дело № 2а-139/2023
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Симферополь 26 июля 2023 года
Верховный Суд Республики Крым в составе:
судьи Верховного Суда Республики Крым Хожаиновой О.В.,
при секретаре Котельницком Б.Г.,
с участием представителя административного истца ФИО1,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО2 к Бахчисарайскому районному совету Республики Крым об оспаривании в части решения 46 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва от 24 октября 2022 г. № 561 «О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25.03.2019 № 835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым»,
с участием заинтересованных лиц на стороне административного ответчика Администрации Бахчисарайского района Республики Крым, Главы муниципального образования Бахчисарайский район Республики Крым – председателя Бахчисарайского районного совета ФИО3, Администрации Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, Министерства сельского хозяйства Республики Крым, Министерства имущественных и земельных отношений Республики Крым, Министерства строительства и архитектуры Республики Крым,
установил:
решением 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25 марта 2019 года № 835 утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым.
24 октября 2022 года решением 46 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва № 561 «О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25.03.2019 № 835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым» внесены изменения в Правила землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым.
ФИО2, посредством своего представителя ФИО1, обратилась в Верховный Суд Республики Крым с административным исковым заявлением к Бахчисарайскому районному совету Республики Крым, в котором, с учётом его уточнения (том 3 л.д.180-184), просит признать недействующей статью 52 «Зона сельскохозяйственного использования (СХ-1-1)» Градостроительного регламента Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым в редакции, утверждённой решением Бахчисарайского районного совета Республики Крым от 24 октября 2022 года № 561 «О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1 созыва от 25.03.2019 № 835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым», в части исключения вида разрешённого использования земельного участка «ведение садоводства» (код 13.2) из графы «Код. Условно разрешённые виды использования» раздела «Виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства» применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами №, как не соответствующую (противоречащую) положениям пункта 3 части 1 статьи 30, пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В обоснование доводов административного искового заявления указано, что ФИО2 являлась собственником земельных участков с кадастровыми номерами № (6000 кв.м) и № (10000 кв.м), расположенных по адресу: <адрес> за пределами населённого пункта. Указанные земельные участки были разделены в порядке статьи 11.4 Земельного кодекса Российской Федерации, в результате чего образовались новые земельные участки меньшей площади. На дату обращения с иском в суд в собственности ФИО2 находятся земельные участки с кадастровыми номерами: №. На момент приобретения исходных земельных участков и после их раздела в соответствии с Правилами землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым, утверждёнными решением 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25 марта 2019 года № 835, указанные земельные участки находились в территориальной зоне сельскохозяйственного использования (СХ-1-1). При этом градостроительными регламентами в указанной территориальной зоне был предусмотрен условно разрешённый вид использования земельного участка - ведение садоводства (код 13.2). ФИО2 обратилась в Администрацию Бахчисарайского района с заявлениями и соответствующими документами в целях установлении в отношении указанных земельных участков вида разрешённого использования «ведение садоводства» (код 13.2). Однако, административному истцу было отказано в связи с тем, что указанный вид разрешённого использования земельного участка не предусмотрен действующей редакцией статьи 52 Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым, в редакции решения 46 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва от 24 октября 2022 года № 561.
Считает свои права нарушенными, поскольку формирование земельных участков осуществлено в период правового поля Украины, и ею последовательно предпринимались действия для изменения вида разрешённого использования земельных участков. На протяжении многих лет земельные участки не используются в производстве сельскохозяйственной продукции и характеризуются как нецелесообразные в производстве сельскохозяйственной продукции. В рассматриваемом случае, упущенная выгода складывается из того, что приобретая земельные участки в собственность с последующим их разделом, ФИО2 осознавала и имела реальную возможность смены вида разрешённого использования с сельскохозяйственного использования на ведение садоводства (код 13.2).
