Решение по делу № 3А-170/2022 от 05.12.2022 - о признании недействующим распоряжения губернатора Амурской области от 27 января 2020 года №10-р «О введении режима повышенной готовности», по административному исковому заявлению <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО>, <ФИО> к губернатору Амурской области о признании недействующим отдельных положений распоряжения губернатора Амурской области от 27 января 2020 года №10-р «О введении режима повышенной готовности».

УИД 28OS0000-01-2022-000005-87

Дело № 3а-170/2022

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

05 декабря 2022 года город Благовещенск

Амурский областной суд в составе:

председательствующего судьи Диких Е.С.,

при секретаре Барановой В.А.,

с участием прокурора отдела прокуратуры Амурской области Сабуцкой Т.С.,

с участием представителя административного ответчика губернатора Амурской области ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО2 к губернатору Амурской области о признании недействующим распоряжения губернатора Амурской области от 27 января 2020 года №10-р «О введении режима повышенной готовности», по административному исковому заявлению ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26 к губернатору Амурской области о признании недействующим отдельных положений распоряжения губернатора Амурской области от 27 января 2020 года №10-р «О введении режима повышенной готовности»,

УСТАНОВИЛ:

ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16 (в административном исковом заявлении в части указания отчества административного истца «Владимировна» допущена явная техническая ошибка, поскольку как следует из подписи и расшифровке к ней, а также представленной доверенности отчество ФИО16 «Викторовна»), ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26 обратились в Амурский областной суд с настоящим административным исковым заявлением. В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что в связи с изданием распоряжения губернатора Амурской области от 27 января 2020 года №10-р «О введении режима повышенной готовности» (далее по тексту также Распоряжение №10-р) они лишены возможности на территории Амурской области свободно посещать определённые объекты (места). Полагают, что Распоряжение №10-р противоречит требованиям федерального законодательства. Полномочия губернатора по утверждению обязательных для граждан правил поведения при чрезвычайной ситуации и режима повышенной готовности ограничены подпунктом «ф» статьи 11, подпунктом «а» статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее по тексту также Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ). Решение о введении режима повышенной готовности на территории Российской Федерации принимается Правительством Российской Федерации, которым такого решения принято не было. Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ, в частности подпунктом «у» пункта 1 статьи 11, статьями 14, 19, представителям организаций, на территории которой возникла чрезвычайная ситуация или существует угроза ее возникновения, право требовать от граждан документа, удостоверяющего личность, а для граждан обязанность предъявлять его, не предусмотрены. В соответствии с абз.5 статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ обязательным для исполнения является Постановление Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417 «Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при ведении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации», согласно которым гражданин обязан предъявить документ, удостоверяющий личность, только уполномоченным лицам, а именно председателю комиссии по чрезвычайной ситуациям, его заместителям, работникам правоохранительной системы, сотрудникам МЧС России. Понятие QR-кодов и обязанность подтверждать им свое состояние здоровья федеральным законодательством не предусмотрено. Кроме того, обязанность предъявлять QR-код одновременно с документом, удостоверяющим личность, неуполномоченным лицам влечет нарушение Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных», Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в части разглашения персональных данных и сведений, составляющих врачебную тайну. В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в функции системы Единого портала государственных и муниципальных услуг не входит подтверждение состояние здоровья граждан, а любые указанные сведения, размещенные в данной системы, будут являться законными только с письменного согласия гражданина. В соответствии с частью 1 статьи 5 Федерального закона от 17 сентября 1998 года № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» граждане при осуществлении иммунопрофилактики имеют право на отказ от профилактических прививок. В связи с изложенным, административные истцы просили суд признать распоряжение губернатора Амурской области от 27 января 2020 года №10-р «О введении режима повышенной готовности» недействующим в части пунктов 42, 43, 45, 71 как противоречащего подпункту «у» пункта 1 статья 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ, Постановлению Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации», Постановлению Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417, части 1 статьи 9 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ, статьям 4-6 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ, с момента его принятия - с 27 января 2020 года.

В письменных дополнениях к административному исковому заявлению, а также в судебных заседаниях, административные истцы ФИО3, ФИО8, ФИО14, ФИО2 указали, что пунктом 4 статьи 76 Устава Амурской области установлено, что к нормативным правовым актам губернатора области могут быть отнесены только акты, изданные в форме постановления. Распоряжение губернатора к нормативно правовым актам не относится. Введение в регионах Российской Федерации режима повышенной готовности может быть признано законным лишь в том случае, если соответствующий нормативно-правовой акт был принят после вступления в законную силу поправок в Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ, Федерального закона от 1 апреля 2020 года № 98-ФЗ «О внесение изменений в отдельные законодательстве акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций». В связи с тем, что распространение (угроза распространения) инфекционного заболевания до 1 апреля 2020 года не относилась к числу чрезвычайных ситуаций, ограничения прав и свобод граждан и организаций, введённые до указанной даты не соответствуют федеральному законодательству. Закон Амурской области «О внесении в отдельные законодательные акты Амурской области изменений по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» вступил в силу после издания оспариваемого распоряжения. Распоряжение №10-р не проходило процедуру регистрации, какую проходят нормативные правовые акты губернатора, предусмотренную п. 3 ст. 28 Устава Амурской области. Требования закона об официальном опубликовании Распоряжения № 10-р не исполнены. Термин пандемия в международных медико-санитарных правилам не используется. Изданные органом Роспотребнадзора рекомендации нормативными правовыми актами не являются.

