присвоение Почетного звания; выписка из протокола общего собрания (конференции) трудового коллектива, общественных, политических, религиозных организаций с ходатайством о присвоении Почетного звания; фотографии цветные. К представлению могут прилагаться публикации, фотографии и другие материалы, подтверждающие достижение кандидатом выдающихся результатов и его клад в развитие города Батайска.
Форма представления на присвоение звания «Почетный гражданин города Батайска» является приложением № 1 к Положению о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска».
Как следует из п. 2.4 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» все поступающие в администрацию города Батайска и Батайской городской Думы представления о присвоении Почетного звания направляются в организационный отдел администрации города Батайска. После проверки представленных наградных документов и материалов они передаются в Комиссию по присвоению звания «Почетный гражданин города Батайска».
Решение комиссии направляется в Батайскую городскую Думу для подготовки проекта решения Батайской городской Думы в установленном порядке (п. 2.5 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска»).
Проект решения о присвоении Почетного звания рассматривается на открытом заседании Батайской городской Думы (п. 2.6 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска»).
Как указано в п. 2.7 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» решение о присвоении Почетного звания принимается открытым голосованием не менее половины голосов от общего числа депутатов и оформляется решением Батайской городской Думы.
Из материалов дела следует, что решением Батайской городской Думы от 21.09.2022 № 235 звание «Почетный гражданин города Батайска» присвоено ФИО1 (Том 1 л.д. 7).
06.09.2022 в администрацию города Батайска с ходатайствами о присвоении ФИО1 звания «Почетный гражданин города Батайска» на основании п. 2.2 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» обратились четыре организации: ООО «Дон-экспресс», ООО «АРМстрой», Батайская городская организация общероссийского профсоюза образования и Комитет территориального общественного самоуправления № 17 (Том 1 л.д. 35, 50, 67, 83).
К ходатайствам были приложены следующие документы: представления на присвоение почетного звания по форме приложения № 1 к Положению о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска»; выписки из протоколов общего собрания трудовых коллективов; фотографии; копия почетной грамоты администрации города Батайска; согласие ФИО1 на возбуждении вопроса и представление к званию «Почетный гражданин города Батайска» от 02.09.2022; биография ФИО1(Том 1 л.д. 36-49, 51-65, 68-81, 84-96), что соответствует п. 2.3 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска».
Предварительное и всестороннее обсуждение претендентов на соискание звания «Почетный гражданин города Батайска» имело место в средствах массовой информации. Так, статья о кандидатах на присвоение звания «Почетный гражданин города Батайска» была опубликована в газете «Батайское время» (Том 2 л.д. 33-34, 186-191), в телеграмм каналах «Батайск город» (Том 2 л.д. 140-141, 192-204), «Мой Батайск» (Том 2 л.д 180-85, 205-208), «Батайск на связи». Кроме того, проект решения был размещен на официальном сайте Батайской городской Думы, что соответствует п. 2.2. Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска».
Кандидатура ФИО8 на присвоение звания «Почетный гражданин города Батайска» обсуждалась в трудовых коллективах, организации которых обратились с ходатайствами о присвоении Почетного звания, что следует из выписок из протоколов организаций (Том 1 л.д. 44, 59-60,75-76, 91), и что соответствует п. 2.2. Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска».
Документы, поступившие в администрацию города Батайска, в соответствии с п. 2.4 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» были переданы в Комиссию по присвоению звания «Почетный гражданин города Батайска».
Порядок деятельности Комиссии по присвоению звания «Почетный гражданин города Батайска» регламентируется Положением о комиссии по присвоению звания «Почетный гражданин города Батайска» (далее – Положение о комиссии) (Том 3 л.д. 81-82).
В п. 1.3 Положения указано, что комиссия в своей деятельности руководствуется Уставом муниципального образования «Город Батайск», Положением о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска», настоящим Положением.
Состав комиссии по присвоению звания «Почетный гражданин города Батайска» утвержден решением Батайской городской Думы от 25.02.2022 (Том 3 л.д. 69-70).