Определениями Верховного Суда Республики Крым от 18 апреля 2023 года, от 1 июня 2023 года, 4 июля 2023 года к участию в административном деле в качестве заинтересованных лиц на стороне административного ответчика привлечены Администрация Бахчисарайского района Республики Крым, Глава муниципального образования Бахчисарайский район Республики Крым – председатель Бахчисарайского районного совета ФИО3, Администрация Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, Министерство сельского хозяйства Республики Крым, Министерство имущественных и земельных отношений Республики Крым, Министерство строительства и архитектуры Республики Крым.
Определением Верховного Суда Республики Крым от 26 июля 2023 года принят отказ ФИО2 от административного искового заявления к Бахчисарайскому районному совету Республики Крым об оспаривании решения 46 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва от 24 октября 2022 г. № 561 «О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25.03.2019 № 835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым» в части требований применительно к земельному участку с кадастровым номерам №, производство по делу в указанной части требований прекращено.
Представитель административного истца ФИО1 в судебном заседании доводы административного искового заявления поддержал и просил удовлетворить заявленные требования в полном объёме, в том числе с учётом письменных пояснений.
Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о дне, времени и месте судебного заседания извещались надлежащим образом, в том числе прокурор, участвующий в деле, ходатайств об отложении судебного заседания в адрес суда не поступало.
Административным ответчиком Бахчисарайским районным советом Республики Крым представлены письменные возражения, в которых просит отказать в удовлетворении заявленных требований в полном объёме. Оспариваемый в части нормативный правовой акт был принят в связи с поступлением в Администрацию Бахчисарайского района Республики Крым представления прокуратуры Бахчисарайского района от 28 июля 2022 года об устранении нарушений законодательства в сфере градостроительной деятельности и оборота земель сельскохозяйственного назначения в части приведения в соответствие с Генеральным планом, в том числе Правил землепользования и застройки Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым. Одним из принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения является сохранение целевого использования таких земельных участков. Сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территорий ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке. Оспариваемое в части решение не нарушает прав административного истца, поскольку изначально сформированные земельные участки имели целевое назначение (вид разрешённого использования) – «для ведения личного крестьянского хозяйства», которое предусматривало производство сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства (том 2 л.д. 67-69, том 4 л.д. 141-142, 167-168).
Министерством сельского хозяйства Республики Крым представлены письменные пояснения на административное исковое заявление (том 5 л.д. 78-79).
Министерством строительства и архитектуры Республики Крым также представлены письменные пояснения на административное исковое заявление (том 5 л.д. 177-178).
Разработчиком Правил землепользования и застройки ФГБУ «ЦНИИП Минсроя России» поданы письменные пояснения на административное исковое заявление (том 5 л.д. 174-176).
Суд, с учётом положений пункта 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, считает возможным проведение судебного разбирательства в отсутствие надлежаще извещённых неявившихся лиц.
Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
В силу части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Как следует из материалов дела, административный истец обратился в суд с настоящим административным исковым заявлением 1 марта 2023 года. Исходя из положений части 6 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, срок обращения в суд не пропущен, поскольку оспариваемый в части акт является нормативным.
В соответствии с частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объёме.
Частью 8 названной статьи предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Аналогичные требования указаны в пунктах 25, 28, 29, 30 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее Постановление от 25 декабря 2018 года № 50).
В Российской Федерации признаётся и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьёй 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения.
Согласно статье 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты (часть 1).
Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).
В соответствии со статьёй 47 приведённого Федерального закона муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования (часть 1).
Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключённого между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста в периодическом печатном издании, распространяемом в соответствующем муниципальном образовании (часть 2).
Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, соглашений, заключаемых между органами местного самоуправления, устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом (часть 3).
Согласно пункту 1 статьи 2 Закона Республики Крым от 5 июня 2014 г. № 15-ЗРК «Об установлении границ муниципальных образований и статусе муниципальных образований в Республике Крым» муниципальное образование Бахчисарайский район наделено статусом муниципального района и определено его административным центром город Бахчисарай.
В составе муниципального образования Бахчисарайский район образованы муниципальные образования - городское и сельские поселения, в том числе Голубинское сельское поселение (административный центр - село Голубинка) (подпункт 7 пункта 2 статьи 2 названного Закона).