1 апреля 2022 года административный истец ФИО2 уточнила административные исковые требования, просила суд признать распоряжение губернатора Амурской области от 27 января 2020 года № 10-р противоречащим Уставу Амурской области в части пункта 4 статьи 76, Федеральному закону от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ.

В письменных возражениях представитель административного ответчика губернатора Амурской области ФИО1 с заявленными административными исковыми требованиями не согласилась, указав, что Распоряжение №10-р принято в надлежащей форме и соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Статьей 76 Устава (основного Закона) Амурской области регламентировано, что к правовым актам губернатора области относятся нормативные правовые акты (постановления) и акты ненормативного характера (распоряжения). Форма и вид правовых актов, носящих смешанный характер, Уставом (основным Законом) Амурской области не предусмотрены. Распоряжение №10-р относится к смешанным правовым актам, поскольку регламентирует как обязанности конкретных исполнительных органов государственной власти области, так и устанавливает обязательные правила поведения граждан при введении режима повышенной готовности. В соответствии с нормами действующего законодательства, губернатор Амурской области наделен полномочиями по введению режима повышенной готовности. Форма и вид акта, которым вводится режим повышенной готовности, Законом Амурской области от 06 марта 1997 года № 151-ОЗ «О защите населения и территорий области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» не установлена. Распоряжением №10-р (в первоначально действующей редакции) был введен режим повышенной готовности, органам государственной власти было поручено в рамках возложенных полномочий принять меры по реализации постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 24 января 2020 года №2 «О дополнительных мероприятиях по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV». Документ регламентировал обязанности органов государственной власти области и не затрагивал права и свободы граждан. Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации по установлению обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведении при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом «м» пункта 1 статьи 11 прямо предусмотрено подпунктом «у» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ. Пунктом 5 части 2 статьи 10 Закона Амурской области от 06 марта 1997 года №151-ОЗ также не предусмотрено в какой форме и виде губернатором области устанавливаются обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении в соответствии с пунктом 1 настоящей части режима повышенной готовности; в том числе не установлена обязанность по принятию самостоятельного правового акта, в том числе и тогда, когда изначально режим повышенной готовности вводился без установления обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения. Поскольку первоначальная редакция правового акта, налагающая определенные обязанности на органы государственной власти области, была принята в форме распоряжения, соответственно все последующие изменения в него также принимались в форме распоряжений. Издание оспариваемого правового акта в форме распоряжения, а не постановления, не изменяет его правовой природы по предмету регулирования, направленному на обеспечение защиты и здоровья населения Амурской области. У губернатора Амурской области имеется право на введение режима повышенной готовности и временных ограничений при наличии реальной угрозы возникновения чрезвычайной ситуации в Амурской области. Как следует из наименования и содержания Распоряжения №10-р, оно принято в связи с продолжающимся глобальным распространением, угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Российской Федерации и Амурской области, в соответствии с Федеральными законами от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ, от 30 марта 2009 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». На территории Амурской области ограничительные мероприятия устанавливаются (отменяются) по рекомендации органов Роспотребнадзора с учетом складывающейся в Амурской области эпидемиологической ситуации и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции. Все решения по введению дополнительных ограничений предварительно рассматриваются на оперативном штабе Амурской области по организации проведения мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) исходя из необходимости предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, ограничения эпидемического распространения заболеваемости коронавирусной инфекцией на территории Амурской области, и тем самым на обеспечения реализации и защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав неопределенного круга лиц, проживающих (пребывающих) на территории указанного субъекта Российской Федерации. Первоначально Распоряжение №10-р было опубликовано на официальном сайте правительства Амурской области в информационно телекоммуникационной сети Интернет на официальном портале правительства Амурской области (www.amurobl.ru). Все последующие изменения в Распоряжение10-р (начиная с первого внесения в него изменений 23 марта 2020 года), в т.ч. затрагивающие права и свободы граждан в части установления (отмены) тех или иных ограничительных мероприятий помимо официального портала правительства Амурской области опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru. Административными истцами не представлено доказательств, свидетельствующих о том, что принадлежащие им права и свободны нарушены или существует реальная угроза их нарушения. Распоряжением губернатора Амурской области № 146 от 7 июля 2022 года оспариваемое распоряжение признано утратившим силу. Просила в удовлетворении административных исковых требований отказать.

Административные истцы ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26, их представитель ФИО27, губернатор Амурской области в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, сведений о причинах неявки от них не поступило. Губернатор Амурской области обеспечил в судебное заседание явку своего представителя. При данных обстоятельствах, на основании статьи 150, части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) административное дело рассмотрено в отсутствие указанных лиц.

В судебном заседании представитель административного ответчика губернатора Амурской области ФИО1 с предъявленными административными исковыми требованиями не согласилась, в обоснование привела те же доводы, что изложены в письменных возражениях, в удовлетворении административных исковых требований просила отказать либо производство по настоящему административному делу прекратить.