В состав комиссии по присвоению звания «Почетный гражданин города Батайска» входят: ФИО11 – первый заместитель главы администрации города Батайска, председатель комиссии; ФИО12 – заместитель председателя Батайской городской Думы, заместитель председателя комиссии; ФИО13 – начальник организационного отдела администрации города Батайска, секретарь комиссии; ФИО14 – почетный гражданин города Батайска (по согласованию); ФИО15 – председатель общественного совета при администрации города Батайска; ФИО16 – депутат Батайской городской Думы, председатель комиссии по местном самоуправлению; ФИО2 – заместитель главы администрации города по социальным вопросам; ФИО17 – депутат Батайской городской Думы, председатель постоянной комиссии по социальным вопросам; ФИО18 – председатель Батайского отделения Ростовской региональной организации «Российский Союз ветеранов Афганистана (по согласованию); ФИО5 (отец ФИО9) – настоятель Свято-Троицкого храма (по согласованию) (Том 3 л.д. 80).
Из положений п. 2.3 Положения о комиссии следует, что Комиссия: утверждает план работы Комиссии; информирует общественность об установленном порядке приема наградных документов, выдвинутых на соискание звания «Почетный гражданин города Батайска»; принимает на рассмотрение поступающие наградные документы и материалы кандидатов на соискание звания, проверяет правильность оформления наградных документов, представленных организационным отелом администрации города Батайска, в соответствии с Положением о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска», осуществляет их экспертизу; подготовку предложений о присуждении звания и представление их в Батайскую городскую Думу; контроль оформления наградных документов, организацию их вручения, выплаты денежного вознаграждения, предоставления льгот и преимуществ Почетным гражданам.
Решение Комиссии принимается простым голосованием. В случае возникновения разногласий окончательный результат определяется путем тайного голосования. Принятые решения оформляются протоколами, которые подписывает председатель, заместитель председателя) (п. 2.5 Положения о комиссии).
Комиссия отклоняет представление о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» в случае его несоответствия требованиям Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» (п. 3.2 Положения о комиссии).
Решение Комиссии направляется в Батайскую городскую Думу для подготовки проекта решения Батайской городской Думы (п. 3.3 Положения о комиссии).
09.09.2022 состоялось заседание комиссии по присвоению звания «Почетный гражданин города Батайска», на котором, как следует из протокола заседания комиссии (Том 1 л.д. 30-31), были рассмотрены четыре представления с наградными документами о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 На заседании Комиссии присутствовали 6 членов Комиссии из 10 установленной численности членов Комиссии. Комиссией при проверке представленных документов каких-либо нарушений выявлено не было. По результатам рассмотрения представлений с наградными документами комиссией по присвоению звания «Почетный гражданин города Батайска» принято решение о представлении к званию «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 При этом, по всем вопросам, рассмотренным на заседании Комиссии, были приняты единогласные решения. Протокол заседания Комиссии подписан заместителем председателя Комиссии ФИО12 Указанные обстоятельства соответствуют п.п. 2.3, 2.5 Положения о комиссии.
12.09.2022 представления на присвоение звания «Почетный гражданин города Батайска» с приложенными документами, а также протокол заседания комиссии по присвоению звания «Почетный гражданин города Батайска» были переданы председателю Батайской городской Думы ФИО19 (Том 3 л.д. 173-174), что соответствует п. 2.5 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска».
Одним из документов, направленных комиссией по присвоению звания «Почетный гражданин города Батайска» в Батайскую городскую Думу был проект решения «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1, подготовленный управляющим по делам администрации города Батайска ФИО20 (Том 3 л.д.175-176).
В п. 1 проекта решения «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1, подготовленном управляющим по делам администрации города Батайска ФИО20, ошибочно указано: «За личный вклад в военно-патриотическое и духовно-нравственное воспитание молодежи города Батайска присвоить звание «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1». Между тем, основанием к присвоению ФИО1 почетного звания явились: выдающиеся личные заслуги в сфере общественной, муниципальной деятельности, профессиональные успехи, значительные достижения в области науки, общественно-политической и административно-хозяйственной деятельности.