Согласно пункту 20 части 1 статьи 14, части 2 статьи 15, части 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения муниципального района, по которым представительный орган местного самоуправления муниципального района принимает муниципальные правовые акты.
Решением 3 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1 созыва от 7 ноября 2014 года № 36 принят Устав муниципального образования Бахчисарайский район Республики Крым, в который соответствующими решениями вносились изменения (далее – Устав, том 2 л.д.133-172).
Согласно пункту 17.1 части 1 статьи 6 Устава к вопросам местного значения района относятся утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки.
В силу части 1 статьи 23 Устава Бахчисарайский районный совет является постоянно действующим выборным коллегиальным представительным органом Бахчисарайского района.
Согласно пункту 3 абзаца 1 статьи 38 Устава Председатель Бахчисарайского районного совета подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые Бахчисарайским районным советом.
В соответствии с частью 1 статьи 65 Устава Бахчисарайский районный совет по вопросам, отнесённым к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории района, решение об удалении председателя Бахчисарайского районного совета в отставку, регламент Бахчисарайского районного совета, иные решения по вопросам организации деятельности Бахчисарайского районного совета, а также решения по иным вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами Республики Крым, настоящим Уставом.
Порядок опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов регламентирован статьёй 68 Устава.
Порядок подготовки и проведения сессий Бахчисарайского районного совета определён Регламентом Бахчисарайского районного совета Республики Крым, утверждённым решением 3 сессии Бахчисарайского районного совета 2 созыва от 24 октября 2019 года № 13 (том 2 л.д. 173-182).
Частью 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Регламентация градостроительной деятельности направлена на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учёта потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Между тем, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы местного самоуправления при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно и должны, учитывая соответствующие финансово-экономические возможности, соблюдать баланс частных интересов граждан и публичных интересов муниципального образования, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
Правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, который включает в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования и градостроительные регламенты (пункт 8 статьи 1, часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки регламентирован статьёй 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с частью 12 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.
Пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации также предусмотрено, что внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.
Согласно части 5 статьи 16 Устава по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки проводятся публичные слушания или общественные обсуждения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
Порядок организации и проведения публичных слушаний и общественных обсуждений в муниципальном образовании Бахчисарайский район Республики Крым определяется соответствующим Порядком, утверждённым решением 39 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва от 28 марта 2022 года № 443 (далее Порядок № 433) (том 2 л.д. 183-196).
Во исполнение требований законодательства до принятия Бахчисарайским районным советом Республики Крым решения от 24 октября 2022 года 46 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва № 561 «О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25.03.2019 № 835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым» были осуществлены следующие процедуры.
Из материалов дела следует и судом установлено, что 27 апреля 2022 года Администраций Бахчисарайского района Республики Крым было принято постановление № 264 «О подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки Голубинского сельского поселения муниципального образования Бахчисарайский район Республики Крым» (том 3 л.д. 76-78).
28 июля 2022 года в адрес Главы администрации Бахчисарайского района Республики Крым прокуратурой Бахчисарайского района было направлено представление об устранении нарушений законодательства в сфере градостроительной деятельности и оборота земель сельскохозяйственного назначения (том 3 л.д. 118-120).
На указанное представление в прокуратуру Бахчисарайского района Республики Крым был направлен ответ от 23 августа 2022 года, согласно которому представление рассмотрено, доводы, изложенные в нём, нашли своё подтверждение, в правила землепользования и застройки, в том числе Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым будут внесены соответствующие изменения в части градостроительных регламентов зоны СХ-1-1 (том 3 л.д. 123).
2 августа 2022 года за № 02-10/2195 из Администрации Бахчисарайского района в Бахчисарайский районный совет Республики Крым поступило обращение о назначении общественных обсуждений по проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым (том 3 л.д. 74-75).