Выслушав пояснения представителя административного ответчика, заключение участвующего в деле прокурора, полагавшего требования административных истцов необоснованными и неподлежащими удовлетворению, изучив материалы настоящего административного дела, суд приходит к следующим выводам.

Как установлено в ходе судебного разбирательства, распоряжением губернатора Амурской области от 27 января 2020 года №10-р в связи с продолжающимся глобальным распространением, угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Российской Федерации и Амурской области с 8.00 27 января 2020 года введен режим повышенной готовности. В дальнейшем в указанное распоряжение вносились дополнения и изменения, последняя редакция от 30 мая 2022 года № 109-р.

Распоряжением губернатора Амурской области от 13 октября 2021 года № 206-р Распоряжение №10-р было дополнено пунктами 42 и 43 следующего содержания:

Пункт 42 - установить, что на территории города Благовещенск Амурской области лицами старше 18 лет не допускается посещение без сертификата о получении второго компонента вакцины от новой коронавирусной инфекции (COVID-19) либо о получении однокомпонентной вакцины от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), подтверждаемого QR-кодом, либо справки (QR-кода), подтверждающей отрицательный результат лабораторного исследования на наличие новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (ПЦР-исследование), полученной не ранее чем за 72 часа до посещения, либо справки, сертификата (QR-кода), подтверждающих перенесение заболевания новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) не более шести месяцев назад, следующих организаций и объектов: с 18 октября 2021 года - организаций общественного питания; с 1 ноября 2021 года - музеев, организаций физической культуры и спорта (фитнес- и тренажерных залов, клубов, спортивно-досуговых организаций, бассейнов), кинотеатров (кинозалов), театров, концертных залов, филармоний, библиотек. QR-код предъявляется лицами, указанными в абзаце первом настоящего пункта, на электронных устройствах или на бумажном носителе в формате, позволяющем сканировать его камерой смартфона, планшета либо иного подобного устройства.

Пункт 43 - руководителям организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим деятельность в сферах, указанных в пункте 42 настоящего распоряжения, обеспечить: 1) проведение проверки действительности QR-кода, предъявляемого посетителем, путем его сканирования камерой смартфона, планшета, иного подобного устройства, подключенного к информационно-телекоммуникационной сети Интернет, и соответствия инициалов и даты рождения посетителя, содержащихся в QR-коде, данным, содержащимся в документе, удостоверяющем личность гражданина (посетителя); 2) проведение проверки предъявляемых посетителем справки, подтверждающей отрицательный результат лабораторного исследования на наличие новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (ПЦР-исследование), полученной не ранее чем за 72 часа до посещения, справки, сертификата, подтверждающих перенесение заболевания новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) не более шести месяцев назад, с данными, содержащимися в документе, удостоверяющем личность гражданина (посетителя); 3) недопущение нахождения в зданиях, строениях, сооружениях (помещениях в них), в которых осуществляется их деятельность, лиц старше 18 лет, не имеющих QR-кода, либо справки, подтверждающей отрицательный результат лабораторного исследования на наличие новой коронавирусной инфекции (COVID-19) (ПЦР-исследование), полученной не ранее чем за 72 часа до посещения, либо справки, сертификата, подтверждающих перенесение заболевания новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) не более шести месяцев назад».

Распоряжением губернатора Амурской области от 10 ноября 2021 года 232-р Распоряжение №10-р было дополнено пунктом 45 следующего содержания: «с 1 декабря 2021 года руководителям образовательных организаций высшего образования, профессиональных образовательных организаций, а также иных организаций, осуществляющих образовательную деятельность (за исключением общеобразовательных организаций), расположенных на территории Амурской области: 1) реализовывать образовательные программы для обучающихся старше 18 лет, не имеющих сертификата (QR-кода) о вакцинации, справки (QR-кода) об отсутствии заболевания, справки (QR-кода) о перенесении заболевания, исключительно в форме самостоятельной работы указанных обучающихся и/или с применением электронного обучения, дистанционных образовательных программ; 2) при проведении занятий (мероприятий) с обучающимися старше 18 лет с их очным присутствием осуществлять контроль за наличием у данных обучающихся сертификата (QR-кода) о вакцинации, справки (QR-кода) об отсутствии заболевания, справки (QR-кода) о перенесении заболевания.»; 4) приложение № 4 к распоряжению изложить в новой редакции согласно приложению к настоящему распоряжению».

Распоряжением губернатора Амурской области от 25 октября 2021 года № 221-р Распоряжение № 10-р было дополнено пунктом 71 следующего содержания: «Гражданам Российской Федерации, проживающим и (или) временно находящимся на территории Амурской области, в возрасте старше 60 лет, неимеющим сертификата (QR-кода) о вакцинации, справки (QR-кода) об отсутствии заболевания, справки (QR-кода) о перенесении заболевания, соблюдать режим самоизоляции в домашних условиях.».