Ввиду наличия ошибок в представленном проекте решения, а также в соответствии с Положением о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска», 13.09.2022 председателем Батайской городской Думы – главой города Батайска ФИО19 начальнику организационно-правового отдела аппарата Батайской городской Думы ФИО21 было поручено подготовить проект решения Батайской городской Думы о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 (Том 3 л.д. 172).
ФИО21 был подготовлен проект решения «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 (Том 3 л.д. 58), что соответствует п. 2.5 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска».
На листе согласования к проекту решения Батайской городской Думы «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 указано, что проект подготовлен начальником организационно-правового отдела аппарата Батайской городской Думы ФИО21, проект внесен председателем Батайской городской Думы – главой города Батайска ФИО19, проект согласован - главой администрации города Батайска ФИО11, заместителем главы администрации города Батайска по бюджету и финансам – начальником Финансового Управления города Батайска ФИО22, заместителем главы администрации города Батайска по социальным вопросам ФИО2, управляющим делами администрации города Батайска ФИО20, заместителем начальника юридического отдела администрации города Батайска ФИО23 (Том 3 л.д. 59).
14.09.2022 проект решения «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 был направлен в комиссию по местному самоуправлению, организационным вопросам, безопасности и правопорядку, связям с политическими партиями и общественными объединениями, военнослужащими средствами массовой информации Батайской городской Думы, согласно резолюции председателя Батайской городской Думы – главы города Батайска ФИО19 (Том 3 л.д. 58).
15.09.2022 постоянной комиссией по местному самоуправлению, организационным вопросам, безопасности и правопорядку, связям с политическими партиями и общественными объединениями, военнослужащими, средствами массовой информации Батайской городской Думы принято решение о внесении проекта решения «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 на заседание городской Думы в представленной редакции (Том 1 л.д. 97).
Распоряжением Батайской городской Думы от 13.09.2022 № 19 «О созыве внеочередного сорок второго заседания Батайской городской Думы седьмого созыва» было принято решение о созыве внеочередного сорок второго заседания Батайской городской Думы седьмого созыва 21.09.2022 в 15 часов 00 минут (Том 1 л.д. 98-100).
В п. 2 данного распоряжения указано, что внеочередное заседание Батайской городской Думы созывается в соответствии со ст. 29 Регламента Батайской городской Думы с целью рассмотрения, в том числе и проекта решения Батайской городской Думы «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска».
К распоряжению также была приложена повестка дня Батайской городской Думы седьмого созыва, одним из вопросов которой являлся вопрос «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1
Согласно протоколу № 42 Очередного сорок второго заседания Батайской городской Думы седьмого созыва от 21.09.2022 оспариваемое решение принято на сорок втором заседании Батайской городской Думы седьмого созыва (Том 1 л.д. 105-111), что соответствует п. 2.6 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска».
На заседании Батайской городской Думы присутствовало 18 депутатов из 25 установленной численности депутатов. Согласно представленным результатам голосования по вопросу присвоения звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 проголосовало 14 – «За», 2 – «Против», 2 – «Воздержалось». Поправок к проекту решения не поступало (п. 2.7 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска»).
С выводами суда первой инстанции об отсутствии допустимых и достаточных доказательств, подтверждающих всеобщее обсуждение кандидатуры ФИО1 на присвоение звания «Почетный гражданин города Батайска», судебная коллегия согласиться не может, поскольку предварительное и всестороннее обсуждение претендентов на соискание звания «Почетный гражданин города Батайска» имело место, и данное обстоятельство подтверждается материалами дела. Так, статья о кандидатах на присвоение звания «Почетный гражданин города Батайска» была опубликована в газете «Батайское время» (Том 2 л.д. 33-34, 186-191), в телеграмм каналах «Батайск город» (Том 2 л.д. 140-141, 192-204), «Мой Батайск» (Том 2 л.д 180-85, 205-208), «Батайск на связи». Кроме того, проект решения был размещен на официальном сайте Батайской городской Думы. Отрицательные комментарии за присвоение ФИО1 Почетного звания не свидетельствует о нарушении порядка присвоения звания, поскольку решение о присвоении звания, как указано выше, относится к исключительной компетенции депутатов Батайской городской Думы.