Постановлением Главы Бахчисарайского района Республики Крым от 2 августа 2022 года № 57-п назначены общественные обсуждения по указанному проекту, создана соответствующая комиссия и определён её состав. Установлено, что экспозиции проектов будут проводиться в период с 12 августа 2022 года по 12 сентября 2022 года с понедельника по пятницу с 8 часов 00 минут до 17 часов 00 минут на официальном портале Правительства Республики Крым (https://bahch.rk.gov.ru) (том 3 л.д. 88-90).
Указанное постановление опубликовано на официальном сайте муниципального образования на портале Правительства Республики Крым, а также опубликовано в газете «Слава труду» от 5 августа 2022 года № 30 (10449) (том 3 л.д. 93, 94).
По результатам общественных обсуждений по рассмотрению проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки Голубинского сельского поселения муниципального образования Бахчисарайский район Республики Крым 12 сентября 2022 года был составлен соответствующий протокол, в котором указано, что предложения и замечания по указанному проекту не поступали (том 3 л.д. 81-85).
12 сентября 2022 года подписано заключение по результатам общественных обсуждений по проекту внесения изменений в правила землепользования и застройки Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, которое опубликовано в газете «Слава труду» от 16 сентября 2022 года № 36 (10455) (том 3 л.д. 86-87, 92).
13 сентября 2023 года главой Администрации Бахчисарайского района Республики Крым принято постановление № 593 «О принятии решения об утверждении проекта по внесению изменений в Правила землепользования и застройки Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым», которым согласован указанный проект с последующим направлением в Бахчисарайский районный совет (том 3 л.д. 64-65).
Проект решения прошёл процедуру согласования с заместителем главы Администрации Бахчисарайского района Республики Крым, начальником отдела по вопросам архитектуры, градостроительства, земельных и имущественных отношений, капитального строительства и наружной рекламы Бахчисарайского района Республики Крым, с заместителем начальника отдела по организационной и правовой работе Бахчисарайского районного совета.
5 октября 2022 года за № 02-38/2761 первый заместитель главы Администрации Бахчисарайского района Республики Крым направил председателю Бахчисарайского районного совета Республики Крым для рассмотрения на очередном пленарном заседании проект решения «О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25.03.2019 № 835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым».
24 октября 2022 года состоялась 46 сессия Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва, о чём составлен соответствующий протокол (том 3 л.д. 66-73).
На заседании сессии из установленной численности депутатов 36, присутствовало 24 депутата.
Согласно повестки дня был рассмотрен вопрос о внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25.03.2019 № 835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым».
«За» принятие решения проголосовано – 24 депутата, «против» - 0, «воздержались» - 0.
По результатам проведения указанной сессии принято решение от 24 октября 2022 года 46 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва № 561 «О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25.03.2019 № 835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым» (том 2 л.д. 71, 72-132).
Решение опубликовано на официальном сайте муниципального образования Бахчисарайский район Республики Крым, а также в газете «Слава труду» от 28 октября 2022 ода № 42 (10461) (том 3 л.д. 95, 96).
Административным истцом не оспариваются полномочия Бахчисарайского районного совета Республики Крым, форма и вид оспариваемого в части нормативного правового акта, введение его в действие и опубликование.
Суд, проверив полномочия Бахчисарайского районного совета Республики Крым, соблюдение требований к форме и виду, введение в действие и опубликование, приходит к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований, предъявляемых к его форме и виду, процедура его принятия, согласования, установленные статьями 30-32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, соблюдена, опубликован в установленном порядке и надлежащим образом доведён до всеобщего сведения.
Отдельные недостатки, допущенные при проведении процедуры подготовки и принятия проекта оспариваемого решения не могут служить безусловным и достаточным основанием для признания его недействующим, поскольку они не привели к существенному нарушению порядка принятия и утверждения, повлиявшему на законность принятия оспариваемого нормативного правового акта.
В соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление.