В дальнейшем в указанные пункты неоднократно вносились изменения и дополнения, последняя редакция названных пунктов следующая:

Пункт 42 - «Установить, что лицами старше 18 лет не допускается посещение без сертификата (QR-кода) о вакцинации, справки (QR-кода) об отсутствии заболевания, справки (QR-кода) о перенесении заболевания: 1) на территории города Благовещенск Амурской области следующих организаций и объектов: с 18 октября 2021 года - организаций общественного питания; с 1 ноября 2021 года - музеев, организаций физической культуры и спорта (фитнес- и тренажерных залов, клубов, спортивно-досуговых организаций, бассейнов), кинотеатров (кинозалов), театров, концертных залов, филармоний, библиотек, торгово-развлекательных центров, торгово-развлекательных комплексов, спортивно-развлекательных комплексов, торговых центров, торговых комплексов, указанных в приложении № 4 к настоящему распоряжению (далее - ТЦ) (в ред. распоряжений губернатора Амурской области от 14 января 2022 года № 11-р, от 21 января 2022 года № 18-р); с 15 ноября 2021 года - парикмахерских и салонов красоты по уходу за волосами, кожей лица и тела, ногтями, оказывающих косметические услуги (в том числе спа, татуаж, массаж), массажных салонов, соляриев; с 15 декабря 2021 года - государственного казенного учреждения Амурской области - управления социальной защиты населения по г. Благовещенск и Благовещенскому району, торговых объектов, указанных в приложении № 5 к настоящему распоряжению, и административно-деловых центров, расположенных по адресам, указанным в приложении № 6 к настоящему распоряжению; с 22 января 2022 года - детских игровых комнат, детских развлекательных центров (абзац введен распоряжением губернатора Амурской области от 21 января 2022 года № 18-р) (пп. 1 в ред. распоряжения губернатора Амурской области от 7 декабря 2021 года № 254-р); 2) на территориях городов Белогорск, Зея, Райчихинск, Свободный, Тында, Шимановск Амурской области, Благовещенского района Амурской области следующих организаций и объектов: с 1 ноября 2021 года - организаций общественного питания; с 15 ноября 2021 года - музеев, организаций физической культуры и спорта (фитнес- и тренажерных залов, клубов, спортивно-досуговых организаций, бассейнов), кинотеатров (кинозалов), театров, концертных залов, филармоний, библиотек, ТЦ; с 22 января 2022 года - детских игровых комнат, детских развлекательных центров (абзац введен распоряжением губернатора Амурской области от 21 января 2022 года № 18-р) (пп. 2 в ред. распоряжения губернатора Амурской области от 10 ноября 2021 года № 232-р); 3) на территории Бурейского муниципального округа Амурской области следующих организаций и объектов: с 1 декабря 2021 года - организаций общественного питания, музеев, организаций физической культуры и спорта (фитнес- и тренажерных залов, клубов, спортивно-досуговых организаций, бассейнов), кинотеатров (кинозалов), театров, концертных залов, филармоний, библиотек, ТЦ; с 22 января 2022 года - детских игровых комнат, детских развлекательных центров (пп. 3 в ред. распоряжения губернатора Амурской области от 21 января 2022 года № 18-р).

QR-код предъявляется лицами, указанными в абзаце первом настоящего пункта, на электронных устройствах или на бумажном носителе в формате, позволяющем сканировать его камерой смартфона, планшета либо иного подобного устройства.

Действие настоящего пункта не распространяется на студентов и преподавателей профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования, являющихся гражданами иностранных государств, в случае, предусмотренном пунктом 4 настоящего распоряжения.

Действие настоящего пункта не распространяется на лиц, имеющих медицинские противопоказания к вакцинации против новой коронавирусной инфекции (COVID-19), при предъявлении ими справки о наличии таких противопоказаний, выданной в порядке и по форме, предусмотренным приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 12 ноября 2021 года № 1053н «Об утверждении формы медицинской документации «Справка о проведенных профилактических прививках против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) или наличии медицинских противопоказаний к вакцинации» и порядка ее выдачи, формы медицинской документации «Медицинский сертификат о профилактических прививках против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) или медицинских противопоказаниях к вакцинации и (или) перенесенном заболевании, вызванном новой коронавирусной инфекцией (COVID-19)» и порядка ее ведения, а также формы «Сертификат о профилактических прививках против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) или медицинских противопоказаниях к вакцинации и (или) перенесенном заболевании, вызванном новой коронавирусной инфекцией (COVID-19)» (далее - справка о наличии медицинских противопоказаний) (абзац введен распоряжением губернатора Амурской области от 07 декабря 2021 года № 254-р).

Действие настоящего пункта не распространяется на лиц, посещающих медицинские организации, расположенные в ТЦ, административно-деловых центрах, расположенных по адресам, указанным в приложении № 6 к настоящему распоряжению (абзац введен распоряжением губернатора Амурской области от 14 января 2022 года № 11-р).».