Судебная коллегия также считает необоснованными выводы суда первой инстанции об отсутствии всеобщего обсуждения в трудовых коллективах организаций, которые внесли представления на присвоение звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1, в частности, Батайской городской организации Профессионального союза работников народного образования и науки Российской Федерации и Комитета территориального общественного самоуправления № 17.
Так, согласно п. 1 ст. 23 Устава Профессионального союза работников народного образования и науки Российской Федерации выборным коллегиальным постоянно действующим руководящим органом первичной профсоюзной организации является профсоюзный комитет.
Профсоюзный комитет ходатайствует о награждении членов Профсоюза, профсоюзных работников и профсоюзного актива государственными, ведомственными и профсоюзными наградами (п. 3.22 ст. 23 Устава).
Согласно выписки из протокола заседания президиума Батайской городской организации Профессионального союза работников народного образования и науки Российской Федерации от 02.09.2022 № 38 все члены профсоюзного комитета в количестве 11 человек единогласно проголосовали за утверждение ходатайства о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 (Том 1 л.д. 75-76).
В п. 7.1 Устава Территориального общественного самоуправления № 17 указано, что высшим органом ТОС является конференция граждан, обладающих правом на участие в территориальном общественном самоуправлении на территории ТОС.
Как следует из протокола учредительной конференции граждан, Территориального общественного самоуправления № 17 от 01.02.2020 избран Комитет территориального общественного самоуправления № 17 (Том 1 л.д. 178-181).
Согласно выписке из протокола Комитета территориального общественного самоуправления № 17 от 02.09.2022 № 7 на заседании комитета присутствовало 9 человек, которые единогласно проголосовали за утверждение ходатайства о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 (Том 1 л.д. 91).
Из изложенного следует, что за утверждение ходатайств о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 проголосовали полномочные лица трудовых коллективов организаций, обратившихся с ходатайствами о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1
Кроме того, помимо указанных организаций с ходатайствами о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 обратились также ООО «АРМстрой» и ООО «Дон-Экспресс». При этом, законность представленных документов этими организациями судом первой инстанции под сомнение не поставлена. Также оснований ставить под сомнение законность документов, представленных ООО «АРМстрой» и ООО «Дон-Экспресс», не находит и судебная коллегия. Более того, Положение о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» не содержит указаний на минимальное количество организаций, которые могут ходатайствовать за присвоение указанного звания.
Изложенный в решении вывод суда о том, что представления на выдвижение кандидатуры ФИО1 от организаций ООО «АРМстрой», ООО «Дон-Экспресс», Комитета территориального общественного самоуправлении № 17, Батайской городской организации Профессионального союза работников народного образования и науки Российской Федерации подготовлены одним лицом не основан на представленных в материалы дела доказательствах. Вопреки выводам суда первой инстанции, представления указанных выше организаций подписаны различными лицами, протоколы собраний трудовых коллективов отличны по содержанию.
Судебная коллегия не может согласиться и с выводом суда первой инстанции о нарушении административным ответчиком п. 2.1 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска», регламентирующего пятилетний срок присвоения звания «Почетный гражданин города Батайска» ввиду следующего.
В п. 2.1 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» указано, что кандидатуры на присвоение Почетного звания рассматриваются комиссией один раз в пять лет.
Кандидатуры на присвоение Почетного звания могут быть рассмотрены и ранее установленного срока в случаях: совершения выдающегося, мужественного или героического поступка; в канун юбилейных или знаменательных дат города Батайска.
Установленный Положением о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» пятилетний срок при разрешении вопроса о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 не нарушен.