Из материалов дела следует, что на основании договоров купли-продажи от 29 октября 2021 года ФИО2 принадлежали земельные участки с кадастровыми номерами №, площадью 6000+/- 27 кв.м, №, площадью 10000+/- 35 кв.м, категория земель - земли сельскохозяйственного назначения, виды разрешённого использования – ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках (том 1 л.д. 10-11, 12-13, 14, 15).
В последующем 8 ноября 2021 года ФИО2 было принято решение собственника о разделе земельных участков (том 1 л.д. 16,17).
30 марта 2023 года ФИО2 обратилась в Администрацию Бахчисарайского района с ходатайствами о переводе земельных участков с кадастровыми номерами: № из земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель – земли населённых пунктов для ведения личного подсобного хозяйства (том 1 л.д. 18-35).
По результатам рассмотрения указанных обращений Администрация Бахчисарайского района сообщила, что направленные ходатайства о переводе земельных участков, находящихся в функциональной зоне «зона сельскохозяйственного использования», и включении их в границы населённого пункта являются необоснованными, в том числе в связи с отсутствием документа согласно пп. 4 п. 4 ст.2 № 172-ФЗ (том 1 л.д. 36-46).
В последующем ФИО2 обращалась в администрацию Бахчисарайского района с заявлениями о предоставлении разрешения на условно-разрешённый вид использования земельных участков – садоводство (код 13.2), по результатам рассмотрения которых приняты решения об отказе в предоставлении разрешения на условно-разрешённый вид использования земельных участков «ведение садоводства» (код 13.2), в связи с тем, что указанный вид разрешённого использования земельных участков не предусмотрен статьёй 52 Правил землепользования и застройки Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, утверждённых решением 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1-го созыва от 25 марта 2019 года № 835 (с изменениями, внесёнными решением 46 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва от 24 октября 2022 г. № 561 (том 1 л.д. 47-55, 56-72).
Из представленных в материалы дела выписок из ЕГРН от 10 января 2022 года на земельные участки с кадастровыми номерами 90№ следует, что указанные земельные участки имеют категорию земель – земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешённого использования – ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках (том 1 л.д. 78-103).
Аналогичные сведения содержатся в выписках из ЕГРН от 13 июня 2023 года, полученных на запрос суда (том 4 л.д. 2-84).
Из представленных в материалы дела выкопировок из Генерального плана Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, утверждённого решением 78 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1 созыва от 19 ноября 2018 года № 765 с изменениями, внесёнными решением 44 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва от 31 августа 2022 года № 543, следует, что земельные участки с кадастровыми номерами № расположены в функциональной зоне – зона сельскохозяйственного использования (том 5 л.д. 115-125).
Из выкопировок из Правил землепользования и застройки Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, утверждённого решением 84 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1 созыва № 835 от 25 марта 2019 года, с изменениями, внесёнными решением 53 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва от 20 февраля 2023 года № 648, следует, что земельные участки с кадастровыми номерами № расположены в территориальной зоне – зона сельскохозяйственного использования (СХ-1-1) (том 5 л.д. 126-138).
Согласно статье 52 «Градостроительные регламенты» Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым зона сельскохозяйственного использования (СХ-1-1) включает в себя основной вид разрешённого использования 1.0 – сельскохозяйственное использование, 12.0 земельные участки (территории) общего пользования, вспомогательный вид использования 3.1 – коммунальное обслуживание (том 3 л.д. 58 оборот), что также следует из пояснений Администрации Бахчисарайского района от 17 июля 2023 года (том 5 л.д.112-113).
Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на семь категорий, в том числе на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1). Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешённого использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2).
Статьёй 77 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, мелиоративными защитными лесными насаждениями, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми в целях осуществления прудовой аквакультуры), объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, в случаях, предусмотренных федеральными законами, нестационарными торговыми объектами, а также жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд.
Согласно части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
Правовой режим сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения предусматривает приоритет в целевом использовании, их особую охрану, которая, в частности, выражается в недопущении выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности (часть 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 и 4 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество (часть 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно части 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.
В соответствии с пунктом 6 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.
Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (пункт 6 статьи 1, пункт 3 части 2 и пункт 1 части 6 статьи 30, части 1 и 6 статьи 36, часть 5 статьи 37).
Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения разрешённого использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закреплённого подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6 и 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учёта интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Пунктом 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются в том числе с учётом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определённых генеральным планом сельского поселения.
Частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплён принцип первичности генерального плана поселения как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития перед правилами землепользования и застройки.
Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесённой к функциональным зонам.
Как уже указывалось, земельные участки с кадастровыми номерами № расположены в функциональной зоне – зона сельскохозяйственного использования и в территориальной зоне – зона сельскохозяйственного использования (СХ-1-1).
Из выписок из Единого государственного реестра недвижимости об основных характеристиках и зарегистрированных правах на объект недвижимости - земельные участки с кадастровыми номерами № следует, что они отнесены к землям сельскохозяйственного назначения с видом разрешённого использования - ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках.
Также из выкопировки из плана земельных участков, передаваемых в постоянное пользование КСП агрофирма «Ароматный» Бахчисарайского района АР Крым от 1996 года установлено, что указанные выше земельные участки находились на землях, отнесённых к землям сельскохозяйственного назначения, земли резервного фонда, за границами населённых пунктов (том 5 л.д. 114).
Статья 5 Закона Республики Крым от № 38-ЗРК «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым» определяет, что категории земель, к которым отнесены земельные участки, установленные до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 года № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя», признаются категориями земель, установленными Земельным кодексом Российской Федерации, по правилу, согласно которому земли сельскохозяйственного назначения, а также земельные участки, предоставленные для дачного строительства из состава земель рекреационного назначения, относятся к землям сельскохозяйственного назначения, а в границах населённых пунктов – к землям населённых пунктов (пункт 2 части 1).
Пункт 3 Положения об особенностях отнесения к определённой категории земель и определения вида разрешённого использования земельных участков, утверждённого постановлением Совета министров Республики Крым от 15 октября 2014 года № 378, определяет, что устанавливаемые ранее учтённым земельным участкам виды разрешённого использования должны соответствовать классификатору видов разрешённого использования земельных участков, утверждённому приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года № П/0412 (далее - Классификатор), а также Таблице соотнесения видов разрешённого использования земельных участков и категорий земель, утверждённой Советом министров Республики Крым (далее - Таблица), в редакции, действующей на момент внесения соответствующих сведений в ЕГРН.
В соответствии с Таблицей соотнесения видов разрешённого использования земельных участков и категорий земель, являющейся приложением к указанному постановлению, для земельных участков, расположенных за границами населённых пунктов, имеющих вид функционального использования для ведения личного крестьянского хозяйства (кроме земельных участков, выделенных в натуре (на местности) владельцам земельных долей (паёв)) для ведения подсобного сельского хозяйства, соотносится вид разрешённого использования «Ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках - производство сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства» код 1.16, категория земельного участка «Земли сельскохозяйственного назначения».
Согласно Классификатору вид разрешённого использования земельного участка «Сельскохозяйственное использование» предполагает ведение сельского хозяйства, содержание данного вида разрешённого использования включает в себя содержание видов разрешённого использования с кодами 1.1 - 1.20, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, при этом код 1.16 соответствует виду функционального использования земельных участков «Ведение личного подсобного хозяйства на полевых участках», виду разрешённого использования земельного участка «Производство сельскохозяйственной продукции без права возведения объектов капитального строительства», категория земель «Земли сельскохозяйственного назначения».
Таким образом, материалами дела опровергаются утверждения административного истца о том, что административным ответчиком при принятии решения от 24 октября 2022 № 561 в части отнесения принадлежащих ему земельных участков с кадастровыми номерами № не учитывалась сложившаяся планировка территории, существующее землепользование и положения приведённого законодательства.