Пункт 43- «Индивидуальным предпринимателям, руководителям организаций независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, собственникам, управляющим компаниям (арендодателям) ТЦ, торговых объектов, административно-деловых центров, указанных в пункте 42 настоящего распоряжения, обеспечить: (в ред. распоряжения губернатора Амурской области от 26 ноября 2021 года № 248-р) 1) проведение проверки действительности QR-кода (о вакцинации, об отсутствии заболевания либо о перенесении заболевания), предъявляемого посетителем, путем его сканирования камерой смартфона, планшета, иного подобного устройства, подключенного к информационно-телекоммуникационной сети Интернет, и соответствия инициалов и даты рождения посетителя, содержащихся в QR-коде, данным, содержащимся в паспорте гражданина (посетителя); 2) проведение проверки предъявляемых посетителем сертификата о вакцинации, справки об отсутствии заболевания, справки о перенесении заболевания, справки о наличии медицинских противопоказаний с данными, содержащимися в паспорте гражданина (посетителя) (пп. 2 в ред. распоряжения губернатора Амурской области от 07 декабря 2021 № года 254-р); 3) недопущение нахождения в зданиях, строениях, сооружениях (помещениях в них), в которых осуществляется их деятельность, лиц старше 18 лет, не имеющих сертификата (QR-кода) о вакцинации, справки (QR-кода) об отсутствии заболевания, справки (QR-кода) о перенесении заболевания, справки о наличии медицинских противопоказаний (пп. 3 в ред. распоряжения губернатора Амурской области от 07 декабря 2021 года № 254-р).».

Пункт 45 - «С 1 декабря 2021 года руководителям образовательных организаций высшего образования, профессиональных образовательных организаций, а также иных организаций, осуществляющих образовательную деятельность (за исключением общеобразовательных организаций), расположенных на территории Амурской области: 1) реализовывать образовательные программы для обучающихся старше 18 лет, не имеющих сертификата (QR-кода) о вакцинации, справки (QR-кода) об отсутствии заболевания, справки (QR-кода) о перенесении заболевания, исключительно в форме самостоятельной работы указанных обучающихся и/или с применением электронного обучения, дистанционных образовательных программ; 2) при проведении занятий (мероприятий) с обучающимися старше 18 лет с их очным присутствием осуществлять контроль за наличием у данных обучающихся сертификата (QR-кода) о вакцинации, справки (QR-кода) об отсутствии заболевания, справки (QR-кода) о перенесении заболевания.

Действие настоящего пункта не распространяется на лиц, имеющих справки о наличии медицинских противопоказаний (абзац введен распоряжением губернатора Амурской области от 07 декабря 2021 года 254-р).».

Пункт 71- «Гражданам Российской Федерации, проживающим и (или) временно находящимся на территории Амурской области, в возрасте старше 60 лет, не имеющим сертификата (справки (для лиц, которые проходят военную службу) о получении второго компонента вакцины от новой коронавирусной инфекции (COVID-19) либо о получении однокомпонентной вакцины от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), на бумажном носителе либо в форме QR-кода, полученного на Едином портале государственных и муниципальных услуг, либо справки (QR-кода), подтверждающей отрицательный результат лабораторного исследования на наличие новой коронавирусной инфекции (COVID) (ПЦР-исследование), полученной не ранее чем за 48 часов, либо справки, сертификата (QR-кода), подтверждающих перенесение заболевания новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) не более шести месяцев назад (далее соответственно - сертификат (QR-код) о вакцинации, справка (QR-код) об отсутствии заболевания, справка (QR-код) о перенесении заболевания), соблюдать режим самоизоляции в домашних условиях (в ред. распоряжения губернатора Амурской области от 18 февраля 2022 года № 35-р).».

Распоряжением губернатора Амурской области от 18 февраля 2022 года пункты 42-45 Распоряжения № 10-р утратили силу с 21 февраля 2022 года.

Распоряжением губернатора Амурской области от 5 марта 2022 года № 42-р пункт 71 Распоряжения № 10-р утратил силу.

Распоряжением губернатора Амурской области от 7 июля 2022 года 146-р Распоряжение № 10-р, с последующими внесенными в него изменениями и дополнениями, утратило силу.

В соответствии с пунктом 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений; признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Конституционный Суд Российской Федерации определил нормативный правовой акт как акт общего действия, адресованный неопределенному кругу лиц, рассчитанный на многократное применение, который содержит конкретизирующие нормативные предписания, общие правила и является официальным государственным предписанием, обязательным для исполнения (постановление от 31 марта 2015 года № 6-П).

Содержание Распоряжения № 10-р, с последующими изменениями и дополнениями к нему, свидетельствует о том, что он обладает признаками нормативного правового акта, поскольку в нем установлены правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений в сфере защиты жизни и здоровья населения.

В соответствии со статьей 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (часть 1); решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (часть 2).

Исходя из взаимосвязанных положений статей 17 (часть 2), 18, 21 и 45 (часть 2) Конституции Российской Федерации государство, реализуя утверждаемый Конституцией Российской Федерации приоритет личности и ее прав, обязано охранять достоинство личности во всех сферах, а гражданин и организация вправе защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами, из чего следует, что право на судебную защиту выступает гарантией в отношении всех других конституционных прав и свобод, а его нормативное содержание включает право обжалования принятых органами государственной власти, должностными лицами решений, причем такое обжалование может преследовать не только индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, но и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка.

Конкретизируя приведенные положения Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 208 КАС РФ предусматривает, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.

Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

Из материалов дела следует, что административные истцы проживают на территории Амурской области, в границах которой Распоряжением № 10-р был введен режим повышенной готовности. Поскольку пунктом 42 названного распоряжения было установлено, что лицам старше 18 лет не допускается посещение без сертификата (QR-кода) о вакцинации, справки (QR-кода) об отсутствии заболевания, справки (QR-кода) о перенесении заболевания либо справки о наличии медицинских противопоказаний к вакцинации определённых в этом Распоряжении помещений (объектов), а пунктом 43 на индивидуальных предпринимателей, руководителей организаций, собственников, управляющие компании (арендодателей) ТЦ, торговых объектов, административно-деловых центров, возложена обязанность проведение проверки действительности QR-кода (о вакцинации, об отсутствии заболевания либо о перенесении заболевания), предъявляемого посетителем, указанных в пункте 42 документов, и предъявляемых посетителем сертификата о вакцинации, справки об отсутствии заболевания, о перенесении заболевания, о наличии медицинских противопоказаний с данными, содержащимися в паспорте гражданина, суд приходит к выводу, что административные истцы являются субъектами отношений, регулируемых Распоряжением № 10-р. Учитывая, что административные истцы полагают, что этим нормативным правовым актом нарушены их права, свободы и законные интересы, они вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Из материалов дела следует, что с данным административным исковым заявлением административные истцы обратились в Амурский областной суд 13 января 2022 года, административный иск принят к производству суда 7 февраля 2022 года. Пункты 42, 43,45 Распоряжения № 10-р утратили силу с 21 февраля 2022 года, пункт 71 утратил силу с 20 марта 2022 года, Распоряжение № 10-р со всеми изменениями и дополнениями к нему полностью утратило силу с 19 июля 2022 года, т.е. после принятия к производству суда настоящего административного искового заявления. Распоряжение № 10-р применялось к совершеннолетним лицам, проживающим на территории Амурской области, в том числе к административным истцам, без QR-кода либо перечисленных в нормативном правовом акте документов, они были лишены возможности посещения указанных в Распоряжении № 10-р определенных объектов (мест).

При этом суд учитывает, что в материалах административного дела отсутствуют какие-либо доказательства и административными истцами не представлены сведения о применении к ним в период действия Распоряжения № 10-р его пунктов 45 и 71.

Вместе с тем, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта в силу требований части 8 статьи 213 КАС РФ суд выясняет, в том числе соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия должностного лица на принятие нормативного правового акта; форму и вид, в которых должностное лицо вправе принимать нормативный правовой акт; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативного правового акта.

Согласно пункту 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» акты, не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия.

При таких обстоятельствах, поскольку помимо пунктов 45 и 71, административными истцами оспариваются пункты 42 и 43, в том числе по порядку принятия и введения в действие Распоряжения № 10-р, административным истцом ФИО2 заявлено требование о признании полностью недействующим Распоряжение № 10-р, оснований для прекращения производства по настоящему административному делу, в связи с утратой силы Распоряжения № 10-р, не имеется.

Как следует из содержания Распоряжения № 10-р оно принято в связи с продолжающимся глобальным распространением, угрозой завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, получившей название COVID-2019, в целях предотвращения распространения заболевания на территории Амурской области.

По решению Всемирной организации здравоохранения от 30 января 2020 года эпидемиологической ситуации, вызванной вспышкой новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), присвоен уровень международной опасности, объявлена чрезвычайная ситуация международного значения, 11 марта 2020 года ситуация признана пандемией.

Коронавирусная инфекция (2019-nCoV) постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года № 66 «О внесении изменения в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих» включена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 года № 715.

Новая коронавирусная инфекция (COVID-19) является острым респираторным заболеванием, вызванным новым коронавирусом (SARS-CoV-2).

Вирус SARS-CoV-2, в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации, отнесен ко II группе патогенности (пункт 1.2 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 «Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», утвержденных Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2020 года № 15).

Оспариваемыми нормами временно установлены обязательные правила поведения, а именно введена система использования QR-кодов, подтверждающих прохождение вакцинации против коронавирусной инфекции (COVID-19) или перенесенное заболевание, внесенное постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 года № 66 «О внесении изменения в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих» в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, или медицинских противопоказаний к вакцинации против новой коронавирусной инфекции при посещении совершеннолетними посетителями общественных мест (определённых объектов).

Разрешение вопросов предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, реализации мероприятий, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей при чрезвычайных ситуациях подпунктом 5 пункта 1 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

Специальным законом, регулирующим отношения, возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, является Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Согласно статье 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ, в которой поименованы основные понятия, чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, распространения заболевания, представляющего опасность для окружающих, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей (в ред. Федеральных законов от 30 декабря 2008 года № 309-ФЗ, от 01 апреля 2020 года № 98-ФЗ). Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 года № 309-ФЗ).

При угрозе возникновения чрезвычайной ситуации органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности (подпункт «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ).

Согласно подпункту «а.2» пункта «а» статьи 10 указанного Федерального закона Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (введен Федеральным законом от 01 апреля 2020 года № 98-ФЗ).