Так, Решением Батайской городской Думы от 26.08.2015 № 62 звание «Почетный гражданин города Батайска» присвоено ФИО6
31.07.2019 звание «Почетный гражданин города Батайска» досрочно в честь 250-летия города Батайска присвоено ФИО5
В Положении о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» указано, что срок, установленный абзацем вторым п. 2.1 Положения на присвоение Почетного звания, не распространяется в случае присвоения Почетного звания досрочно.
Как было установлено судом апелляционной инстанции и не оспаривалось сторонами в судебном заседании апелляционной инстанции, до момента присвоения ФИО1 звания «Почетный гражданин города Батайска» – 21.09.2022, данное звание присваивалось только ФИО6 – 26.08.2015 и досрочно ФИО5 – 31.07.2019. В 2020 и 2021 годах инициатив о присвоении Почетного звания не поступало.
Положение о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» запрет на присвоение Почетного звания по истечении пятилетнего срока не содержит, в нем указано лишь на то, что данное звание не может быть присвоено ранее наступления установленного срока.
По приведенным мотивам, судебная коллегия, считает, что установленный п. 2.1 Положения о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» срок присвоения звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 не нарушен.
Выводы суда первой инстанции о том, что депутатам Батайской городской Думы для рассмотрения был передан проект решения, подготовленный неуполномоченным лицом – управляющей делами администрации города Батайска ФИО20, также подлежат отклонению судебной коллегией, поскольку, как указано выше, в связи с допущенной в проекте решения, согласованного ФИО20, ошибкой в указании основания присвоения ФИО1 Почетного звания, на заседание Батайской городской Думы был внесен проект решения, подготовленный уполномоченным лицом – начальником организационно-правового отдела аппарата Батайской городской Думы ФИО21 При этом, иной проект решения, подготовленный данным лицом, материалы дела не содержат. Лист согласования проекта решения Батайской городской Думы от 21.09.2022 № 235 «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 не свидетельствует о том, что проект решения, подготовленный и согласованный ФИО20, и был рассмотрен Батайской городской Думой на заседании 21.09.2022.
Вопреки выводам суда первой инстанции, несоответствие формы представления на присвоение звания «Почетный гражданин города Батайска» в связи с отсутствием в графе «согласование» подписи председателя комиссии по рассмотрению материалов на присвоение звания «Почетный гражданин города Батайска» и резолюции главы администрации города Батайска, как предусмотрено в Приложении № 1 к Положению о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска», не свидетельствует о наличии предусмотренных законом оснований для признания оспариваемого решения незаконным. Данное нарушение не является существенным, поскольку заместитель председателя комиссии ФИО12, ввиду отсутствия председателя Комиссии, присутствовал на заседании комиссии по присвоению звания «Почетный гражданин города Батайска», на которой было принято решение представить к званию «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1, что следует из протокола заседания комиссии от 09.09.2022 (Том 1 л.д. 30-31). Представления о присвоении звания являлись предметом проверки указанной комиссии. Глава администрации города Батайска присутствовал на заседании очередного сорок второго заседания Батайской городской Думы седьмого созыва, что следует из протокола № 42 от 21.09.2022 (Том 1 л.д. 105-111), где разрешался вопрос о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 и принято спорное решение. Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что указанные лица были согласны с поступившими представлениями о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1
В п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» разъяснено, что в том случае, когда законодательством регламентирован порядок принятия решения, совершения оспариваемого действия, суд проверяет соблюдение указанного порядка (пп. «б» п. 3 ч. 9 ст.226 КАС РФ, ч. 4 ст. 200 АПК РФ).
Несоблюдение установленного порядка принятия решения, совершения оспариваемого действия может служить основанием для вывода об их незаконности, если допущенные нарушения являются существенными для административного истца (заявителя) и влияют на исход дела. Нарушения порядка, носящие формальный характер, по общему правилу, не могут служить основанием для признания оспоренных решений, действий незаконными.