Из письменных пояснений Министерства сельского хозяйства Республики Крым от 14 июля 2023 года (том 5 л.д. 78-79, 81-84) следует, что исходные земельные участки с кадастровыми номерами № и № были отнесены к сельскохозяйственным угодьям, их использование для ведения гражданами садоводства противоречит земельному и градостроительному законодательству. Законодательство, действовавшее на территории Республики Крым до 18 марта 2014 года не предусматривало размещение жилых домов, строений, гражданских зданий, сооружений и иных объектов общего пользования на земельных участках, предоставленных для личного крестьянского хозяйства. В целях предотвращения сокращения площади земель сельскохозяйственного назначения, недопущения выведения их из сельскохозяйственного оборота, проект генерального плана Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым Министерством не согласован (письмо от 17 февраля 2022 года № 06/8829-17/1).
При таких данных, принятые в соответствии положениями генерального плана Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, утверждённого решением 78 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1 созыва от 19 ноября 2018 года № 765, с изменениями, внесёнными решением 44 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 2 созыва от 31 августа 2022 года № 543, Правила землепользования и застройки Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым, утверждённые решением 84 сессии Бахчисарайского районного совета Республики Крым 1 созыва от 25 марта 2019 года г. № 835, с изменениями, внесёнными оспариваемым решением 46 сессии Бахчисарайского районного совета 2 созыва от 24 октября 2022 года № 561, в части отнесения принадлежащих административному истцу земельных участков с кадастровыми номерами №, к зоне сельскохозяйственного использования (СХ-1-1), градостроительный регламент которой приведён в соответствие с требованиями действующего федерального законодательства, не противоречат действующему градостроительному законодательству.
В соответствии со статьёй 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьёй 11 Земельного кодекса Российской Федерации вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесён к исключительной компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.
Как указано выше, согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешённого использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом. В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Из указанных норм следует, что федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства (реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости) необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объём такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством, правилами землепользования и застройки.
Таким образом, в отношении земельных участков за пределами границ населённого пункта, изначально относившихся к землям сельскохозяйственного использования, федеральным законодателем введён специальный правовой режим, устанавливающий запрет на застройку таких земельных участков, который не может быть изменён нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
С учётом установленных по делу обстоятельств и приведённых выше норм права, суд приходит к выводу, что доводы о наличии оснований для признания не действующим в части оспариваемого нормативного правового акта, приведённые в административном исковом заявлении, основаны на неверном толковании норм материального права, не нашли своего подтверждения и признаются судом несостоятельными.
Разрешая заявленные требования, суд также принимает во внимание, что административный истец не лишён права прибегнуть к гарантированному им способу судебной защиты путём оспаривания соответствующих принятых в его отношении правоприменительных решений, избрав способ защиты, исходя из содержания нарушенного права и характера нарушения.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе актам, поименованным в административном исковом заявлении, не нарушает прав и законных интересов административного истца, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении административного искового заявления в полном объёме.
Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Республики Крым
решил:
в удовлетворении административного искового заявления ФИО2 к Бахчисарайскому районному совету Республики Крым о признании недействующей статьи 52 «Зона сельскохозяйственного использования (СХ-1-1)» Градостроительного регламента Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинского сельского поселения Бахчисарайского района Республики Крым в редакции, утверждённой решением Бахчисарайского районного совета Республики Крым от 24 октября 2022 года № 561 «О внесении изменений в решение 84 сессии Бахчисарайского районного совета 1 созыва от 25.03.2019 № 835 «Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования Голубинское сельское поселение Бахчисарайского района Республики Крым» в части исключения вида разрешённого использования земельного участка «ведение садоводства» (код 13.2) из графы «Код. Условно разрешённые виды использования» раздела «Виды разрешённого использования земельных участков и объектов капитального строительства» применительно к земельным участкам с кадастровыми номерами № как не соответствующую (противоречащую) положениям пункта 3 части 1 статьи 30, пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, - отказать.
Решение может быть обжаловано в Третий апелляционный суд общей юрисдикции путём подачи апелляционной жалобы через Верховный Суд Республики Крым в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья Верховного Суда
Республики Крым О.В. Хожаинова
Решение изготовлено в окончательной форме – 28 июля 2023 года.