Такие правила утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417 «Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации» и предусматривают в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций (подпункт «б» пункта 3).

Исходя из положений пунктов «а», «м», «у», «ф» части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и решения об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» пункта «а» статьи 10 упомянутого федерального закона, могут устанавливать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (пункты «у», «ф» введены Федеральным законом от 01 апреля 2020 года 98-ФЗ).

В силу положений статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.

Проанализировав приведенные нормы, а также учитывая положения Закона Амурской области от 11 сентября 2012 года №79-ОЗ «О внесении изменений в Закон Амурской области «О защите населения и территорий области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», которые наделяют губернатора Амурской области полномочием по введению режима повышенной готовности, суд приходит к выводу, что губернатор Амурской области при принятии Распоряжения № 10-р, и последующих распоряжений, которыми названное распоряжение было дополнено пунктами 42, 43, 45, 71, а также распоряжениями, которыми в указанные пункты были внесены изменения, действовал в пределах своих полномочий.

С учетом того, что пунктами 42, 43, 45, 71 Распоряжение № 10-р было дополнено распоряжениями от 13 октября 2021 года № 206-р, 10 ноября 2021 года № 232-р, 25 октября 2021 года № 221-р, т.е. после принятия и вступления в силу Федерального закона от 01 апреля 2020 года № 98-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» и Закона Амурской области от 8 июня 2020 года № 544-ОЗ «О внесении в отдельные законодательные акты Амурской области изменений по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», доводы административных истцов об отсутствии полномочий у губернатора Амурской области на принятия оспариваемых положений, суд находит несостоятельными.

Согласно абзацу 1 части 4 статьи 76 Закона Амурской области от 13 декабря 1995 года № 40-ОЗ «Устав (основной Закон) Амурской области» губернатор области принимает нормативные правовые акты и правовые акты, не имеющие нормативного характера.

К правовым актам губернатора области относятся нормативные правовые акты (постановления) и акты ненормативного характера (распоряжения) (абзац 2 части 4 Устава (основного Закона) Амурской области).

Законом Амурской области от 2 июня 2022 года № 114-ОЗ приведенный выше абзац 2 части 4 статьи 76 утратил силу.

В соответствии с Законом Амурской области от 06 марта 1997 года №151-ОЗ «О защите населения и территорий области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» губернатор области принимает решение об отнесении возникших на территории области чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Форма и вид акта, которым вводится режим повышенной готовности, данным Законом не установлена.

Распоряжением №10-р (в первоначально действующей редакции) был введён режим повышенной готовности, органам государственной власти поручено в рамках возложенных полномочий принять меры по реализации постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 24 января 2020 года №2 «О дополнительных мероприятиях по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-nCoV».

Первоначальная действующая редакция Распоряжения №10-р не вводила ограничения прав и свобод граждан, а налагала определенные обязанности на органы государственной власти области, соответственно все последующие изменения принимались также в форме распоряжения.

При этом издание оспариваемого нормативного правового акта в форме распоряжения, а не постановления, не изменяет его правовой природы по предмету регулирования, направленному на обеспечение защиты и здоровья населения Амурской области.

Ссылку административных истцов на часть 3 статьи 28 Закона Амурской области от 13 декабря 1995 года № 40-ОЗ «Устав (основной Закон) Амурской области», суд находит несостоятельной, поскольку в соответствии с указанной нормой регистрируется в соответствующем органе государственной власти области в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов, решение, принятое на референдуме области.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно части 1 статьи 83 Закона Амурской области от 13 декабря 1995 года № 40-ОЗ «Устав (основной Закон) Амурской области», в редакции, действующей по состоянию на момент принятия и действия Распоряжения № 10-р, постановления и распоряжения губернатора области издаются, а также публикуются, вступают в силу, опротестовываются, обжалуются, отменяются в порядке, установленном федеральными законами, законами области и постановлениями губернатора области.

В соответствии с пунктом 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Из материалов дела следует, что первоначально Распоряжение №10-р было опубликовано на официальном сайте правительства Амурской области в информационно телекоммуникационной сети Интернет на официальном портале правительства Амурской области (www.amurobl.ru).

Все последующие изменения в Распоряжение 10-р (начиная с первого внесения в него изменений 23 марта 2020 года), помимо официального портала правительства Амурской области, опубликованы на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru.

Таким образом, Распоряжение № 10-р, а также последующие дополнения и изменения в него, были доведены до сведения населения Амурской области, все заинтересованные лица имели возможность ознакомиться с его содержанием.

Оценивая оспариваемые нормы на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, подпункту «у» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ, Постановлению Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417, части 1 статьи 9 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных», Постановлению Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации», статьям 4-6 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федеральному закону от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», суд исходит из того, что оспариваемые нормативные положения согласуются с правилами поведения, обязательными для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утвержденными указанным выше Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года № 417 «Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации», в соответствии с подпунктами «в» и «г» пункта 4 которых при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью; осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ) санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в частности, посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

Согласно абзацу 14 статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ под санитарно-противоэпидемическими (профилактическими) мероприятиями понимаются организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

Пунктом 1 статьи 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ установлено введение ограничительных мероприятий (карантина) на территории Российской Федерации, территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.