Применяя приведенные выше нормы права к установленным по административному делу обстоятельствам, судебная коллегия, приходит к выводу о том, что при вынесении оспариваемого решения о присвоении ФИО1 звания «Почетный гражданин города Батайска» Батайской городской Думой соблюдены основания присвоения Почетного звания, порядок и сроки, установленные Положением о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска». При этом, отсутствие в строке «согласовано» подписи председателя комиссии по рассмотрению материалов на присвоение звания «Почетный гражданин города Батайска» и резолюции главы администрации города Батайска в представлениях на присвоение звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 не является существенным нарушением, повлекшим нарушение прав сторон спорных правоотношений и, с учетом разъяснений, данных в п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21, не является основанием для признания оспариваемого решения незаконным.
Судебная коллегия полагает необходимым отметить, что при разрешении заявленных административных исковых требований суды не вправе подменять собой функции и полномочия представительного органа местного самоуправления муниципального образования «Город Батайск». Звание «Почетный гражданин города Батайска» не входит ни в государственную наградную систему Российской Федерации, ни в наградную систему Ростовской области. Указанное звание является муниципальной наградой, присвоение или лишение которой относится к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования «Город Батайск».
Отрицательные характеристики ФИО1, являющиеся, по мнению административного истца, основанием для отказа в присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1, таковыми не являются, поскольку решение о присвоении Почетного звания относится к исключительной компетенции депутатов Батайской городской Думы, которые принимают во внимание всю совокупность значимых для разрешение данного вопроса обстоятельств, регламентированных в Положении о присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска».
Доводы административного истца о нарушении административным ответчиком порядка присвоения звания «Почетный гражданин города Батайска» также подлежат отклонению судебной коллегией по основаниям изложенным выше.
В соответствии с ч. 2 ст. 40 КАС Российской Федерации в случаях, предусмотренных данным Кодексом и другими федеральными законами, органы, организации и граждане могут обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц.
Согласно ч. 3 ст. 40 КАС Российской Федерации общественное объединение может обратиться в суд в защиту общих прав, свобод и законных интересов всех членов этого общественного объединения в случаях, предусмотренных федеральным законом.
В ст. 27 Федерального закона от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» перечислены права общественных объединений, при этом правом на обращение в суд с административным исковым заявлением в защиту прав неопределенного круга лиц общественные организации не наделены.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 21.06.2011 №, от 08.02.2011 № 192-О-О, Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» не относит общественное объединение к лицам, имеющим безусловное право обращения в суд в интересах граждан, неопределенного круга лиц. Согласно ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется ч. 1 ст. 30 Конституции Российской Федерации. Частью 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Данные конституционные положения не исключают в случаях, предусмотренных законом, возможность защиты интересов лиц посредством обращения в суд образуемых ими объединений, но при этом не обязывают федерального законодателя предоставлять любому объединению право обращения в суд в защиту интересов его участников, а равно право их процессуального представительства, отсутствие у того или иного объединения таких процессуальных прав не умаляет право каждого обратиться в суд самостоятельно.
Вместе с тем, как усматривается из административного искового заявления, Ростовская областная общественная правозащитная организация «Быть услышанным» обратилась в суд за защитой прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, тогда как действующее законодательство Российской Федерации, в том числе Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» не содержит норм, предусматривающих право на обращение общественной организации с административным исковым заявлением в суд в защиту неопределенного круга лиц.
С учетом вышеприведенных положений закона, обстоятельств данного административного дела, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии у Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным» права на обращение в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.
Также, Ростовская областная общественная правозащитная организация «Быть услышанным», обращаясь в суд с настоящим административным исковым заявлением в защиту своих прав, свобод и законных интересов, ссылается исключительно на недоведение протеста от 19.09.2022, поданного 20.09.2022 в Батайскую городскую Думу, до сведения депутатов Батайской городской Думы при рассмотрения вопроса о присвоении ФИО1 звания «Почетный гражданин города Батайска», что не позволило, по мнению административного истца, депутатам принять объективное решение.
Между тем, в тексте протеста Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным» от 19.09.2022 (Том 1 л.д. 15) не содержится требований о его оглашении на заседании Батайской городской Думы при рассмотрении вопроса о присвоении ФИО1 звания «Почетный гражданин города Батайска».
При этом, как следует из ответа Батайской городской Думы от 26.09.2022 № 255 (Том 1 л.д. 16) протест Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным», зарегистрированной в г.Ростове-на-Дону, принят к сведению, равно как и другие мнения, высказанные иными организациями и гражданами города.
Кроме того, Решением Батайской городской Думы от 31.10.2018 № 310 утвержден Регламент Батайской городской Думы (далее - Регламент).
В п. 6 ст. 30 Регламента указано, что на открытых заседаниях Городской Думы могут присутствовать представители государственных органов, органов местного самоуправления, представители общественных объединений, организаций, граждане. Представители общественных объединений, организаций, граждане должны подать заявку в Городскую Думу не позднее, чем за один день до проведения заседания. Пропуск в зал заседаний Городской Думы осуществляют работники аппарата Городской Думы.
Из положений п. 2 ст. 42 Регламента следует, что слово для выступления лицам, не являющимся депутатами Городской Думы, предоставляется председательствующим с согласия большинства присутствующих на заседании депутатов Городской Думы. Заявления о предоставлении слова или вопросы докладчикам передаются в письменной форме в президиум заседания Городской Думы через сотрудников аппарата Городской Думы.
В судебном заседании апелляционной инстанции председатель Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным» ФИО7 пояснил, что на заседании Батайской городской Думы, состоявшемся 21.09.2022, он не присутствовал, хотя в силу указанных выше положений имел такое право, равно как и имел право обратиться с заявлением о предоставлении ему слова при рассмотрении вопроса о присвоении ФИО1 звания «Почетный гражданин города Батайска».
Поскольку протест Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным» от 19.09.2022, как указано в ответе Батайской городской Думы от 26.09.2022, был принят к сведению депутатами Батайской городской Думы при рассмотрении вопроса о присвоении ФИО1 звания «Почетный гражданин города Батайска», равно как и все другие мнения, высказанные иными организациями и гражданами, председатель данной организации мог воспользоваться правом, предусмотренным ст.ст. 30, 42 Регламента, на участие в заседании Батайской городской Думы, принятие спорного решения относится к исключительной компетенции Батайской городской Думы, судебная коллегия приходит к выводу о недоказанности факта нарушенного права административного истца оспариваемым решением.
Кроме того, оспариваемое решение каких-либо прав и обязанностей для административного истца не порождает. Оспариваемое решение порождает права и обязанности исключительно для ФИО1
Учитывая изложенное, решение суда первой инстанции не может быть признано законным и обоснованным, подлежит отмене на основании п. 1 ч. 2 ст. 310 КАС Российской Федерации, поскольку неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, с принятием нового решения об отказе в удовлетворении заявленных Ростовской областной общественной правозащитной организацией «Быть услышанным» в полном объеме, в связи с недоказанностью в данном административном деле наличия совокупности обстоятельств, предусмотренных ст. 227 КАС Российской Федерации для удовлетворения административного иска.
На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Батайского городского суда Ростовской области от 7 апреля 2023 года отменить.
Принять по делу новое решение.
В удовлетворении административных исковых требований Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным» к Батайской городской Думе о признании незаконным решения Батайской городской Думы № 235 от 21.09.2022 «О присвоении звания «Почетный гражданин города Батайска» ФИО1 и о возложении на Батайскую городскую Думу обязанности устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод административного истца путем доведения протеста Ростовской областной общественной правозащитной организации «Быть услышанным» от 19.09.2022 до депутатов Батайской городской Думы - отказать.
Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий Новикова И.В.
Судьи: Масягина Т.А.
Сачков А.Н.
Мотивированное апелляционное определение изготовлено 14 июля 2023 года.