К ограничительным мероприятиям (карантину) относятся административные, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на предотвращение распространения инфекционных заболеваний и предусматривающие особый режим хозяйственной и иной деятельности, ограничение передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных (абзац 15 статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ).

В силу положений абзаца 4 статьи 6 и пункта 2 статьи 31 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на территории субъекта Российской Федерации на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 года № 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор» установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации (пункт 1).

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).

Введенные губернатором Амурской области требования о предъявлении гражданами, проживающими и временно находящимися на территории Амурской области, QR-кодов при посещении определенных помещений (объектов) являются соразмерными, не носят произвольный характер, соответствуют принципам разумности, направлены на соблюдение баланса публичных и частных интересов, поскольку направлены на защиту конституционно значимых ценностей - жизни и здоровью населения, обусловлены необходимостью предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, ограничения эпидемиологического распространения заболеваемости коронавирусной инфекцией на территории Амурской области, и тем самым на обеспечение реализации и защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации и иными федеральными законами прав неопределенного круга лиц, проживающих (пребывающих) на его территории.

В соответствии с частью 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 25 декабря 2020 года № 49-П, выбор правовых средств, направленных на защиту жизни и здоровья граждан в ситуациях, связанных с распространением заболеваний, относится, по общему правилу, к дискреции законодателя, а если такие правовые средства имеют характер мер по ограничению иных прав, то применительно к российской правовой системе - к дискреции федерального законодателя. В то же время отсутствие правового регулирования, адекватного по своему содержанию и предусмотренным мерам чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни и здоровью граждан, при том что такая угроза реальна и безусловна, не может быть оправданием для бездействия органов публичной власти по предотвращению и сокращению случаев наступления смертей и тяжелых заболеваний. Подобное бездействие означало бы устранение государства от исполнения его важнейшей конституционной обязанности, состоящей в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина, и, по сути, приводило бы к ее игнорированию в силу сугубо формальной интерпретации конституционного принципа верховенства закона (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации) без учета того, что интересы защиты жизни и здоровья граждан при определенных обстоятельствах могут преобладать над ценностью сохранения обычного правового режима реализации иных прав и свобод.

Необходимость защиты жизни и здоровья граждан при возникновении чрезвычайных ситуаций или угрозе их возникновения и осуществлении мер по борьбе с эпидемиями и ликвидацией их последствий - с учетом того, что жизнь человека является высшей конституционной ценностью, без которой реализация гражданских, экономических, социальных и иных прав становится во многом бессмысленна, - предполагает принятие таких правовых актов, которые не исключают возможности ограничения прав и свобод человека, но только в той мере, в какой это соответствует поставленным целям при соблюдении требований соразмерности и пропорциональности.

Оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют положениям Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ и Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ, Постановления Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 года №417, и не противоречат части 1 статьи 9 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 152-ФЗ «О персональных данных», Постановлению Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации», статьям 4-6 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», Федеральному закону от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Отсутствие законодательно закрепленного понятия QR-кода не свидетельствует о незаконности оспариваемых административными истцами нормативных положений, поскольку QR-код - тип матричных штриховых кодов (или двухмерных штриховых кодов), представляет собой лишь способ хранения информации, что соответствует реалиям современного общества. Предъявление гражданином документа, удостоверяющего его личность, направлено на проверку принадлежности QR-кода конкретному лицу. QR-код никакой информации, раскрывающей врачебную тайну, которая в соответствии со статьей 13 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» представляет сведения о факте обращения гражданина за оказанием медицинской помощи, состоянии его здоровья и диагнозе, иные сведения, полученные при его медицинском обследовании и лечении, не содержит. Выбранный органом государственной власти субъекта Российской Федерации способ передачи и подтверждения юридически значимой информации прав административных истцов не нарушает.

Введенные правила поведения Распоряжением № 10-р, носящие временный характер, направлены не на ограничение прав граждан, а на защиту их жизни и здоровья.

С учетом изложенного, поскольку Распоряжение № 10-р (с последующими изменениями и дополнениями) принято уполномоченным должностным лицом, в пределах компетенции, предоставленной высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, с соблюдением порядка его принятия, было доведено до сведения населения Амурской области, все заинтересованные лица имели возможность ознакомиться с его содержанием, иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречит, в удовлетворении заявленных административных исковых требований административным истцам надлежит отказать согласно пункту 2 части 2 статьи 215 КАС РФ.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований административного искового заявления ФИО2 к губернатору Амурской области о признании недействующим распоряжения губернатора Амурской области от 27 января 2020 года №10-р «О введении режима повышенной готовности» и в удовлетворении требований административного искового заявления ФИО3, ФИО4, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26 о признании недействующим распоряжения губернатора Амурской области от 27 января 2020 года №10-р «О введении режима повышенной готовности», в части его пунктов 42, 43, 45, 71, с момента его принятия (с 27 января 2020 года), - отказать.

Настоящее решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции (630005, <...>) через суд первой инстанции, т.е. через Амурский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Председательствующий Е.С. Диких

Решение в окончательной форме принято 16 декабря 2022 года.

Председательствующий судья Е.С. Диких